Batalla por los estándares

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El conflicto silencioso entre Pekín y Washington ya causa estragos: en los medios de comunicación, en el seno de las instituciones internacionales y en los salones donde conversan los diplomáticos. También se despliega, aunque de modo más discreto, en el ámbito de las normas internacionales que rigen el comercio internacional y determinan su porvenir.

La infraestructura transforma el espacio por mucho tiempo. Esta constatación vale tanto para aquella de naturaleza física como para su pariente menos visible, la infraestructura técnica. Al igual que las presas y las rutas, las normas y reglamentaciones técnicas elaboradas a nivel nacional –en Francia, por la Asociación Francesa de Normalización (Afnor)–, europeo –bajo la égida del Comité Europeo de Normalización (CEN)– o por la Organización Internacional de Normalización (ISO) agilizan las transacciones internacionales y contribuyen a orientar los intercambios transfronterizos. Además, en una economía organizada en cadenas globales de valor, fijar las normas permite a los líderes determinar qué es lo que los proveedores producen –a través de las normas de producto– y cómo –bajo la forma de normas de procedimiento–. Como ya lo destacaba Werner von Siemens en el siglo XIX, “quien hace la norma, hace el mercado”. El éxito mundial de la empresa que él fundó parece haber dado la razón al gran industrial alemán. La China contemporánea también: en efecto, desde su decimotercer plan quinquenal de 2016, el país anunció que apuntaba al primer puesto en la creación de normas internacionales.

¿Cómo es que esos estándares permiten ejercer un control sobre los intercambios capaz de otorgar a ciertas empresas una ventaja? Para entender su importancia, es conveniente primero precisar que una mercadería no es intercambiable por naturaleza. Como lo señala el economista André Orléan, todo objeto destinado a la venta debe ser convertido en identificable y calificable por los actores del mercado.¹ Ahora bien, la norma técnica define los criterios a los cuales un objeto debe ajustarse con vistas a su comercialización. Como tal, contribuye a establecer la confianza entre los actores del mercado, y entonces la probabilidad de las transacciones se ve incrementada.

El conjunto de los estándares (y reglamentaciones) técnicos aplicables a un territorio dado conforma su infraestructura técnica. Una empresa debe conocerla desde la concepción de su producto. Pero las más competitivas no se conforman con informarse de manera muy regular sobre la evolución de las normas; ellas se esfuerzan por influir en su contenido, de tal modo que sea lo más compatible posible con los productos que desarrollan. Así, la competencia no comienza con la puesta en el mercado, sino antes, cuando las firmas participan en la redacción de una norma.

Imponer un estándar es el resultado de un delicado equilibrio entre las concesiones a los competidores en el seno de los organismos de normalización y la firmeza sobre los objetivos clave. En ese ámbito, la capacidad de una empresa para lograr sus fines proviene de sus medios financieros, de las habilidades técnicas de que dispone y de su dominio del procedimiento de redacción. En efecto, proponer el primer borrador o presidir el comité técnico a cargo de determinar las especificaciones en el seno de un organismo de normalización resulta crucial. En las primeras etapas de regulación se produce una serie de elecciones determinantes. Los que se involucran tarde o permanecen afuera de ese proceso pagarán las consecuencias: deberán revisar la concepción de sus productos y asumir los costos de adaptación, o incluso abandonar un mercado. A la inversa, toda empresa en condiciones de impulsar de modo precoz el contenido de una norma puede obtener una ventaja competitiva institucionalizada bajo la forma de un acceso al mercado a medida. Así, se entiende mejor por qué las multinacionales invierten de forma activa en ese terreno.

China se posiciona

Cada país dispone de sus propios órganos de normalización. Pero, por una parte, la actividad de los órganos internacionales siempre resulta más constante –en particular en el seno del principal, la ISO–; por otra parte, la mundialización incrementa el efecto de las ventajas competitivas. Como resultado, el desarrollo de nuevos estándares internacionales progresa a una velocidad sin precedentes.² En términos históricos, las grandes empresas surgidas de un pequeño núcleo de cuatro países del Atlántico Norte –Alemania, Estados Unidos, Francia y Reino Unido– dirigen la mayoría de los comités técnicos de la ISO y ejercen una influencia determinante en la redacción de las normas. China las adoptó ampliamente en el marco de su integración subordinada a la mundialización –al menos hasta mediados de los años 2000–.³ Si bien, en 2004, los cuatro países transatlánticos dirigían el 60 por ciento de los secretariados de los comités y subcomités técnicos de la ISO, en 2019 esa tasa cayó al 52 por ciento.⁴ Al mismo tiempo, la porción de China pasó del uno por ciento a más del 10 por ciento, a pesar de que algunas multinacionales occidentales se movilizaron para impedir que sus competidoras chinas asumieran responsabilidades.⁵ Una tendencia similar se observa en la Comisión Electrotécnica Internacional (CEI), órgano gemelo de la ISO. Por lo demás, el creciente lugar de China no sólo se constata en el seno de los secretariados, sino también en la actividad de los comités técnicos. Hoy participa en ellos de manera más activa que cualquier otro país.⁶ La utilización de órganos de normalización para promover la mundialización de tecnologías de origen chino corresponde a las estipulaciones del decimotercer plan quinquenal, que perfeccionó sus pormenores por medio de documentos como “Made in China 2025” y el plan China Standards 2035.

