Directora del INR advierte que la situación de las cárceles “no resiste” y que el sistema se ha vuelto “casi ingestionable”

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La directora del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), Ana Juanche, entiende que la situación de las cárceles “no resiste” y que la combinación de diversos factores, como la superpoblación, la falta de funcionarios y personal técnico y la infraestructura colapsada, vuelven “casi ingestionable” al sistema penitenciario.

Juanche, que es experta en políticas penitenciarias con enfoque de derechos humanos y se desempeñó en la última administración del Frente Amplio como subdirectora técnica y directora del instituto, sostiene que el Libro blanco de reforma penitenciaria, que se publicó en diciembre de 2024 “trazó la ruta” y que el equipo de dirección actual elaboró un plan de gestión para la reforma que requerirá un presupuesto “sustantivamente mayor” a los 160 millones de dólares anuales que recibe el instituto actualmente.

En entrevista con la diaria, señala que con el presupuesto actual “no se puede hacer” una “reforma carcelaria en serio”, que implique intervenciones que tengan efectos en la reducción de la reincidencia, que disminuya los niveles de encarcelamiento y la vulneración de los derechos humanos en las cárceles y que fortalezca el sistema de medidas alternativas.

Advierte, de manera contundente, que existe un “campo fértil” para el crecimiento del crimen organizado dentro de las cárceles y un “riesgo importante” de que el Estado pierda el control si no se toman medidas para cambiar, de manera radical, el sistema.

¿Cómo describirías el estado de situación actual del sistema penitenciario?

El estado de cosas es el resultado de un largo período, con problemas que el Estado ha tenido, por lo menos desde la salida de la dictadura hasta ahora, que se han ido recrudeciendo y que, a pesar de los esfuerzos que han hecho las distintas administraciones, no se han logrado subsanar. Esto tiene que ver con una pata que es de corte legal: el INR se creó por una ley de presupuesto, pero no tiene una normativa orgánica que paute su funcionamiento, entonces queda al impulso de las distintas administraciones. Por otro lado, el país no tiene una ley de ejecución penal propiamente dicha, hay un decreto de ley de la dictadura, que es el 14.470, que ha sido retocado y modificado, pero que responde a un paradigma que ya está obsoleto. Plantea un modelo progresivo que también está perimido en el mundo, con una concepción sobre cómo las personas vuelven a incluirse socialmente, anclada en el modelo correccional, en la adaptación y en la idea de que las instituciones tienen que moldear la conducta, entonces habla de las personas adaptables, eso que toda la evidencia dice que ya no se aborda así y que tampoco funciona. Por otro lado, el INR es una institución nueva, que se creó en 2010 y tuvo un horizonte de pasar a un modelo civil, pero todavía sigue teniendo dos tercios de sus funcionarios de carácter policial, ha ido incorporando operadores penitenciarios, pero no al ritmo adecuado, y tiene, te diría que es casi obscena, una escasísima cantidad de personal técnico para una función que es preeminentemente técnica, que es la rehabilitación de los procesados y los penados. No obstante, el personal que anima ese mandato está alejado de esas competencias, porque son operadores, son policías, que no están formados para la rehabilitación, están formados para el trato directo, para amenizar la vida cotidiana, pero no para trabajar con los factores directamente asociados a la conducta delictiva. Para eso se necesitan programas, personal altamente calificado, psicólogos, trabajadores sociales.

¿Qué otras dimensiones impactan en la situación de vulneración de derechos que se vive en las cárceles?

Otro de los ingredientes del estado de situación es la falta de personal: en la medida en que tenés un ratio de personas privadas de libertad por funcionario que es tres veces menor al que aconsejan los estándares internacionales, y que si mirás desde la perspectiva técnica es 50 veces menor, la posibilidad de trabajar esos procesos es remota o nula. Por otro lado, tenés una infraestructura que es insuficiente, que está colapsada, profundamente sobredemandada: en una celda donde tienen que entrar tres, viven 15. Entonces, eso no resiste, claramente el impacto sobre la vulneración de los derechos es casi causal y la combinación de todas esas cosas vuelve casi que ingestionable el sistema. Cuando digo casi ingestionable es porque con estas condiciones las probabilidades de acción son muy escasas.

