El más reciente informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), titulado “Panorama de las políticas de desarrollo productivo en América Latina y el Caribe 2025: ¿cómo salir de la trampa de baja capacidad para crecer?” y publicado el 9 de octubre, advierte que la región enfrenta una “trampa del desarrollo”, marcada por una baja capacidad para crecer y una productividad estancada. En ese contexto, la política de ciencia, tecnología e innovación aparece como una de las claves para transformar la estructura productiva.
En diálogo con la diaria, Nicolo Gligo, jefe de la Unidad de Ciencia, Tecnología, Innovación, Extensionismo Tecnológico y Emprendimiento de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la Cepal, analizó el caso uruguayo y los principales desafíos que enfrenta el país para consolidar una estrategia coherente y sostenida de innovación.
Según el especialista, Uruguay cuenta con un “nivel de madurez” con agencias, instrumentos y recursos que reflejan una trayectoria en materia de política científica y tecnológica. El experto señaló que con la creación del programa Uruguay Innova el gobierno ha realizado un “buen diagnóstico” sobre la situación del país.
El gobierno señaló “que había que ordenar un poco, articular mejor el sistema. Los planteamientos del Ejecutivo están bien enfocados, hay un buen diagnóstico, hay un proceso de conversación y de coordinación entre los distintos agentes. Y la pregunta ahora es: ¿cómo se va a ejecutar la implementación?”, afirmó.
El informe de la Cepal destacó que, más allá del volumen de recursos asignados, lo determinante es cómo se usan, cómo se articulan los instrumentos y qué tan coherentes son las políticas entre sí. Gligo sostuvo que el principal desafío del país está en “fortalecer la innovación empresarial”, un componente que históricamente ha quedado relegado en la región frente al énfasis en la investigación académica.
“En general, cuando se hacen estos planes de política, hay una mirada muy sesgada hacia lo que es la investigación, los científicos, las universidades y el concepto de generar conocimiento solamente. Y, en realidad, hay que complementar la otra pata que es la innovación empresarial. Cómo generar rutinas permanentes en las empresas de innovación”.
El experto consideró que es clave evitar la atomización de recursos y definir prioridades estratégicas que permitan proyectos transformadores. Consideró que, dado su tamaño, Uruguay puede ganar “escala” integrándose en proyectos regionales de innovación y cooperación científica. En ese sentido, invitó al país a retomar un rol activo en la Conferencia de Ciencia, Innovación y TIC de la Cepal, un espacio permanente de coordinación entre autoridades de la región.
Finalmente, Gligo advirtió sobre un problema general en América Latina: la falta de visión de largo plazo en los gobiernos respecto de la innovación. “Es bastante paradójico en tanto en este tema se nos juega nuestro futuro, mientras que a otros más coyunturales les damos más atención. Muchas veces uno termina trabajando con lo urgente y no con lo importante”, concluyó.
El informe de la Cepal se basa en la idea de que la región enfrenta la “trampa de baja capacidad para crecer”. ¿Qué rol concreto debería jugar la política de ciencia, tecnología e innovación para revertir esta situación?
La innovación es fundamental para el crecimiento. Es el fundamento básico del premio Nobel de Economía que se entregó días atrás, que se basó en la investigación sobre la relación entre la innovación, el cambio tecnológico y el crecimiento económico. La innovación es fundamental como factor de crecimiento y para salir de esta trampa de desarrollo. Hay que invertir, generar capacidades, mejorar en todo lo que es ciencia, tecnología e innovación para mejorar el futuro de la región.
En el reporte se sostiene que, más allá del volumen de recursos, lo que importa es cómo las políticas de innovación se articulen y tengan coherencia entre sí. ¿Por qué se considera esto?