Un hecho relevante es que China no se conforma con dirigir algunos de los comités existentes, sino que ante todo impulsa la creación de nuevos, que se refieren a las tecnologías de punta. Como lo explicita el “Plan de desarrollo de la inteligencia artificial”, que el gobierno de la República Popular publicó en 2017, así como documentos estratégicos redactados en conjunto con los gigantes locales de la “tech”, Pekín tiene la ambición de convertirse en el líder mundial de la normalización en ese prometedor ámbito de acá a 2030. En ese marco, también ejerce una influencia determinante en el seno del sector de las telecomunicaciones. Así, el 35 por ciento de las contribuciones a las normas relativas a la tecnología 5G provienen de empresas chinas, contra el 32 por ciento para las europeas y el 16 por ciento para las estadounidenses.⁷ Por cierto, al igual que sus competidores estadounidenses, europeos o japoneses, esas firmas, y en particular Huawei, lograron insertar en los estándares de la tecnología 5G la utilización de las patentes que ellas poseen. Por lo tanto, no sólo influyen a su favor en el acceso al mercado, sino que obtienen rentas.

Los órganos internacionales no son el único instrumento que China pone en movimiento para extender sus normas técnicas más allá de su territorio. Lleva a cabo una doble estrategia: moldear las normas internacionales en función de los intereses chinos; y, en caso de fracaso o de condiciones desfavorables en los órganos internacionales, esquivarlas. ¿Cómo es posible? Los países miembros de las nuevas Rutas de la Seda (un conjunto de proyectos de infraestructura terrestre y marítima financiados por Pekín y que implican a más de 150 países) son alentados a adoptar las normas chinas. Incluso es un objetivo explícitamente expresado en los documentos oficiales que condujo a la firma de acuerdos sobre la normalización técnica entre China y 52 Estados y regiones.⁸

La internacionalización de las normas chinas también se impone por la fuerza de los hechos. Así, los miles de kilómetros de vías férreas construidas a lo largo del mundo en el marco de las nuevas Rutas de la Seda contribuyen a su extensión en el sector ferroviario. Como lo explican los investigadores Tim Nicholas Rühlig y Tobias ten Brink, “China provee préstamos y empresas de construcción, pero exige a los países beneficiarios que acepten los estándares técnicos chinos como condición previa al compromiso de China”.⁹ Una vez impuesta, como lo sabe muy bien Estados Unidos a partir de su propia experiencia, esta normalización crea dependencias duraderas. Basta con pensar en los trabajos de mantenimiento o de modernización de una infraestructura construida según especificaciones chinas: los eventuales fabricantes de piezas de repuesto se encuentran de entrada excluidos si no respetan esas normas. Así, ellas permiten bloquear el mercado e incluso a menudo orientar las alianzas políticas: los gobiernos tienen interés en evitar el conflicto con el país que provee el entorno que agiliza sus transacciones económicas.

Si bien China ganó influencia, con notoriedad, durante estos últimos 15 años, Estados Unidos y sus socios de Europa Occidental conservan por el momento el control sobre la infraestructura técnica mundial. No obstante, Pekín tiene por ambición crear una nueva que escape del control estadounidense. Y en el ámbito de las tecnologías emergentes –menos dominado por la alianza transatlántica, por el simple hecho de su novedad–, China ocupa de ahora en adelante una posición central. En cualquier caso, analizar las nuevas Rutas de la Seda ignorando la cuestión del control político sobre las transacciones económicas internacionales equivale a omitir una dimensión crucial desde la perspectiva de los decisores chinos.

Benjamin Bürbaumer, autor de Chine/États-Unis, le capitalisme contre la mondialisation (La Découverte, 2024), del cual este texto fue extraído. Traducción: Micaela Houston.