Has dicho que es más preciso hablar de crisis que de emergencia carcelaria. Más allá de lo estructural del problema, ¿qué balance hacés de lo que hizo la gestión anterior?

Si bien el crecimiento de la población penitenciaria en los últimos 20 años ha sido sostenido, en el período 2020-2024 ese incremento se aceleró y lo hizo con un particular sesgo de género: mientras que los varones crecieron promedialmente 8%, las mujeres lo hicieron 18%. Entonces, tenés un problema concreto, que no es la única causa del colapso estructural del sistema, pero que agudizó los problemas estructurales. El crecimiento de la población no fue acompasado ni por un presupuesto adecuado para atenderlo -no había niveles críticos de hacinamiento, pero sí había problemas de distribución de la población- ni por el ingreso de personal. Eso se intensificó mucho más y hubo un fuerte retroceso en el dinamismo de la perspectiva técnica en la privación de libertad. Es decir, aquello que incipientemente en la administración anterior, de 2016 a 2020, habíamos comenzado a realizar, que era organizar un área técnica, definir la intervención penitenciaria, organizar programas de trato y de tratamiento, tener las primeras intervenciones basadas en evidencias, focalizadas en delitos sexuales, en agresores de género, en programas para prevenir la violencia, todo eso se fue retrayendo a expresiones casi inexistentes o muy testimoniales y, de alguna forma, fue como volver a punto cero. Por otro lado, también tenés la existencia de un gran porcentaje del personal certificado. El INR tiene aproximadamente 4.300 funcionarios, pero 20% de esa plantilla de personal está certificada o en proceso de baja.

Hace un mes se anunciaron ocho medidas para tratar la urgencia del hacinamiento en varios módulos del complejo Santiago Vázquez. ¿Cómo viene ese proceso? ¿Cuál es el objetivo que se plantean para este año?

Empezamos con lo que entendemos que es la columna vertebral del proceso, que es tener mejor identificada a la población, mejor evaluada y mejor segregada. Esto quiere decir que las personas están en los niveles de seguridad adecuados y en los niveles de alojamiento que corresponden.

¿Ahora sucede que, por ejemplo, en un módulo de máxima seguridad puede haber gente que no tendría que estar ahí?

Exactamente, y esto sucede por diversas razones. Puede ser un tema de seguridad, pero no porque las personas revistan riesgo para la comunidad penitenciaria, sino porque hay que protegerlas. También sucede que hay personas que han ido a cumplir sanciones transitorias, pero que, en la incapacidad del sistema de monitorear esos procesos, han quedado ahí y nadie más se acordó de ellas. Pasa también que los procedimientos de segregación interna, no los de la junta [de traslados] que deriva, son bastante artesanales e ineficientes porque tienen pocos técnicos, entonces llega el contingente de personas al Comcar y ahí el jefe de servicio ve más o menos con la ficha qué dijo la junta y determina a qué módulo va. Ahí tenemos el corsé del sistema progresivo y estamos intentando que la cultura organizacional comprenda que eso necesita modificarse. No todas las personas tienen que arrancar desde el encierro máximo. No todas las personas tienen el mismo perfil ni el mismo riesgo de residencia, ni el mismo riesgo de daño para sí mismas y para terceros, entonces no tienen que ingresar todas por el módulo 3 o el 4, y podrían ingresar por otros. Las personas tienen necesidades diferentes y, por tanto, las intervenciones deben ser diferentes, y no a todas tenemos que aplicarles el mismo modelo y el mismo régimen de vida. Esa concepción de la privación de libertad como un conjunto de pasos o de compartimentos estancos, desde lo más cerrado a lo más abierto, está absolutamente rebatida.

¿Cuál es el otro modelo al que apuestan, diferente al progresivo?

