El reformismo fuerte, o los gobiernos de izquierda en Uruguay

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En su visión, se consiguió transformar el país en múltiples dimensiones, sin marketing y sin pausa. Para los próximos meses, el autor promete un examen de los problemas que no se llegaron a resolver.

Mientras hay gobiernos que pueden ser descriptos a partir de la línea de Dylan Thomas “principio en verdad no tienen, final tampoco y casi nada en el medio”, la izquierda en el poder, con alcances y límites, aceleró el pulso histórico a través de una batería de políticas que, además de atender la urgencia social con dispositivos de rápido despliegue, impulsó un cambio en la matriz de protección, combinando responsabilidad fiscal y compromiso social en la reconstrucción de un Estado de bienestar dotado de mejores servicios y cobertura universal para abordar riesgos humanos total o parcialmente desatendidos en el pasado.

El Frente Amplio (FA) significó en este sentido una alternancia significativa en la restauración democrática, y fue previsiblemente sensible a los sectores subalternos con voz y a los vulnerados, los de abajo. Los cambios se extendieron al resto de las funciones estatales, a una forma de reclutamiento más universalista del personal burocrático, a la alianza entre técnica y democracia, a la rápida interconexión de las dependencias del Estado mediante sistemas y tecnologías de la información, a la esfera del emprendimiento público y al ámbito de la descentralización democrática en el territorio nacional, entre otros ítems. Hubo cambios, aunque tímidos, en materia de verdad, memoria y justicia, al ser declarada inconstitucional la ley de impunidad por la Suprema Corte de Justicia en 2009 y luego ser aprobada la ley interpretativa 18.831 en 2011, que estableció la imprescriptibilidad de los crímenes cometidos durante el terrorismo de Estado por su naturaleza de lesa humanidad; esta habilitó la acción de la Justicia por primera vez desde la entrada en vigencia de la ley de caducidad y constituyó el paso previo para el juzgamiento a los perpetradores.¹

Acaso los cambios menos notorios pero más decisivos se alojaron en esas áreas resistentes a las transformaciones, de cadencia lenta, situadas en las profundidades de la economía psíquica, fuera de los flashes, en el inconsciente cultural de las personas, en los imaginarios colectivos, y que se hacen manifiestos a través de actitudes y comportamientos portadores de orientaciones nuevas. El FA supo captar las oscuridades, la “música de garaje”, esos movimientos tectónicos que, si bien portaban una agenda a la vez subterránea y global, permanecían afuera de la sociedad, no abajo sino aparte, encapsulados en guetos, en esa zona que la palabra oficial no nombra y que el trato social estigmatiza: un universo recortado de pobres de piel negra, de mujeres maltratadas, de niños y niñas sin palabras, de lesbianas, de homosexuales, de no binarios, de trans... trans-formaciones. El FA avizoró esta geografía velada, actuando como antena, visibilizando siluetas, rompiendo la cuarta pared y convirtiendo al curso legal lo que antes había sido parte de una historia sin huellas ni derecho.

Antes del arribo del FA al poder, la discriminación estructural, institucional y de trato de la población afro no formaba parte de la agenda institucional. Ni siquiera el peso porcentual de esta población era registrado por los censos decenales. Tampoco formaba parte del debate la desigualdad entre hombres y mujeres en los poderes del Estado ni en otros planos, como el empleo y los cuidados domésticos —más allá de que una primera ola feminista haya tenido lugar hace más de 100 años, con la generación del 900—. Mucho menos eran objeto de debate el derecho de contraer matrimonio civil para las personas del mismo sexo y el cambio de sexo.

