¿Una diplomacia sin diplomáticos?

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“Pensarlo dos veces antes de no decir nada”. Este adagio, entre tantos otros sobre los diplomáticos, puede parecer una burla. Sin embargo, refleja los méritos de una profesión indispensable para las relaciones internacionales. Al optar por uniformizar esta profesión, en particular banalizando su forma de ingreso, Francia corre el riesgo de agravar su pérdida de influencia en el mundo.

El segundo oficio más antiguo del mundo no tiene buena prensa actualmente en Francia y, en general, en el mundo occidental. Se suele asociar a los diplomáticos con la alta sociedad, el lujo y el ocio. ¿Acaso no utilizamos el nombre de “embajador” como atractivo comercial para productos y marcas que evocan placeres más o menos duraderos, como una golosina de chocolate, un aperitivo, un modelo de auto o un restaurante? El ejercicio de la diplomacia queda así devaluado por imágenes en las que la elegante frivolidad apenas revela la utilidad práctica o la responsabilidad social de la profesión.

¿Es el Ministerio de Relaciones Exteriores, con sus rituales anticuados, una bastilla del Antiguo Régimen? Mientras la opinión pública ya no se debate entre “el Corrèze y el Zambeze”¹, el Quai d’Orsay [sede de la cancillería francesa] es objeto de todas las sospechas. Si se sabe cuál es la función de un comisario de policía, un inspector de hacienda o un jefe de estación, no se puede decir lo mismo de un vicecónsul o un ministro plenipotenciario. Entonces, ¿por qué gastar tanto dinero en actividades invisibles para la opinión pública? No es de extrañar que esta pérdida de prestigio haya ido de la mano de una erosión constante de los recursos en términos de personal y fondos asignados a la acción exterior, en Francia y en la mayoría de los países occidentales. En momentos en que el número de Estados-nación aumentaba considerablemente, con la caída del imperio soviético y la explosión de Yugoslavia sumándose a las últimas etapas de la descolonización, el ministerio francés competente estaba recortando gastos. En los últimos 30 años, el Quai ha perdido la mitad de su personal². La red diplomática de Francia ha caído al tercer puesto, por detrás de Estados Unidos y China, que no ha dejado de abrir nuevas embajadas en consonancia con sus ambiciones mundiales. En cuanto a los créditos, han sufrido una importante erosión.

Ahora bien, nuestros tiempos requieren, a falta de visibilidad, transparencia y conocimiento de los costos y beneficios de las actividades públicas. En un mundo peligroso e inestable, un país como Francia debe contar con una amplia y competente red de representación exterior. En geopolítica no hay Estados pequeños ni puntos ciegos. Serbia, Cuba, Israel y el Vaticano son prueba de ello. A lo largo de la historia, han ejercido mayor influencia internacional que gigantes que luchan con sus propios demonios, como India, Brasil o Indonesia. En tiempos de tormenta, los diplomáticos son más necesarios que nunca para gobernar, es decir, para ver y prever.

El riesgo de la cooptación

En este mundo “líquido”, donde las referencias y las normas parecen ser cosa del pasado, la negociación es un proceso continuo. Para evitar o poner fin a los conflictos, para recrear el derecho y evitar la ley del más fuerte cuando se trata de bienes públicos mundiales (medioambiente, salud, energía, etcétera). Pero para alcanzar estos objetivos no basta con tener instrucciones claras; también hay que conocer las partes implicadas, los interlocutores responsables, su cultura y sus límites, así como saber con quién se habla. No se puede hablar bien con desconocidos. Es importante no ignorar la “caja negra” que encierra los valores, los mitos y las culturas propias de cada país en cuestión. Por eso, incluso en las negociaciones multilaterales, no se puede prescindir de la contribución de la diplomacia bilateral.

Cuanto más grave es la situación y más vulnerable es el país, más se debe evitar la diplomacia “extraterritorial”, lo que se podría llamar el “sistema Pyle”. En El americano tranquilo (1955), una de las novelas más políticas de Graham Greene, Alden Pyle, un joven agente de inteligencia estadounidense enviado a Indochina durante la guerra de los años 1950, no habla ni vietnamita ni francés y desconoce la verdadera identidad de los protagonistas. Sin embargo, cree poder restablecer la paz con soluciones prefabricadas, en particular creando de la nada una “tercera fuerza” virtuosa. Las consecuencias son catastróficas³. En este sentido, la realidad ha superado a veces la ficción literaria. Cincuenta años después, Paul Bremer, que dirigía la autoridad administrativa estadounidense en Irak en 2003, sólo disponía de un tres por ciento de agentes en Bagdad que supiera árabe. Y su vademécum para la democratización del Irak posterior a Saddam Hussein se inspiraba en las experiencias de Alemania y Japón en 1945. El resto es historia.

Conviene preguntarse si la reforma en curso de la alta función pública francesa, tras la supresión de la Escuela Nacional de Administración (ENA) y la creación del Instituto Nacional del Servicio Público (INSP) el 1° de enero de 2022, se adapta bien al mundo de hoy.