Nosotros estamos tratando de trabajar desde 2017 -por lo menos la otra administración y la pasada también, sólo que ahí hubo marchas y contramarchas- en el modelo de intervención penitencial que definió el INR, que es el de riesgo, necesidad y disposición a responder. Es un modelo de intervención que no es nada innovador, que está vigente en el mundo desde la década de 1980, desarrollado en Canadá, y las mejores experiencias lo han tomado. Consiste en que cuando una persona llega condenada, se hace una evaluación, se determina cuál es su perfil o su pronóstico de reincidencia y, con base en eso, se planifica un modelo de intervención que va dirigido a trabajar los riesgos dinámicos asociados a la conducta, el uso problemático de drogas, el pensamiento antisocial, las actitudes procriminales, el contacto con pares criminógenos. Eso se hace en torno a programas que fortalecen los factores protectores frente a la eventualidad del delito y que intervienen para cambiar los que son riesgosos frente al delito. Entonces es un modelo que no está relacionado con estar más encerrado o más abierto, al contrario, contraintuitivamente a lo que dice el modelo progresivo, este modelo propone trabajar mucho más con las personas con riesgos altos y medios, cuando el sistema progresivo lo que te hace es trancar a triple llave a las personas con más riesgos, que más veces han entrado, que tienen más contacto con el delito. Con esas personas es con quienes más tenemos que trabajar.

Volviendo al proceso de descompresión del ex Comcar, la unidad tiene una capacidad para 3.000 personas, pero actualmente hay 5.000. ¿Llegarán a eliminar el hacinamiento del complejo a fin de año?

Vamos a reducir el hacinamiento, lo que no quiere decir que vamos a lograr deshacinarlo. El complejo tiene problemas de distribución entre los módulos y tiene la mayor cantidad de módulos hacinados, a más de 200%. El 10, 11, 3 y 4 son los más hacinados. Después hay algunas plazas libres en otros módulos y queremos completarlas, pero aun así necesitamos sacar gente para otros lugares y estamos haciendo eso. Por ejemplo, hay gente que es del interior y está acá porque cometió un delito en Montevideo o porque vino sancionada o por el tipo de delito que cometió. Hay que conocer muy bien a la población y saber cuáles son los perfiles, y los perfiles trascienden el delito cometido. Hay que ver cuál es la historia de vida, las causas de su vinculación con el delito, la proyección que tienen a corto y mediano plazo en clave de inserción social. Entonces, vamos a tratar de descongestionar y para poder hacerlo tenemos un recurso más próximo en el tiempo que es la inauguración de las tres unidades en Libertad, que son 1.470 plazas y que van a tener perfiles muy particulares. Vamos a descomprimir el Comcar y la unidad 1 y 13 de Las Rosas, pero lo vamos a hacer con un criterio distinto, que no es el de la peligrosidad, sino el de segmentar con criterios técnicos y basados en evidencia. A una de las unidades vamos a llevar a la población de varones primarios con penas breves, es decir, personas que toman el primer contacto con el sistema penitenciario y que van a estar privadas de libertad menos de dos años o hasta dos años como mucho. ¿Por qué? Porque ahí queremos llevar, justamente para evitar el contacto criminógeno, programas que nos permitan intervenir tempranamente con población que tiene escaso contacto con el sistema penal. Entonces, por más que los riesgos puedan ser moderados o altos, queremos ir con una intervención de shock. La otra unidad va a estar especializada en personas que cometieron delitos sexuales, porque es una conducta que tiene un alto índice de reincidencia si no se trabaja sobre ella. Otra de las unidades será para personas agresoras de género y para poder trabajar las particularidades de la violencia de género y de la interpersonal, vinculada más a las cuestiones domésticas, donde también hay muchas personas usuarias problemáticas de drogas.

La Ley de Presupuesto marcará las posibilidades del INR de desarrollar una reforma carcelaria. ¿Se pueden adelantar los principales ejes del pedido presupuestal que hará el instituto?

Puedo adelantar las líneas de trabajo, pero no el monto porque estamos en reuniones con el Ministerio de Economía y Finanzas. Hicimos un trabajo de planificación presupuestal muy riguroso, muy técnico, que va de la mano con una planificación estratégica. No es que estamos pidiendo dinero porque nos parece, es porque sabemos hacia dónde queremos ir. El libro blanco trazó la ruta y este equipo de dirección generó un plan de gestión con base en eso. El INR tiene un presupuesto anual actual de 160 millones de dólares. Nuestro pedido para poder realmente transitar una verdadera reforma es sustantivamente mayor al presupuesto que tiene ahora.