La llegada del FA dio lugar a la puesta en marcha de una agenda de ciudadanía multicultural, que puso el acento en derechos de colectivos minoritarios en términos de visibilidad, reconocimiento, prestigio y poder: mujeres, minorías étnicas e identitarias, etcétera. Hubo una avanzada legislativa, que tal vez no se buscó pero que se consagró, con énfasis en el enfoque de género —legislación sobre acoso sexual, jornada laboral de la madre adoptiva, salud sexual y reproductiva, flexibilización y acceso a la jubilación según las cargas familiares, unión concubinaria, obligación de implementar políticas con perspectiva de género, la interrupción voluntaria del embarazo—,² la ley de matrimonio igualitario, la ley de cuotas para afrodescendientes, orientada a promover la participación de esa población en dos esferas en las que fincan nudos críticos de desigualdad (educación y empleo), la ley integral para personas trans. Así, el FA contribuyó a democratizar la democracia, escaló en libertades civiles sobre el propio cuerpo y la identidad, y acaso sin proponérselo estableció un escenario en el que el hombre humanizó un poco más al hombre y a su vez se humanizó, entablando una nueva afiliación humana, no exenta de tensiones. En un proceso de cambio importa aquella pregunta del gran historiador contemporáneo Lucien Febvre: “Y en todo esto, ¿dónde está el hombre?”. Y también ¿dónde está la vida?

Reformismo fuerte

El FA impulsó un reformismo fuerte en el contexto de un país dependiente, periférico, de baja escala poblacional, sin las oportunidades que brinda el aumento de la productividad de las economías de escala, inserto en un Mercosur perforado, sin una estructura de oportunidades internacional que brindara cobertura y con todos los riesgos que la apertura al mundo conlleva en términos de choques externos. Entre otras, emprendió varias tareas:³

1. Reinició un ciclo público de fortalecimiento de la capacidad estatal en materia productiva, social, regulatoria y fiscal, con simultáneo mejoramiento del control ciudadano sobre el Estado. A la vez que la izquierda cooperó en construir un Estado emprendedor, un Estado de bienestar más universal, un Estado fiscal eficiente en recaudar y progresivo en distribuir, también edificó los cimientos de un Estado más transparente, que transfiere capacidades de fiscalización a la ciudadanía. Lo hizo a través de la ley de acceso a la información pública, los concursos públicos, el habeas data, la ventanilla única de compras, así como mediante la fijación por ley de criterios objetivos para asignar dinero público en materia de inversión y crédito, entre otros instrumentos.

2. Expandió el portafolio de derechos ciudadanos a una población sin visibilidad ni voz pública, aunque agrupada y movilizada, que ambientó una transformación en las mentalidades y los comportamientos colectivos en tiempos abreviados.

3. Dotó de mayor espesor a la democracia en cuatro dimensiones: la dimensión territorial, a través de leyes que estatuyen el tercer nivel de gobierno (leyes de 2009 y 2014); la dimensión funcional, a través de la “Transformación democrática del Estado”; en el plano de los derechos colectivos materiales, reconociendo derechos laborales y sociales, y en el plano de los derechos colectivos posmateriales, reconociendo derechos para colectivos históricamente afectados por la falta de respeto social, la violencia simbólica y la discriminación de trato. Sobra decir que se mantuvieron los elementos propios de la democracia republicana liberal: el sufragio universal a través de elecciones periódicas, competitivas y transparentes, sede de la legitimidad democrática de origen, y el respeto por la división de poderes, por los pesos y los contrapesos entre ellos y por los órganos imparciales de contralor del gobierno, sitio de la legitimidad democrática por desempeño. A su vez, los institutos de democracia directa en referéndums y plebiscitos han ofrecido a la democracia uruguaya un diferencial respecto de las anémicas “democracias delegativas” tanto como de las “democracias plebiscitarias”, de contenido altamente emotivo, en las que liderazgos carismáticos se saltean la intermediación partidaria. Esa democracia, construida por ambos partidos tradicionales, también contó con el aporte legislativo de los partidos de ideas.

4. Mejoró las condiciones materiales y simbólicas de la población trabajadora, mejora ambientada en el alto crecimiento y posibilitada por una distribución progresiva del ingreso, rompiendo así con el síndrome de “casillero vacío” enunciado por el economista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) Fernando Fajnzylber. Con la expresión “casillero vacío” el autor refiere a que ningún país en América Latina logra acompasar el crecimiento sostenido del producto interno bruto (PIB) con el mejoramiento persistente en la distribución. Emprender ambas cosas en simultáneo no es una tarea fácil, dado que el crecimiento a altas tasas tiene un efecto concentrador siempre que no se apliquen políticas fiscales y sociales orientadas a revertir el efecto regresivo. El FA rompió con el “casillero vacío” para Uruguay durante los tres mandatos.

