Las raíces panamericanas del multilateralismo

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Mucho antes de que se levantara la torre de Naciones Unidas en Nueva York, las bases del multilateralismo se forjaron en Washington en 1890. Fueron 17 países latinoamericanos los que sentaron los precedentes de instituciones que marcarían la diplomacia mundial durante más de un siglo.

Ocurrió mucho antes de que la Casa de Cristal –la torre de 39 pisos diseñada por Le Corbusier y Oscar Niemeyer, sede de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Nueva York– se convirtiera en el emblema de la diplomacia mundial. Fue en un hotel particular de cuatro pisos con fachada de ladrillos, construido a mitad del siglo XIX en Washington para ser la residencia de Richard Wallach, un antiguo alcalde de la ciudad. Allí, entre el 20 de enero y el 27 de abril de 1890, los representantes de 17 países de América Latina se reunieron, a iniciativa del secretario de Estado norteamericano James G Blaine, para una maratón diplomática que sería más tarde designada como la primera conferencia panamericana.

En una de las escasas fotografías de la época, una cuarentena de hombres posa en las escalinatas de la entrada de la Wallach Mansion, el nombre dado a esta residencia: son todos blancos, con barba o bigote, algunos en uniforme, la mayoría de ellos con abrigos de cuello apretado y sombrero de copa [NdR: José Ellauri fue el delegado de Uruguay]. Sin saberlo, plantaron la semilla de lo que hoy llamamos multilateralismo. Y dieron nacimiento a las instituciones más emblemáticas: primero, la Sociedad de las Naciones (SDN) en 1919; luego, la ONU en 1945.

Primeros pasos para una hegemonía

En 1890, Estados Unidos aún no dominaba el mundo. Pero ya era la gran potencia continental. Al convocar a la conferencia, su ambición era clara: dar forma al “hemisferio occidental” –el nombre dado por Washington al continente americano en su conjunto– a su imagen. Habiendo dejado atrás las heridas de la Guerra de Secesión (1861-1865), deseaban consolidar su hegemonía en América Latina y despedir a Europa. Entre sus objetivos declarados: crear una unión aduanera y monetaria de las Américas, un banco internacional americano, fundar un tribunal de arbitraje para resolver los conflictos entre los países de la región. Las heridas de la guerra de exterminio que la Triple Alianza (Brasil, Argentina y Uruguay) infligió a Paraguay entre 1865 y 1879, y la del Pacífico (1879-1884), en el curso de la cual Chile privó a Bolivia de su salida al mar, aún no habían cicatrizado.

La resistencia de muchas delegaciones –en especial las de Argentina y Chile– hizo fracasar los planes de Blaine. Sin embargo, la conferencia tuvo efectos duraderos. Los delegados aprobaron la creación, en Washington, de una Unión Internacional de las Repúblicas Americanas dotada de una oficina comercial financiada por Estados Unidos y encargada de proporcionar una secretaría permanente para la cooperación regional. Adoptaron igualmente una serie de recomendaciones sobre temas diversos, desde reglas sanitarias hasta protocolos de extradición, y consideraron el desarrollo de infraestructuras de comunicación y de transporte comunes. Sobre todo, se ratificó el principio de reuniones periódicas. Transcurridos 20 años, después de tres nuevas conferencias, la agencia se amplió para convertirse en 1910 en la Unión Panamericana (UPA), dejando lugar a su turno, en 1948, a la Organización de los Estados Americanos, aún en actividad. La herencia de esta primera conferencia condujo igualmente a la creación, en 1902, de la Organización Panamericana de la Salud, primera agencia internacional de salud pública (la Organización Mundial de la Salud, OMS, no nació hasta 1948, en el marco del sistema de la ONU).

El pasaje de la Agencia a la UPA no se resume a una cuestión de semántica. Para Estados Unidos, el panamericanismo representó en principio sólo una herramienta adicional para reforzar su control sobre América Latina. Este actualiza los preceptos de la “doctrina Monroe”, una serie de fórmulas enunciadas en 1823 por el presidente James Monroe que designaba a América Latina como una esfera de influencia reservada a Washington, impidiendo toda nueva intervención europea sobre el continente. Rápidamente, los países latinoamericanos se cansaron de esta nueva tutela. Los representantes de Argentina, Colombia y México llegaron hasta amenazar con retirarse de ella si la organización no era reformada. Después de una larga serie de negociaciones, Estados Unidos debió llegar a un acuerdo con las repúblicas latinoamericanas. Contrariamente a las organizaciones especializadas creadas en Europa en la segunda mitad del siglo XIX –como la Unión Telegráfica Internacional, que se convertirá en la Unión Internacional de Telecomunicaciones, o la Organización Meteorológica Mundial–, la Unión Panamericana amplió de forma progresiva su campo de responsabilidad. Llegó a ser la primera organización multilateral moderna, que disponía de un mandato cada vez más grande, fundada sobre un principio de igualdad jurídica formal entre sus Estados miembros, a pesar de la enorme asimetría de poder real entre ellos, siempre favorable a Estados Unidos.

