El anteproyecto de ley de urgente consideración (LUC), que el Poder Ejecutivo enviará este jueves al Parlamento, no incluye políticas específicas para atender las problemáticas de mujeres y disidencias y, en líneas generales, plantea un abordaje de la violencia de género exclusivamente desde la seguridad, con un énfasis en lo policial y la aplicación de penas. En este sentido, establece por un lado la creación de un nuevo delito para los agresores que destruyan las tobilleras electrónicas y, por el otro, sustituye la actual División de Políticas de Género del Ministerio del Interior (MI) por la Dirección Nacional de Políticas de Género.
Estos artículos –y otros vinculados– contienen algunas “incongruencias” y en varios casos suponen “contradicciones”, según el examen detallado que Marina Morelli –abogada, activista feminista y doctora en Derecho y Ciencias Sociales– plasmó en el informe Desconsiderada urgencia: breve e inacabado análisis, publicado esta semana por Mujer Ahora. Entre otras cosas, asegura que crear un delito por romper las tobilleras “no soluciona la impunidad” de los ofensores, y advierte que cambiar el rango de la División de Políticas de Género del MI plantea “obstáculos para el acceso al sistema de protección” de las mujeres en situación de violencia.
El informe contó con la revisión técnica general de Mujer Ahora y el apoyo del Fondo Global de Mujeres.
Contradicciones del nuevo delito
El artículo 16 de la LUC es el que introduce un nuevo delito para quienes rompan los dispositivos electrónicos dispuestos por la Justicia como medida de rastreo, control y no acercamiento a víctimas de violencia de género. Dice: “Toda persona que deba portar, por disposición judicial, un medio o dispositivo de rastreo y control electrónico, tales como pulseras electrónicas, tobilleras electrónicas o dispositivos similares, deberá preservarlo en las mismas condiciones en que le fuera entregado y colocado, conservándolo con la diligencia de un buen padre de familia. El retiro no autorizado o la destrucción intencional, total o parcial, del medio o dispositivo de control electrónico por parte de la persona que deba portarlo o de un tercero será castigado con una pena de diez meses a dieciocho meses de prisión y con una multa que puede ir de 20 a 900 unidades reajustables”.
Para Morelli, la redacción del texto plantea varios problemas. En primer lugar, porque no vincula en ningún momento el uso de las tobilleras electrónicas con los casos de violencia de género. El nexo se hace por el anuncio que el ministro del Interior, Jorge Larrañaga, hizo a principios de año, cuando declaró: “No es posible que las tobilleras electrónicas terminen siendo rotas en muchas oportunidades por parte de alguien que está obligado a usarlas. Esto implica desacato y daño, porque no es aceptable la destrucción total o parcial de los artefactos destinados a la custodia de los agresores de violencia de género, y este delito hoy no existe”.
Esto implica una primera contradicción entre las declaraciones públicas del gobierno y el texto de la ley, ya que “pese a lo anunciado, el delito específico no es en referencia a los hombres obligados a portar el dispositivo en situaciones de violencia hacia las mujeres basada en género”. Según la experta, esto podría ampliar “exponencialmente el espectro de quienes utilizarán los dispositivos sin haber incurrido en ninguna conducta delictiva directa o relacionada con actos de violencia hacia las mujeres basada en género”.
La segunda contradicción radica en que “si bien se manifiesta la intención de castigar con mayor rigor a la persona que se quite o destruya el dispositivo, con la creación del delito específico se obtendrá un castigo más benigno”. Esto es porque el artículo 173 del Código Penal vigente ya prevé el delito de desacato “por medio de la desobediencia abierta al mandato legítimo de un funcionario público”, lo cual se castiga con penas de tres a 18 meses de prisión. Además, incorpora la reforma que introdujo la Ley 19.580 de violencia basada en género, que especifica: “Cuando se incumpliera una medida cautelar impuesta judicialmente en procesos de protección ante la violencia basada en género, doméstica o sexual, el delito se castiga con tres meses de prisión a dos años de penitenciaría”. El artículo de la LUC, tal como se lee más arriba, prevé sólo multas económicas.
