Tal como ocurre en otras discusiones sobre los efectos de una eventual aprobación de la reforma constitucional propuesta por el PIT-CNT, no hay consenso sobre sus consecuencias sobre el futuro de las otras cajas, aunque sí una posición mayoritaria entre los consultados en cuanto a que el texto, tal como está redactado, no impide la convergencia de todas las cajas en un sistema jubilatorio único, algo que prevé la reforma de la seguridad social aprobada por el actual gobierno en la Ley 20.130. Lo que sí está en discusión son los efectos financieros sobre las cajas y la situación fiscal del país, a partir de las principales disposiciones de la reforma, como la eliminación de las AFAP y la fijación de la edad mínima requerida para jubilarse en 60 años, y el alcance de la disposición que plantea que la aprobación de la reforma constitucional no implicará pérdida de beneficios en prestaciones de seguridad social fijados en leyes anteriores, lo que pone el foco en cómo puede impactar la reforma del artículo 67 en las futuras jubilaciones, principalmente en aquellas que gozan de montos privilegiados.
La convergencia de los regímenes jubilatorios
La reforma de la seguridad social promulgada en mayo de 2023 prevé en varios artículos de la Ley 20.130 la convergencia de todos los regímenes jubilatorios en un sistema único, sin que eso implique la disolución de las cajas como entidades. El artículo 5 plantea la integración en el sistema Previsional Común del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas, la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial y las cajas paraestatales, que son la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja Notarial de Seguridad Social y la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios. Para su implementación, los artículos 12 a 17 plantean el ingreso por etapas de las otras cajas a partir de quienes tengan causal jubilatoria desde el 1º de enero de 2033.
Consultado por la diaria, Felipe Lasarte, magíster en Derecho del Trabajo y socio del estudio Pérez del Castillo & Asociados, dijo que con la eventual aprobación de la reforma constitucional planteada por el PIT-CNT no queda derogada la unificación de las cajas en un sistema jubilatorio común. “En la nueva redacción que se propone del artículo 67, las cajas paraestatales siguen existiendo. Lo que creó puntualmente la Ley 20.130 es que tanto las personas que se jubilen por el BPS [Banco de Previsión Social] como las que se jubilen por la caja profesional, bancaria, militar o policial tengan todas el mismo sistema común, sobre la base de un principio de igualdad. Eso no queda derogado a partir de la reforma que plantea el plebiscito. El punto es, en caso de aprobarse, cómo ajustar ese nuevo sistema que se generaría a partir de las reglas que establece el artículo 67 nuevo con la reforma de la seguridad social”, señaló, en referencia a la edad jubilatoria y la eliminación de la AFAP.
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Lasarte planteó que, independientemente del resultado del plebiscito del 27 de octubre, la implementación del sistema único va a requerir seguramente normas reglamentarias adicionales a las ya existentes de la Ley 20.130, y puso como ejemplo la situación de los aportantes de la Caja de Profesionales que tienen diferentes categorías. “Eso en la Ley 20.130 queda derogado y se plantea un nuevo sistema similar al del BPS. Si uno ve cómo quedó la reforma a partir de la Ley 20.130, necesariamente va a tener que generarse alguna reglamentación, porque hoy no queda 100% claro cómo se va a ejecutar. Olvidemos el plebiscito en un caso u otro, eso se iba a tener que contemplar”.
El abogado agregó que la Ley 20.130 no resolvió la actual situación financiera de las cajas bancaria y profesional, por lo que queda pendiente cómo se resolverá esa situación durante el período de transición hacia el sistema único que abarca unos diez años y consideró como “muy difícil de poder sustentar” la implementación propuesta por el plebiscito de bajar a 60 años la edad para jubilarse.
“Más allá de los desafíos económicos relevantes que presenta el plebiscito, está el tema jurídico. Necesariamente va a tener que salir con relativa urgencia una norma que contemple la nueva redacción del artículo 67 con los cambios en la seguridad social que ya se aprobaron y no se derogan por la modificación del artículo 67. Eso va a tener que salir por ley y deberá negociarse en el Parlamento”, agregó.
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El plebiscito y la situación de las cajas paraestatales
El abogado especializado en Derecho Laboral y presidente de la Comisión de Expertos que elaboró la reforma de la seguridad social, Rodolfo Saldain, señaló que ninguna de las cajas paraestatales, ni la policial, ni la militar están en condiciones de asumir la reforma constitucional que propone el PIT-CNT y destacó que las reformas que las cajas se han planteado para superar su situación financiera van en la línea de acelerar el proceso de aumento de la edad previsto por la Ley 20.130.