¿Cuáles son entonces las líneas principales de la reforma?

Las líneas de hacia dónde va la reforma están dadas por el libro blanco. Hay algunas sobre las que el INR tiene mayor incidencia y otras que no tanto. Por ejemplo, la línea 1 es la reducción de los niveles de encarcelamiento. En ese caso, nosotros como unidad que administra la ejecución de la pena tenemos poco margen, porque ahí es necesario repensar la política criminal, hacer cambios legales, etcétera. Nosotros no podemos hacer nada, sino fortalecer la administración de las medidas alternativas para, además de darle legitimidad a la ejecución de la pena no privativa de libertad, mostrarle al Poder Judicial, a la Fiscalía, pero sobre todo a la ciudadanía, que las medidas alternativas no son impunidad, que tienen un conjunto de obligaciones que se cumplen, se supervisan, y que fundamentalmente son efectivas para reducir la reincidencia, porque todo lo que dice la evidencia internacional es que si son bien administradas, tienen mucho mayor nivel de efectividad que la prisión. Las mismas personas, con las mismas características, pero una de ellas con una pena no privativa de libertad, tiene muchas menos chances de reincidir que la que pasó por la cárcel. Este año estamos trabajando en la reingeniería institucional, con la Oficina Nacional del Servicio Civil, para darle al INR una estructura de institución moderna, un proceso de gestión eficiente, porque nuestro norte es la descentralización del INR.

¿La descentralización va a estar en el proyecto presupuestal?

Sí, nosotros vamos con ese escenario. Esto independientemente de cómo se dirima la creación del Ministerio de Justicia. El mejor escenario es que el INR como servicio descentralizado se relacione con el Poder Ejecutivo por medio de este ministerio. Pero si esto no sucediera, porque o bien no es en el presupuesto que se genera el Ministerio de Justicia o se entiende que el pasaje del INR es una segunda etapa, igual estamos de acuerdo en que el INR no sea una unidad de ejecutora, sino un servicio descentralizado del Ministerio del Interior como primer paso para dar la autonomía técnica y presupuestal y para tener una gestión moderna según los estándares de una política pública de ejecución penal, planificada a largo, mediano y corto plazo, sobre fuentes de información confiables, que consulta el saber experto, a la sociedad civil y a las personas implicadas, que rinde cuentas, que es transparente. Para eso necesitamos ser una institución fuerte y esta no es la magnitud que tiene el INR como una unidad ejecutora del ministerio.

Además de la descentralización, ¿qué otros pedidos están pensando en relación con la reforma carcelaria?

Estamos pensando en infraestructura, no tanto en construir más cárceles para aumentar plazas, pero sí necesitamos construir infraestructura para sustituir plazas, porque hay lugares cuyas condiciones son inadmisibles. Estamos pensando en el celdario 1 del Penal de Libertad, en el celdario masculino de la Unidad 20 de Salto, en toda la Unidad 16 de Paysandú y en toda la unidad de Canelones. Entre todas son miles de plazas. Además, también estamos trabajando con el Banco Interamericano de Desarrollo en la preparación de un nuevo préstamo, que va a financiar inversión, y ahí voy a ser un poco más celosa en la información, porque todavía no lo terminamos de cerrar, pero, entre las cosas que estamos discutiendo, está la posibilidad de generar un modelo piloto para mujeres en la unidad de Las Rosas, en Maldonado; la sustitución de toda la infraestructura de áreas programáticas, canchas deportivas, edificios administrativos. Por supuesto que en la unidad femenina va a haber un sector para mujeres trans y un sector para madres con hijos. Realmente es un modelo de vanguardia que viene también de la mano de un nuevo modelo de gestión. Después estamos trabajando sobre la necesidad de construir nuevos centros de ingreso, uno para el área metropolitana y otro para las unidades al norte del río Negro, que nos permita tener procesos más eficientes de evaluación y traslados, y una fuerte inversión en tecnología para la seguridad. Esto de cara a humanizar los procesos de inspecciones y de las visitas, que pasen a ser escáner de cuerpo y bulto y no revisión física. Esto mejora los procesos y los tiempos, la gente no tiene que esperar tantas horas ahí para ingresar, son mucho menos invasivos, y también tiene una cuota asociada a una fuerte apuesta de la lucha contra la corrupción, porque con los medios tecnológicos la detección del ingreso de sustancias y bienes o artículos ilícitos es mucho más efectiva.