Efectivamente, y qué bueno que lo hayas destacado de esa forma. El foco y el énfasis que hace ese capítulo no es en cuánto se está invirtiendo en las políticas, sino que está puesto en la hipótesis de que no sólo es necesario aumentar los recursos del sistema, sino que hay que mejorar cómo se utilizan. En este segundo punto tenemos tres niveles: las definiciones estratégicas, los ejecutores o formuladores y los instrumentos o mecanismos para fomentar la ciencia, tecnología e innovación. En cada uno de estos tres niveles hacemos una revisión de cómo funciona por país, más que en cuántos recursos hay en él.
¿Existen algunos ejemplos regionales que muestren una buena articulación entre estas políticas y el desarrollo productivo?
Todos los países tienen algunas cosas buenas y otras no tanto. En términos generales, hay una buena correlación entre los países más grandes, más desarrollados, con más experiencia en estas temáticas, como es el caso de Brasil, que tiene una tremenda estructura de política, muchas agencias, instrumentos, recursos, que están en una alineación con sus planes de la Nueva Industria, donde se establecen estas prioridades. Pero también tenemos otros países, como Chile, que si bien no tiene tantos recursos, proporcionalmente tiene bastantes, y mucha experiencia. Por tanto, hay distintos niveles de madurez de política en los países. Algunos estados son muy pequeños y no tienen estructura, programa, muchos de los cuales son los del Caribe, y en el otro extremo está Brasil, con mucha capacidad y experiencia.
¿Cuál es la situación de Uruguay?
Cuando hicimos este reporte trabajamos con el material que ya estaba, sobre lo que era la política vigente de Uruguay, que se lanzó en 2010, por lo que fue antes que se presentara la nueva iniciativa llamada Uruguay Innova. Con este programa el gobierno planteó que se hace cargo de la situación en Uruguay y afirmó que hay que ordenar este proceso. Señaló que el país tiene muchas agencias, capacidad, pero que hay que ordenarlo todo. Y eso, de alguna forma, también era parte de nuestro diagnóstico. Uruguay tiene capacidades, agencias, tiene un cierto nivel de madurez en sus políticas, recursos, instrumentos, concursos, llamados de innovación, apoyos, pero lo que había que hacer era ordenar un poco, articular mejor este sistema.
Por tanto, los planteamientos del gobierno están bien enfocados, hay un buen diagnóstico, hay un proceso de conversación y de coordinación entre los distintos agentes. Y la pregunta ahora es: ¿cómo se va a ejecutar la implementación? Nosotros hacemos algunas recomendaciones sobre cómo deben ser los espacios de coordinación, cómo deben ser los documentos de política, los instrumentos.
En el documento ustedes señalan que en el caso de Uruguay existen debilidades de planificación y seguimiento, se carece de metas y presupuestos definidos y las agencias están desarticuladas. ¿Cree que todos estos desafíos tendrían que ser tenidos en cuenta en esta nueva propuesta que se está impulsando desde el gobierno?
Sí. Pero primero quiero hacer una pequeña precisión. Lo que hicimos nosotros para poder comparar entre países es que tomamos los documentos formales de política. Por tanto, es un análisis del documento formal. Cuando afirmamos que no hay metas, nos referimos a que en ese documento no se plantean. Cuando hablamos de que no hay presupuesto, es que en ese documento no se mencionan las precauciones presupuestarias. Es un documento que ya tiene 15 años. Entonces es natural que alguna de las buenas prácticas de elaboración de las políticas ya estén consideradas. Justamente esos temas, por lo menos en lo que fue la presentación de la nueva política [del gobierno], pareciera ser que se han ido corrigiendo o mejorando.
¿Cuál cree que es el principal desafío que tiene Uruguay?
El desafío que tiene Uruguay es el mismo que enfrentan la mayoría de los países, que es cómo fortalecer la innovación empresarial. En general, cuando se hacen estos planes de política, hay una mirada muy sesgada hacia lo que es la investigación, los científicos, las universidades y el concepto de generar conocimiento solamente. En realidad, hay que complementar la otra pata que es la innovación empresarial. Cómo generar rutinas permanentes en las empresas de innovación. Y a medida que se vaya fortaleciendo la innovación empresarial, van a ser las mismas empresas las que van a empezar a articular con el sistema de conocimiento.