5. Cambió aspectos del desarrollo —matriz energética—, generando a la vez nuevos procesos, nuevos productos y nuevos mercados para productos existentes —el trazado de la carne bovina— sobre la base de un Estado que salió de su pasividad y sentó las premisas de un Estado emprendedor.

6. Combinó saber experto y conocimiento experimentado en diferentes etapas de la generación de una política pública orientada por valores de justicia social. La solvencia técnica del equipo económico brindó sostén fiscal a políticas de redistribución a favor de los más vulnerables, de reconocimiento a colectivos con una historia de irrespeto social y de participación ciudadana al tercer nivel de gobierno, que constituyen tres dimensiones clave de justicia social.⁴ Para esto fue importante: a) consolidar los avances iniciados en la administración encabezada por Jorge Batlle para reducir la evasión impositiva de privados; b) aprobar una reforma tributaria que por primera vez gravó las rentas de las personas físicas y vinculó el nivel de imposición con la capacidad contributiva de las personas, y c) superar el problema de la deuda externa, transformando deuda en dólares por deuda en pesos, deuda condicionada por deuda no condicionada y deuda de corto plazo por deuda a pagar en el mediano plazo.

7. Pensó al país en grande y a largo plazo, a través de un nuevo impulso a la planificación estratégica. La planificación del desarrollo, competencia constitucional de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), había sido una gran ausente histórica. Revirtiendo esa tendencia, la OPP en la era frenteamplista construyó una estrategia para encaminar al país hacia un desarrollo sostenible a partir de dos áreas: la dinámica poblacional y el cambio de la matriz productiva, con foco en diez complejos: bioeconomía, economía digital, energías renovables, turismo, hidrocarburos, minería, industrias creativas, industria forestal-madera-celulosa, alimentos y servicios globales de exportación asociados a recursos naturales. La crisis ambiental, así como la creciente conciencia global de sus efectos, ambientan el impulso dado a la bioeconomía como alternativa a una economía intensiva en recursos no renovables. Mientras tanto, el futuro de las industrias creativas, el turismo, los servicios globales de exportación y los servicios vinculados a los recursos naturales están ligados a los avances de la economía digital. La evolución del empleo y de la política social está conectada con estas dos grandes áreas de cambio impulsadas por el FA, aunque luego discontinuadas.

Todo esto en el marco de una oposición en retaguardia programática y sin dispositivos de acción colectiva que pudieran frenar el proceso en curso, pero que empezó a marcar la cancha de manera arterial hacia fines del tercer gobierno con cuatro temas: seguridad ciudadana, educación, “parasitismo” de la población del Ministerio de Desarrollo Social y “costo del Estado”. En su conjunto, este reformismo fuerte constituyó un decidido giro a la izquierda en comparación con otras experiencias contemporáneas de signo similar y también con los anteriores gobiernos nacionales de la restauración democrática.

Los frenos al “socialismo” hace un siglo y hoy

Hay una danza de semejanzas y diferencias entre principios del siglo XX y principios del siglo XXI en Uruguay, sobre todo en el choque entre actores de cambio y quienes pretenden obturarlo. Un siglo atrás, cuando Uruguay era más una colonia informal que un país, el primer batllismo inauguró el repertorio completo de funciones estatales, introdujo al trabajador al ámbito del derecho laboral, sentó las bases del primer Estado empresario, fundó el Estado de bienestar junto a un Estado fiscal que le diera sustento financiero, dio un salto en expansión educativa y proyectó el “país modelo”. Este “socialismo” —en palabras del ministro José Serrato— pronto recibió el hostigamiento de una poderosa alianza imperial-conservadora motorizada por Gran Bretaña y el herrerismo, que finalmente logró desacelerar, aunque no congelar las reformas: el “alto de Viera” fue una ralentización, no una retracción. “Se perdió la autopercepción de que las reformas respondían a una concepción de socialismo de Estado”, apuntan Barrán y Nahum, pero las reformas continuaron después de 1916.