Por otra parte, el artículo 358 del Código Penal prevé el delito de daño para quien destruya, deteriore o inutilice “en todo o en parte alguna cosa mueble o inmueble ajena”. La pena en este caso es de 20 a 900 unidades reajustables de multa, que con “circunstancias agravantes especiales” –como, por ejemplo, que el delito se cometa “con violencia o amenazas” – puede ser de tres meses a seis años de cárcel.
“Si el delito proyectado se aprueba, la respuesta del sistema de Justicia se va a tornar perversa y carente de lógica para las mujeres víctimas sobrevivientes y seguramente para toda la ciudadanía”, asegura el informe, ya que la realidad muestra que lo más probable es que “alguien que rompe un dispositivo electrónico recibiría como castigo un nuevo dispositivo”.
Las tobilleras no son recursos infinitos
Otro artículo de la LUC que según el documento de Mujer Ahora podría generar dificultades para las mujeres es el 31, que establece que “para el otorgamiento de la concesión del régimen de salidas transitorias o de prisión domiciliaria, será preceptivo que el tribunal competente disponga la aplicación de un dispositivo de rastreo y control electrónico, tales como pulseras electrónicas, tobilleras electrónicas o dispositivos similares”.
Morelli dice que la colocación “preceptiva” obligaría a las juezas y jueces a que ordenen el uso del dispositivo electrónico “en toda salida transitoria o prisión domiciliaria”. El problema es que el texto legislativo no distingue entre los equipos electrónicos que hoy en día se utilizan para monitorear las prisiones domiciliarias y las tobilleras asignadas para proteger a mujeres en situación de violencia. Por lo tanto, si el artículo 31 se aprobara, las autoridades judiciales podrían ordenar la colocación de tobilleras “en toda salida transitoria o prisión domiciliaria que se decrete en el país e independientemente del tipo de delito que se haya cometido”.
En ese escenario, muchas mujeres en riesgo podrían quedar desprotegidas. El informe recuerda que en la actualidad hay alrededor de 300 mujeres que están a la espera de la colocación del dispositivo, “lo que significa que su vida está en riesgo, que acudieron a la Justicia a solicitar garantías a su vida y a su seguridad, que su situación fue evaluada por un equipo interdisciplinario como de alto riesgo de vida, que obtuvieron medidas de protección de prohibición de acercamiento y la resolución judicial de monitorear el cumplimiento mediante el dispositivo”. La espera se debe a que no hay tobilleras suficientes. “Lo que parece evidente es que la norma proyectada está desconociendo la propia realidad nacional”, cuestiona el informe, “porque en nuestro país los dispositivos electrónicos no son recursos infinitos”.
Crear una dirección nacional: una “propuesta apresurada”
La otra parte del análisis se detiene en el artículo 57 de la LUC, que propone la creación de la Dirección Nacional de Políticas de Género del MI, en el lugar de la actual División de Políticas de Género. Esta propuesta también fue adelantada por el ministro Larrañaga a fines de enero, cuando explicó a la prensa que el objetivo de la medida era “darle una visión nacional, no solamente de Montevideo, porque también hay que tener política de descentralización en esta materia”, sin más detalle.
Morelli insiste, en primer lugar, en que la División de Políticas de Género “no es ‘montevideana’”, sino que es “una unidad organizativa de carácter nacional que depende jerárquicamente de la Dirección General y se encarga de diseñar, implementar, monitorear y evaluar las políticas institucionales con perspectiva de derechos humanos, género, generaciones y diversidad, así como asesorar y asistir a todas las Unidades Ejecutoras del Ministerio del Interior, articulando con otras instituciones vinculadas a la temática”, según establece la Ley 18.362 promulgada el 6 de octubre de 2008 en la Rendición de Cuentas.
Pasar de esta unidad organizativa dependiente de la Dirección General a una dirección nacional podría traer “un impacto devastador en el sistema de protección a las mujeres víctimas de violencia basada en género”, alerta la especialista legal. Para empezar, porque cada una de las direcciones nacionales “trabaja con sus propios recursos humanos y materiales”, una cuestión que tiene “impacto directo en la forma en la cual se brinda el servicio policial a las personas que así lo requieren”.