Para que esto también pase, hay que direccionar ciertos recursos, hay que establecer ciertas prioridades, porque en general los recursos de las políticas son escasos, y también hay que generar montos apropiados para que estos proyectos se desarrollen.
Hay que evitar la atomización de recursos, y para eso hay que tener una buena estructura de coordinación donde todos los agentes participen, y en conjunto Uruguay o los países puedan definir sus prioridades. Al mismo tiempo, Uruguay es un país relativamente pequeño, por lo tanto debe generar escala en proyectos, sobre todo en proyectos de innovación e investigación transformadores. Las iniciativas transformadoras requieren cierta escala. Esta escala se genera direccionando recursos, pero también se produce con una mirada hacia el exterior. Es clave que Uruguay busque integrarse en otros proyectos de otras partes del mundo, en particular de América Latina.
¿Y qué oportunidades de integración regional ustedes identifican que podrían ser especialmente valiosas para Uruguay?
Como Cepal, trabajamos con lo que se llama la Conferencia de Ciencia, Innovación y TIC. La palabra “conferencia” es un poco confusa, porque no es un seminario, sino que es un espacio permanente de coordinación de las autoridades responsables de las políticas de innovación en la región. Es un espacio donde se comparte información, se busca proyectos en conjunto, colaboración, y la invitación es que las nuevas autoridades de Uruguay se vuelvan a integrar a esta instancia porque creemos que es una buena forma de ir generando estas capacidades conjuntas en la región.
Con respecto al tema de los montos que usted mencionaba, en el informe se señala que el presupuesto dedicado a la ANII cayó de 0,35% en 2010 a poco más de 0,20% en 2024. ¿Se puede decir entonces que Uruguay debería pensar en aumentar sus recursos?
Hay que recordar que el gráfico es proporcional, eso no necesariamente significa que el presupuesto de la ANII en absoluto cayó, sino que la proporción con relación al presupuesto general disminuyó. Lo que queríamos mostrar era que, de alguna forma, por más que, en general, en los países se ha generado institucionalidad, un recambio en el estatus, se han creado por ejemplo ministerios de ciencias y tecnologías, eso no necesariamente ha ido de la mano con un mejoramiento proporcional de la importancia del tema en los países.
Hay una pregunta que se abre: ¿qué va a pasar a futuro en Uruguay? ¿La generación de estos nuevos programas va a ir acompañada también de nuevos recursos, o van a ser los mismos montos de siempre, con un cambio de nombre?
Más allá de los recursos, que por supuesto son importantes, lo medular es cómo se ejecutan, a qué están dedicados, cómo se definen, cómo se operan.
¿Cree que en la región los gobernantes son lo suficientemente conscientes de la importancia de este tema?
No, tengo la percepción de que no son conscientes. Yo no tengo tan claro que este tema sea una prioridad, y parte de eso tiene que ver con que muchas veces los ciclos de los proyectos relevantes para los temas de innovación trascienden los ciclos electorales. Estamos hablando de iniciativas de política que en general son de mediano-largo plazo, aspecto que no necesariamente pasa a ser prioridad dentro de los gobiernos en general. Aquí no puedo hablar en particular de Uruguay porque no sé si eso sea así, pero en general, en América Latina, creo que la mirada de la política pública es un poco más de corto plazo, y los temas de innovación, tal como reflejan los gráficos, muestran que proporcionalmente otros temas han tomado mayor relevancia. Es bastante paradójico en el sentido de que, seguramente, en este tema se nos juega nuestro futuro, mientras que a otros más coyunturales les damos más atención. Es la paradoja del ser humano. Muchas veces uno termina trabajando con lo urgente y no con lo importante.