En cuanto al pasado reciente, una “coalición multicolor” resolvió unirse en las elecciones de 2019 para frenar la continuidad de la izquierda. A partir de 2020, el impulso frenteamplista viene siendo contestado por una alianza pivoteada por el herrerismo, con un recorte presupuestario que se tradujo en desmantelamiento de políticas, programas y servicios del Estado, extremo al que no se llegó en el freno al primer batllismo: la discontinuidad del sistema de cuidados es un ejemplo.⁵ El Instituto Nacional de Estadística (INE) ha constatado, asimismo, deterioro en los indicadores laborales y sociales. Y Reporteros Sin Fronteras ha señalado perforaciones a la libertad de prensa y un descenso del país en el ranking.⁶ Sin embargo, la reforma de la salud, la reforma tributaria y la restauración de los Consejos de Salarios, criticados en su momento por los partidos tradicionales, permanecen como políticas de Estado, lo que señala los límites impuestos a la reacción conservadora en curso.

Ciclo público/ciclo privado

En la ciencia social se ha señalado la alternancia entre un ciclo público, en el que prevalecen los fines de la comunidad sobre el interés privado, y un ciclo privado, en el que avanza el mercado sobre la regulación estatal. Veinte años atrás cuatro investigadores de la Universidad de la República —Fernando Filgueira, Adolfo Garcé, Conrado Ramos y Jaime Yaffé— pensaron esa alternancia para el caso uruguayo y constataron sólo dos etapas en el siglo XX. Una primera de carácter público, en la que el Estado ordena el mercado, que se extiende desde el primer batllismo hasta la derrota del neobatllismo (1904-1958), y otra de naturaleza privada, orientada a otorgar mayor protagonismo al mercado (1959-2000).

Se podrá agregar que el ciclo del mercado fue reforzado por dos fenómenos inducidos desde la economía mundial: la reestructuración del capitalismo a partir de los años 70, que define una nueva ola de globalización,⁷ y la aplicación de políticas neoliberales impulsadas por las instituciones financieras internacionales durante la década del 90, en tiempos acelerados y sin redes sociales de contención para amortiguar sus efectos: liberalización de las importaciones, reforma financiera interna, apertura de la cuenta de capital, privatización de las empresas públicas, reforma tributaria en favor de “impuestos neutros” y una reforma laboral que implicó flexibilización, disminución de la cantidad de funcionarios públicos, reducción del poder de los sindicatos sobre los puestos de trabajo y descenso del salario mínimo.

El texto referido muestra los ciclos de expansión y de repliegue del Estado en sus funciones productivas, fiscales, reguladoras y sociales. “Durante el ciclo privado el Estado Social se mercantiliza, el Estado Empresario se terceriza, y el Estado regulador acepta crecientemente el libre juego del mercado”, con la persistencia de un “clientelismo tradicional en declive” y el ascenso de un “clientelismo notoriamente más elitista”, de tipo empresarial, vinculado a las regulaciones, las contrataciones y las concesiones del Estado, según señalan los autores.⁸

Visto desde hoy, el ciclo privado dejó planteados varios problemas eslabonados. Primero, el proceso de mercantilización significó un “intervencionismo neoliberal” del Estado, que creó mercados nuevos en áreas como las jubilaciones,⁹ las cobranzas, la seguridad privada y los barrios cerrados. Si bien el mercado de cobranzas tuvo un currículum benévolo al disminuir los costos de transacción de la ciudadanía y atenuar la inequidad por clase, barrio y región, hubo mercados que generaron fronteras simbólicas, sociales y físicas entre quienes pudieron acceder al pago del servicio y quienes no. Segundo, que, una vez consolidada una fase de retracción, el impulso estatal posterior es más difícil de emprender con resultados exitosos. Tercero, que no resulta fácil impulsar políticas en diversos campos cuando el escenario es global: el Estado se ve penetrado por lógicas económicas que exceden su ámbito de decisión y lo alejan de la posibilidad de crear su propio modelo de “república social”. Cuarto, que es una misión compleja crear bienes públicos no intermediados por los “caudillos” en un país donde el patronazgo clientelar como forma de intermediación entre sociedad y Estado arraigó desde los años 30 del siglo XX como contracara oscura del sistema democrático. ¿Pudo el FA brindar solución a estos problemas? La respuesta corta es sí, y esto convierte la política frenteamplista en una reescritura del pacto ciudadano.