Del panamericanismo a la ONU

La experiencia de la Unión Panamericana le ha dejado una marca al presidente Woodrow Wilson: la Sociedad de las Naciones que propuso en 1918 en su programa de paz de “14 puntos” está calcada de la arquitectura jurídica e institucional de la UPA: igualdad de los Estados, asambleas regulares, secretaría administrativa y mecanismos de resolución pacífica de los conflictos. Paradójicamente, Estados Unidos jamás formó parte de la SDN, debido a la oposición del Congreso. Por el contrario, 17 países latinoamericanos (sobre 41) la integraron el año de su creación, en 1920.

Durante las décadas de 1920 y 1930, la política exterior estadounidense se tiñó de aislacionismo y Washington se reenfocó. Las diferentes administraciones que se sucedieron recurrieron a instrumentos jurídicos y políticos de la Unión Panamericana para establecer un nuevo derecho interestatal regional subordinado a los intereses de Estados Unidos, en materia de reglamentación en diferendos comerciales y diplomáticos. Era la función asignada, de 1912 a 1938, al Instituto Americano de Derecho Internacional, organismo vinculado al dispositivo panamericano.¹ Este trabajo de fondo fue en paralelo con la utilización de la fuerza militar en el Caribe y en América Central cada vez que Washington lo juzgó útil: entre 1900 y 1933, Estados Unidos envió tropas a Cuba, Panamá, Honduras, Nicaragua, Haití y República Dominicana una docena de veces. A pesar de ese contexto, la ambivalencia característica del panamericanismo se mantiene. Cara diplomática del imperialismo estadounidense, con todo, ofrece a los países de América Latina una tribuna donde hacer escuchar sus preocupaciones, un lugar donde construir de modo colectivo una autonomía mínima frente a Washington y de elaborar, contra viento y marea, una visión regional del multilateralismo.²

En 1933, mientras que Adolf Hitler llegaba al poder en Alemania, la SDN entraba en la fase final de su declive y Europa se preparaba para un nuevo baño de sangre, el movimiento panamericano perseveró en la vía pacífica. La VII Conferencia Panamericana adoptó, en diciembre, la Convención de Montevideo sobre los derechos y deberes de los Estados, con la adhesión de Estados Unidos, que el nuevo presidente Franklin Roosevelt deseaba orientar hacia una nueva política de “buena vecindad” con América Latina. El texto define las condiciones de existencia de un Estado en derecho internacional: un territorio reconocido, una población (grupo humano establecido en ese espacio), un gobierno y la capacidad de mantener relaciones con otros Estados. Afirma principios innovadores, entre ellos, el de no intervención: “Ningún Estado tiene el derecho a intervenir en los asuntos internos o externos de otro”. La inviolabilidad territorial y el no reconocimiento internacional de los territorios conquistados por las armas o por otros medios coercitivos completan el edificio jurídico.

En 1945, los principios de la Convención de Montevideo inspiraron la Carta de las Naciones Unidas. Entre los 51 países fundadores de la ONU, 20 son latinoamericanos (y solamente 13, europeos). En esta región, el multilateralismo es una planta de raíces antiguas y resistentes. Desde hace un siglo, América Latina sólo ha conocido una sola verdadera guerra entre Estados, la del Chaco Boreal (1932-1935) entre Bolivia y Paraguay. Es, hasta este día, el único continente oficialmente desnuclearizado, conforme al Tratado de Tlatelolco (México) de 1967. En cuanto a la Mansión Wallach, cuna del panamericanismo, fue demolida en 1950. Un anónimo edificio de oficinas se levanta hoy en su lugar.

Giancarlo Summa, periodista y politólogo, cofundador del Instituto Latinoamericano para el Multilateralismo en Brasil. Traducción: María Eugenia Villalonga.