La abogada explica que hoy en día las mujeres en situación de violencia perciben que existe “una Policía de cercanía y mediante la cual se puede efectivamente acceder al sistema de Justicia”. Explicó que esto sucede gracias a que la División de Políticas de Género llevó adelante una política pública que “ha sido un pilar sustantivo en lo que refiere al sistema de protección a las víctimas sobrevivientes de situaciones de violencia basada en género”, porque, entre otras cosas, generó “algunos protocolos específicos de actuación y entrenamiento para su aplicación a nivel nacional, lo que habilita contar con un procedimiento policial único a nivel país”. Entre otros aspectos de ese procedimiento, menciona “la manera de recepcionar la denuncia o activar la investigación por la mera toma de conocimiento, la lectura de indicadores al tiempo de evaluar el riesgo, las actuaciones in situ, el ingreso obligatorio al sistema de gestión, el noticiamiento a la sede con competencia en materia de protección y a la Fiscalía a sus efectos”.
Pero también porque hay personal y recursos dedicados a esto. La experiencia muestra que la gran mayoría de las mujeres acude a pedir ayuda y protección a la Policía y no directamente a los juzgados. Esto se traduce en 326 lugares a los que pueden acudir en todo el territorio nacional, entre seccionales policiales y Unidades Especializadas en Violencia Doméstica y de Género. Si se aprueba el artículo 57 de la LUC y se crea una Dirección Nacional de Políticas Género, explica Morelli, esta trabajará con sus propios recursos materiales y humanos, como cualquier otra dirección nacional del MI. “Aunque el texto legal nada dice al respecto, podemos suponer para el mejor de los casos que todas las Unidades Especializadas en Violencia Doméstica y de Género se absorberán en la nueva dirección. Dichas unidades totalizan 56 a nivel país”, señala el informe.
Esta reducción de dependencias implicará a su vez que haya menos personal policial dedicado a atender los casos de violencia de género. Si se tiene en cuenta que incluso hoy los equipos están desbordados por las denuncias por violencia de género –que suman alrededor de 40.000 por año–, se puede estimar que el cambio puede “afectar negativamente la calidad del servicio público, graves deficiencias y demoras en el cumplimiento de las etapas investigativas, de las comunicaciones a la Justicia competente, entre otros aspectos”. Se volvería a una “Policía de lejanía”.
“Todo procedimiento policial debe llevarse a cabo con rigurosidad, pero a diferencia del hurto de un reloj o un problema con la medianera, en esta materia de violencia hacia las mujeres basada en género, la demora de un par de horas en una actuación puede implicar la diferencia entre la vida y la muerte de la denunciante”, concluye el análisis. “Por ello, resulta muy preocupante la ausencia de recursos humanos suficientes para afrontar el caudal de denuncias”.
La experta considera que, de aprobarse este artículo, el número de denuncias de violencia de género podría bajar, pero advierte que esto “no significará que exista una disminución de la violencia, sino serios obstáculos para el acceso al sistema de Justicia y con ello se ocasionará un impacto tremendamente negativo en el sistema de protección a las víctimas sobrevivientes de situaciones de violencia basada en género”.
“Toda política pública de seguridad puede ser fortalecida, mejorada o eliminada”, aclara, “siempre y cuando la decisión obedezca a un proceso de evaluación, estudio, análisis y conclusiones sobre los resultados de la política existente. Esta fase impresiona ausente de la toma de decisión sobre la creación de la Dirección Nacional de Políticas de Género”. Para Mujer Ahora, se trata de una “propuesta apresurada, que debería ser objeto de estudio en el ámbito del Ejecutivo nacional primero y en lo posterior de una profunda discusión a nivel parlamentario, lo que va de suyo no habilita el mecanismo de la urgente consideración”.
Acerca del artículo 58, que establece que quien lidere la dirección nacional deberá ocupar “un cargo de particular confianza”, Morelli asegura: “Tal designación no garantiza idoneidad, conocimiento, capacidad, ni experticia en una temática que así lo demanda”, además de contraponerse a las líneas programáticas del propio Partido Nacional, que incluye el compromiso de reducir este tipo de cargos.