Estado moderno

Según el sociólogo británico Michael Mann, el Estado tiene dos tipos de poder: poder de dominación y poder infraestructural. El primero es la posibilidad que tienen las élites estatales de tomar decisiones sin negociar con partidos o sectores organizados de la sociedad civil. El segundo es la capacidad del Estado para extraer recursos de los ciudadanos y suministrar bienes públicos: seguridad, salud, educación, transporte o vivienda. Dice Mann que un Estado moderno —bajo la forma de Estado democrático de derecho— combina un alto poder infraestructural y un bajo poder de dominación.

Durante los gobiernos del FA crecieron los poderes infraestructurales del Estado. En una visión impresionista, el FA en el poder representó un bien público, un espacio colectivo, un servicio o un derecho adicional para cada persona. Para el niño y la niña de cualquier escuela, urbana y rural, pública y privada, significó una computadora personal con conexión a internet. Para el no propietario, un conjunto de políticas de vivienda, como el Plan Juntos y los subsidios a la oferta de la ley18.795, de promoción de la vivienda de interés social (2011). Para la población vulnerada, un programa de asignaciones no contributivas, tarjetas Uruguay Social y un conjunto de políticas que intentaron vincularla al empleo y la educación formal a efectos de lograr su autonomía. Para el trabajador rural, una jornada de ocho horas, la posibilidad de integrar un sindicato y la convocatoria a la negociación colectiva en consejos tripartitos. Para la trabajadora doméstica, la formalización del empleo, la negociación salarial y mayor acceso a beneficios jubilatorios.

Para cualquier trabajador o jubilado, aumentos reales en sus ingresos fijos. Para el docente, el trabajador de la salud y el policía, incrementos salariales bastante por encima de la media. Para el desempleado, la posibilidad de presentarse a concursos públicos en la administración estatal y una mayor chance de encontrar empleo formal en el sector privado. Para el funcionario público, Consejos de Salarios. Para el empresario, incentivos fiscales y crediticios a la inversión. Para quienes requirieron medicamentos de alto costo, un fondo de recursos ampliado. Para el artista, mayores estímulos a la creación y el acceso a la cultura a través de una nueva institucionalidad descentralizada (centros MEC). Para el emprendedor cultural, una línea de promoción de las industrias culturales bajo el supuesto de que dejarlas libradas a las fuerzas del mercado implicaba castigar a las empresas menos poderosas pero no necesariamente menos innovadoras. Para el hacendado, caravanas de identificación del ganado bovino. Para el científico, los incentivos de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANNI).

Para la familia necesitada del cuidado de un dependiente, un sistema de cuidados. Para el cineasta, el apoyo del Instituto Nacional del Cine y el Audiovisual. Para el desempleado, una oferta más amplia en materia de capacitación, mejor formación profesional y mayor tiempo en seguro de paro. Además, el porcentaje de asalariados cubiertos por el seguro de desempleo evolucionó en Uruguay de menos de 15% a principios de siglo XXI a más de 30% en 2014, fenómeno asociado a la mayor formalidad laboral: la tasa de empleo informal descendió desde 41% en 2004 a 24% en 2014.10 Para el jubilado, mayores montos, sobre todo para el de menores ingresos, además del acceso a la inclusión digital a través del Plan Ibirapitá. Para la comunidad afro y los colectivos LGTBQI, el reconocimiento de sus derechos. Para el emprendedor, mayores certezas de futuro por obra de dispositivos de planificación estratégica. Para el consumidor y el ciudadano, una conexión casi universal a internet. Para el interior profundo, la posibilidad de participar en el tercer nivel de gobierno y de acceder a bienes públicos a través del Estado sin la intermediación del caudillo local. De igual forma, el interior se benefició de un plan de infraestructura y de infraestructura deportiva situado como el mayor en la historia del país.