La voluntad de democratizar la contratación de funcionarios, para que refleje la diversidad de la sociedad francesa, justificaría esta reforma global. Pero la ENA perseguía al comienzo el mismo objetivo. Y a pesar de la apertura de concursos y de las múltiples vías de acceso, no se ha producido ninguna diversificación social del reclutamiento, sino todo lo contrario. ¿Lo hará mejor el INSP? El principal objetivo de esta nueva institución, creada mediante la agrupación de una quincena de escuelas de formación, es “descompartimentar” la función pública y facilitar el paso de un ministerio o institución a otra. Es una preocupación loable. Sin embargo, la necesidad de suprimir el sistema de clasificación, que justificaría la profunda reforma en curso, parece menos evidente. Se nos dice que este sistema congela de forma demasiado prematura (y de por vida) las carreras de los funcionarios. Pero, en realidad, lo que está en cuestión es el carácter excesivamente independiente del método de contratación. En función de su clasificación, los estudiantes elegían su futura carrera y el cuerpo al que querían ingresar. Este tipo de autogestión, que garantizaba un alto grado de autonomía a las distintas corrientes, no era evidentemente del gusto de todos los responsables políticos.

Y, a partir de ahora, serán las administraciones, los propios empleadores, quienes elijan a sus ejecutivos, como en el período previo a la guerra, pero sin la protección de un cuerpo profesional. Así, en nombre de la democratización, se volvería a un sistema de cooptación que, como en el pasado, podría no ser insensible a los criterios y recomendaciones sociales. Además, lejos de evitar la impopularidad de los énarques [egresados de la ENA], es decir, su proliferación en las empresas públicas y privadas, esta reforma podría, por el contrario, favorecer el “pantouflage” [que un alto cargo público pase al sector privado] de los administradores generalistas.

A excepción de las jurisdicciones administrativas y financieras, intocables por la separación de poderes, sólo quedará un cuerpo de administradores del Estado intercambiables. El cuerpo de ministros plenipotenciarios y el cuerpo de consejeros de Relaciones Exteriores desaparecerán. Ya no existiría la carrera diplomática. Sin embargo, el decreto del 6 de marzo de 1969 reconocía el “estatuto especial de los agentes diplomáticos y consulares”. ¡Pero eso fue ayer! Es más, los diplomáticos serán contratados entre los administradores del Estado, aunque hagan muy poca administración, y pueden tener una experiencia previa totalmente distinta de la de la profesión diplomática. Por supuesto, un prefecto, un inspector de finanzas o un ejecutivo del Ministerio de Salud pueden ser excelentes diplomáticos, pero esa no es ni su vocación ni su cultura. No se negocia con autoridades extranjeras como se hace con huelguistas o manifestantes. No se dirige un consulado general o una embajada como se gestiona un hospital. Un cargo diplomático implica actividades variadas y múltiples en otro país. La diplomacia es siempre una elección de vida, marcada por el exilio y el nomadismo. Los diplomáticos viven en el extranjero para ver vivir a los extranjeros. Durante su recorrido profesional, se espera de ellos que abracen nuevas culturas y hablen otras lenguas. Sólo son llamados a la administración central por períodos cortos, ya que allí hay pocos puestos.

¿En primera con pasaje de segunda?

Es cierto que Francia ya no es la “gran nación” de los tiempos del Imperio. El declive es una realidad, pero no se trata en absoluto de un hundimiento. Se debe, entre otras cosas, al “ascenso de los otros” y, en particular, al desarrollo actual de los países emergentes, que París deseaba y fomentaba. ¿Significa esto que Francia se ha convertido en una potencia mediana, como se viene diciendo desde los años 1970? Como sexta o séptima economía de 190 países, sigue figurando entre las primeras naciones ricas. La imagen se ha deteriorado, sin duda, pero es posible preguntarse, como Hubert Védrine, exministro de Relaciones Exteriores de Francia: “¿Tiene Francia menos influencia hoy que en 1940 o en la época de Dien Bien Phu?”⁴. A diferencia de Alemania, donde las exportaciones de bienes industriales impulsan el crecimiento e inspiran la política exterior, en Francia son el consumo y los servicios los que impulsan el producto interno bruto (PIB). Las deslocalizaciones y las ventas de empresas han provocado desempleo, desertización territorial y pesados déficits exteriores. En un momento dado, los principales empresarios llegaron incluso a soñar con una industria sin fábricas. Un director general de la industria alimentaria al que visité antes de irme a México en 1989 hablaba largo y tendido del futuro sin fábricas (fabless) de su empresa, que en adelante “vendería salud”. Sin embargo, Francia ha conservado sectores de excelencia más allá del lujo y la moda: en ferrocarriles, energía nuclear, aeronáutica, energía, transporte urbano, productos alimentarios de alta gama y turismo. También es el único país de la Unión Europea con una demografía relativamente dinámica.

Como miembro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU), Estado fundador de la Unión Europea y país con armamento nuclear, a menudo se acusa a Francia de “intentar viajar en primera con un pasaje de segunda”. Sin embargo, su influencia no es la de una potencia media ni mucho menos la de un Estado decadente. Además del mundo francófono, mantiene relaciones especiales con los países del Mediterráneo y América Latina. Si bien el patrimonio histórico protegido de Francia la hace atractiva, nunca ha dejado de ser proveedora de ideas. Quizás algún día sea una start-up nation, pero citando a Jean Giraudoux: “El destino de Francia es ser la revoltosa del mundo”⁵. Un destino que se cumplirá mejor con un cuerpo de “alborotadores”, es decir, diplomáticos reactivos e innovadores capaces de proponer iniciativas adaptadas a nuestra época despiadada y de saber compartirlas con socios e incluso con adversarios.

Alain Rouquié, exembajador de Francia y autor de La fin des diplomates (Rue de Seine, 2023), del que ha sido extraído este texto. Traducción: Emilia Fernández Tasende.