En relación con los funcionarios, ¿cuál es el pedido del INR?

Más allá de los resultados de la negociación, nosotros estamos pidiendo, muy fundamentadamente, un incremento importante de personal. También estamos pidiendo mejorar el rubro de alimentación, porque tenemos, no solamente muchísimas más personas privadas de libertad, sino que ya en los presupuestos anteriores no se ajustaba de acuerdo con el crecimiento interanual de la población, pero tampoco por IPC. Entonces siempre tenemos el mismo presupuesto, pero podemos comprar menos cosas, y esto repercute en el deterioro de lo que podemos comprar y en la calidad de la alimentación. Estamos también sofisticando los gastos de funcionamiento, porque entendemos que no solamente se puede prever pagar la luz, el agua, soldar las rejas, comprar candados y mantener los edificios, sino que tenemos que invertir en propuestas programáticas, no solamente en recursos humanos, sino en materiales para los talleres de capacitación, mobiliario y maquinaria para los programas, necesitamos técnicas para evaluar el logro terapéutico de las personas en esos programas. Además, en cuanto al personal, estamos incluyendo la dinamización de la carrera funcional, que está muy estancada desde hace años, es decir, la posibilidad de que las personas asciendan por sus escalafones, tanto los policías como los operadores y los técnicos, y que no queden años y años trancados en el mismo grado. Y estamos también previendo la posibilidad de un conjunto de compensaciones para personas que asumen funciones de responsabilidad.

Si no se da el aumento presupuestal al INR, ¿no hay posibilidad de una reforma carcelaria?

Una reforma carcelaria en serio no. Si nosotros queremos hacer realmente una reforma, como se comprometió el gobierno, y en los términos que se definieron estratégicamente por esta administración, con base en lo que generó la anterior, de caminar hacia una política de Estado, es decir, hacia intervenciones que realmente tengan efectos en la reducción de la reincidencia, que vulneren menos los derechos humanos, que reduzcan los niveles de encarcelamiento y que fortalezcan el sistema de medidas alternativas, con este presupuesto no se puede hacer. Es imposible. Con este presupuesto, aunque le agregáramos el crecimiento de la población interanual y el aumento por IPC, estaríamos en las mismas condiciones. Podemos mejorar cosas de gestión, que ya lo estamos haciendo, obviamente, pero no vamos a impactar en los indicadores duros. Igual siempre decimos: si el país no baja los niveles de encarcelamiento, esto no solamente es insostenible a mediano plazo, sino que es realmente un problema de gestión de Estado mayúsculo en el corto plazo. No pasan cosas más terribles porque hay un conjunto muy acotado de funcionarios que sostienen esto, pero ya están al límite de sus capacidades, y hay unos niveles de autorregulación, que muchos tienen que ver con la voluntad de las personas y otros tienen que ver con procesos que no están buenos dentro de las cárceles, de economías ilegales, de órdenes que se mantienen. El control del Estado no te diría que está en jaque, pero hay un riesgo importante.

De que las cárceles dejen de estar controladas por el Estado...

Por ejemplo, como pasa en otros países. Cuando hablamos de las tipologías y los modelos de gestión penitenciaria, hay lugares en nuestro continente donde hay cárceles de poder compartido, donde la administración comparte el poder con la población penitenciaria, y hay cárceles enteras gestionadas por la población penitenciaria porque el Estado no se puede hacer cargo. Tenés los casos de varias de las cárceles de Centroamérica, muchas cárceles en Brasil, en Ecuador, y ni que hablar de los riesgos que eso implica también para la articulación del crimen organizado. Es campo fértil.

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