Para los ciudadanos, un país con libertades expandidas, que obtuvo el lugar 14 en el ranking de democracia de The Economist. Para el país, una comunidad cívica menos desigual: los años de mejor distribución del ingreso.

Sobra decir que los bienes públicos no fueron provistos como contrapartida de lealtades políticas, en cuyo caso la expansión estatal hubiera desembocado en la figura del “ogro filantrópico” que brinda protección pero castiga la desafección política.¹⁰ Al contrario: a través de la “Transformación democrática del Estado”, el FA otorgó poderes de contralor a la ciudadanía. Además, liberó de intermediación tutelar a personas necesitadas de empleo, obras de infraestructura o servicios básicos. Esta expansión de la órbita pública se dio de manera particularmente pronunciada en las áreas social (Estado de bienestar), laboral, fiscal y productiva, en el contexto de una democracia reforzada.

La “invención democrática”

La democracia es, como dice Claude Lefort, una invención. En la Atenas clásica, la democracia directa duró menos de un siglo, mientras que las modernas democracias representativas apenas exceden los 100 años para un porcentaje acotado de la población mundial y además, con olas de democratización y desdemocratización. El FA como fuerza política surgió en medio de una onda de desdemocratización, en tiempos en que el gobierno de Jorge Pacheco Areco sustituyó la concertación de intereses a través de Consejos de Salarios por la declaratoria de esencialidad y medidas prontas de seguridad, también aplicadas en el pasado aunque no como política única. El primer gobierno de la restauración democrática y luego el FA reinstalaron aquella forma neocorporativa de diálogo social —los Consejos de Salarios— como modo de representación de intereses en el que las relaciones desiguales entre capital y trabajo no son quitadas del juego del mercado, pero sí equilibradas a través de un Estado que regula, canaliza y arbitra.

Además de esta dimensión funcional de la democracia, el FA desarrolló una dimensión territorial en leyes de “descentralización y participación ciudadana”, en el entendido de que pensar un país al margen de lo local es gobernarlo desde una gran distancia y además, ignorar buena parte de él.¹¹ En ese sentido, la descentralización ayudó a aproximar a la ciudadanía al Estado a través de una circunscripción nueva, el municipio, y un tercer nivel gubernamental, la alcaldía. Impulsó la descentralización no como coparticipación de partidos, sino como participación ciudadana en la gestión pública, más allá de que todavía resta municipalizar a un porcentaje de la población.

En tercer lugar, la democracia sonó fuerte, como los riffs de guitarra eléctrica, en materia de libertad de expresión: la regulación de la radiodifusión comunitaria en 2007, el acceso a la información pública en 2008, la despenalización de los delitos de prensa en 2009 y la ley de servicios de comunicación audiovisual en 2014 son algunos de los instrumentos normativos con correlato en los rankings internacionales.¹²

En cuarto lugar, el FA agregó al portafolio de derechos civiles, políticos, laborales y sociales el reconocimiento de derechos multiculturales en su segundo período de gobierno. Estos acordes fuertes pasaron luego a formar parte de la banda de sonido democrática de toda una ciudadanía: fueron naturalizados bajo una democracia más robusta, de mayor espesor. Podemos preguntarnos si los gobiernos frenteamplistas operaron así bajo el supuesto de que una izquierda en ejercicio debe equivaler a más democracia. Es evidente que la aprobación de un importante conjunto de leyes para profundizar la democracia formó parte de un guion consciente (casi) todas las veces. En otras oportunidades, los elencos frenteamplistas dejaron que la realidad mandase, convirtiendo en ley demandas democráticas impulsadas por diversos movimientos sociales: trabajadoras y colectivos afrodescendientes, feministas, LGTBQ+, etcétera.¹³