Saldain se refirió a la situación que atraviesa cada una de las cajas, señalando que la notarial, que llevó a cabo una reforma por ley en 2019 con la aprobación de todos los partidos políticos, no tiene dentro de sus causales jubilatorias ninguna que sea compatible con 60 años y 30 años de aporte. “¿Qué pasa cuando una ley anterior entra en contradicción con una norma constitucional posterior? Lo que ocurre es que la ley anterior se deroga. Y eso en la Caja Notarial tiene un impacto muy importante, sobre todo porque tiene una muy alta feminización de su colectivo y, por tanto, estaría implicando un cobro de jubilación por aproximadamente 30 años; no hay matemática que resista eso”, señaló.
La mayor esperanza de vida que tienen las personas con niveles socioeconómicos más altos es uno de los elementos señalados en la discusión, dado que en el caso de la Caja de Profesionales, la bancaria y la notarial suponen el cobro de jubilaciones altas por varios años. En cuanto a la Caja Bancaria, Saldain recordó que fue asistida por el gobierno en 2008 y desde el año pasado venía negociando una solución para su salvataje que implicó la participación de varios actores vinculados al sistema, y se negoció, con el Estado, los bancos y el sindicato, una aceleración de la transición prevista al sistema previsional común. Saldain planteó que en el caso de la Caja Bancaria la aprobación del plebiscito no la deja en cero. “Se mantiene el impuesto a los jubilados, se mantiene el mayor aporte patronal y la garantía que pone el Estado. Ahora, en un contexto de este tipo, ¿quién le va a prestar a la Caja Bancaria? El Estado va a terminar financiando a un sector de relativo privilegio”, cuestionó.
En cuanto a la Caja de Profesionales, Saldain planteó que es la situación más crítica por la falta de acuerdos internos y por el tamaño de la caja, que alcanza a unos 160.000 aportantes. “Una de las características que tenía la solución que planteó el directorio de la caja es una suba de la edad jubilatoria más rápida, en el entendido de que los profesionales en general son tipos de trabajo que se pueden desarrollar con bastante independencia de la edad”, afirmó.
La Caja Militar, que sufrió reformas legales en 1975, 2019 y 2023, avanza en un proceso que, según las proyecciones oficiales, aspira a la reducción de los egresos y a la caída de su déficit a 0,14% del PIB en 75 años y la equiparación de la fórmula de cálculo de la jubilación con las otras cajas, en 2043. Saldain señaló que en el caso de la Caja Policial, las reformas que tuvo en 2008 y en 2023 apuntaron a la convergencia al régimen general y que, al igual que la militar, la se integrará completamente al sistema común en 2043. “El impacto financiero [del plebiscito] en la militar y policial puede ser importante, porque ahí hay muchos retiros y pensiones que pueden ser bajos; ahí lo importante es el mínimo”, señaló.
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El congelamiento de los estándares de protección
La primera de las cinco disposiciones transitorias y especiales que incluye el texto presentado por el PIT-CNT para reformar el artículo 67 de la Constitución plantea que la aprobación de la reforma constitucional “no implicará pérdida o menoscabo en derechos o beneficios previstos en leyes anteriores en materia de prestaciones de seguridad social” y agrega que el Estado “no podrá innovar en perjuicio de afiliados a la seguridad social, concediendo prestaciones inferiores a las que resulten de la aplicación del Título VI de la Ley 16.713 del 3 de setiembre de 1995 y de la Ley 18.395 del 24 de octubre de 2008”.
El abogado especializado en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Álvaro Rodríguez Azcúe plantea que esa disposición implica el congelamiento del estándar de protección en todas las cajas. “El congelamiento no refiere sólo a los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia, que traducido a las prestaciones a que dan lugar serían las jubilaciones, retiros y pensiones, sea de sobrevivencias como de vejez e invalidez, sino también a todas las prestaciones de actividad, es decir, desempleo, cobertura de salud, enfermedad, maternidad, paternidad, cuidados, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, cuidados y garantía de créditos laborales”, señaló Rodríguez Azcúe en el documento “Fundamentos jurídicos críticos del proyecto de reforma constitucional en materia de previsión social”, de mayo de 2024.
Para Rodríguez Azcúe, sólo podría modificarse ese estándar “para hacerlo más robusto y generoso que en la actualidad”. “Esa consecuencia se deriva del precepto de que la vigencia de la reforma no implicará pérdida o menoscabo en derechos o beneficios previstos en leyes vigentes en materia de prestaciones de seguridad social al momento del acto constituyente”, agrega el documento, que es uno de los insumos jurídicos de referencia del grupo Frenteamplistas por el No.
Uno de los ejemplos planteados por Rodríguez Azcúe es la bonificación de servicios del 40% con que cuenta el personal ejecutivo de la Policía o el 20% que existe para el personal militar y otros beneficios que incluyen la fórmula del cálculo del monto de retiro que estableció la ley de modificaciones al sistema de previsión social militar (19.695) en su artículo 56, que es más beneficiosa que el régimen general.
“Debe hacerse notar que el congelamiento no refiere sólo a los beneficios otorgados al amparo de las leyes actualmente vigentes, sino que también a los que se generen en el futuro, perpetuando la regulación de forma indefinida, hasta que otra reforma constitucional pueda suprimirlos, con la dificultad que eso supone, lo que torna a la propuesta inconveniente e injusta”, agregó.
Consultado el catedrático de Derecho Constitucional Jaime Sapolinski, dijo a la diaria que tiene “una opinión muy crítica sobre la propuesta” y señaló, sobre el punto concreto, que “esclerosaría los beneficios de seguridad social contenidos en las leyes anteriores, impidiendo toda flexibilización”.
Para el abogado Juan Ceretta, la reforma constitucional no toca la convergencia de las cajas prevista en la Ley 20.130, por lo que en 2043, cuando finalice el proceso de convergencia, todas las cajas estarán sujetas al mismo régimen. Al preguntarle sobre la primera disposición transitoria, Ceretta subrayó que esa disposición menciona expresamente las leyes 16.713 y 18.395, que refieren a los jubilados por el BPS y no a los jubilados por la Caja Militar. “El texto no hace referencia a ninguna de las cajas paraestatales, la primera interpretación del texto es que esa norma refiere a las dos leyes que están mencionadas ahí, que son las que regulan el BPS”, explicó.
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Consultado sobre si la mera mención de esas leyes limita sus efectos generales, Ceretta respondió: “Si hacemos la interpretación de que abarca a los que están nombrados y a los que no están nombrados, hay que decir que una reforma de cualquier caja afecta a los que aún no tienen causal. Los que no tienen causal no tienen un derecho, tienen una mera expectativa a adquirir ese derecho, pero al que ya está jubilado no le podés cambiar las reglas porque eso vulneraría el principio de no regresividad que está consagrado a nivel internacional”.
“No hay manera de cambiar las reglas a los que ya están jubilados, las podés cambiar a los que se jubilen de acá en más, entonces, ¿qué privilegios estoy consolidando? No nombro las leyes y a los que ya están jubilados, igual ya antes no los podías tocar”, agregó, señalando que esa es la razón por la que la convergencia de la caja militar con el BPS termina en 2043.
Ceretta expresó su posición favorable a reformar la Caja Militar y eliminar sus privilegios y señaló que eso “ya se hizo” con la Ley 20.130. “Capaz que hay que hacerlo más intenso”, advirtió. En cuanto a las posibilidades de cambios a futuro, Ceretta planteó que la última reforma de la Caja Militar plantea lo mismo que propone el plebiscito para todas las cajas, en cuanto a los 30 años de aportes y los 60 de edad, y agregó que en el futuro podrían modificarse los montos por ley. Sobre la posibilidad de una ley que incrementa la edad de jubilación para cajas específicas, Ceretta opinó que en su interpretación del texto de la papeleta no se puede modificar ni la edad ni los años de trabajo, pero advirtió que es “una interpretación posible” la idea de que eso rige sólo para el BPS.
Saldain coincidió con Ceretta en cuanto a su discrepancia con la posición de Frenteamplistas por el No sobre este tema: “Yo tengo un punto de vista que no es coincidente con el que he escuchado, por ejemplo, a Jimena Pardo, [Martín] Vallcorba o [Gustavo] Olmos, que dicen que consolida privilegios de la Caja Militar; creo que eso no es necesariamente así. La reforma del año pasado hizo cambios muy importantes y tiene un período de transición muy largo; hasta 2032 rigen las reglas viejas, pero desde 2033 hasta 2043 van perdiendo participación las reglas jubilatorias viejas y crecen las nuevas, y a partir de 2043 todos los retiros y jubilaciones se liquidan igual, BPS, militar, bancaria, todos. Eso se mantiene, eso no se ve afectado, yo no encuentro en el texto que haya una norma que diga que toda la legislación actual que rige el [retiro] militar no se pueda modificar, ellos tienen un punto de vista distinto”.