Sinergias

Hay una sinergia entre la activación de un ciclo público y la simultánea ampliación del portafolio ciudadano de derechos civiles, políticos, laborales, sociales y multiculturales. Por ejemplo, la regulación del mercado de empleo a través de los Consejos de Salarios condujo a extender la ciudadanía laboral a nuevos sectores sociales. Asalariados rurales y trabajadoras domésticas, excluidos hasta el primer gobierno frenteamplista de los beneficios de los asalariados formales y de participar en la lucha institucionalizada de clases, ingresan en la discusión pública a través de los consejos tripartitos, obteniendo iguales derechos: régimen de ocho horas, seguro de paro, pago de horas extra, etcétera. De esta forma, por la ley 18.566 se reconoce, para un conjunto de informales históricamente postergados, el catálogo completo de derechos, el estatuto de formalidad, incentivos a la sindicalización, la condición de estatus público y legitimidad en su brega por mejores salarios y condiciones laborales, lo que marca un antes y un después: de subproletariado excluido a clase trabajadora.

La norma no sólo reescribe las relaciones capital-trabajo en esas ramas, sino que además convierte a su sindicalismo, ajeno a la comunidad cívica hasta entonces, en pieza de un sistema institucionalizado. Además, la ley ayudó a autonomizar del patronazgo clientelar a los trabajadores rurales, incorporándolos a dos formas modernas de intermediación de intereses: el sindicato y los consejos tripartitos, de larga data en el país.

Por último, la legislación no fue otorgada desde arriba, como gracia gubernamental, al estilo bonapartista, sino bajo la forma de reconocimiento a derechos humanos consagrados por la Organización Internacional del Trabajo, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Constitución de los que todavía estas categorías salariales permanecían al margen. Esto aplica tanto para esta ley como para el resto de leyes que extendieron el catálogo de bienes públicos y derechos de ciudadanía, desde los ordenadores personales para estudiantes de primaria y secundaria hasta el matrimonio igualitario y la ley de cuotas para la población afro.

Estado de Bienestar con horizonte universal

Gøsta Esping-Andersen, en Los tres mundos del Estado de bienestar, habla de Estados de bienestar de tipo socialdemócrata, de tipo corporativo-conservador y de tipo liberal. Los primeros diseñan una densa red de protección, de carácter universal, que cubre todos los riesgos sociales desde la cuna hasta la tumba con altos estándares de calidad para todos los ciudadanos. Los corporativos asignan beneficios públicos en función del criterio de mérito —no de ciudadanía—. Los derechos jubilatorios, por ejemplo, dependen de las cotizaciones de ahorro forzoso hechas por el trabajador a lo largo de su vida activa en un mercado formal de empleo: los informales quedan excluidos del sistema. Los Estados de bienestar liberales son residuales y, por lo tanto, asignan beneficios una vez que el mercado y la familia no los han cubierto, en virtud de la condición de pobreza que el beneficiario debe probar; diseñan “políticas pobres para pobres”, en la expresión de Rubén Lo Vuolo.

En Uruguay —y el resto de la región— el Estado de bienestar es de tipo corporativo y estratificado, ya que derechos sociales tales como asignaciones familiares, seguro de paro, jubilaciones y salud son una prolongación del estatus laboral o profesional. Estratificado, porque los rangos de cobertura y la calidad de las prestaciones varían de acuerdo al aporte, la categoría salarial, el estatus ocupacional y el poder sindical. El sistema de seguridad social desemboca en una sumatoria de programas distintos. El sistema, desigual a la interna, deja además afuera a los trabajadores precarios e informales. Si bien en los países de Europa continental esta matriz, al basarse en un extendido mercado formal de empleo, ha servido históricamente para el montaje de un sistema universal, en América Latina esto nunca fue así, y en Uruguay dejó de serlo hacia fines del siglo pasado.

En función del incremento del paro laboral, la economía informal y la precarización del empleo durante los años 90 y principios del siglo XXI, los seguros sociales fueron perdiendo rango de cobertura en el país. Allí radicó un primer dilema para la política pública del FA: ¿seguir sumando derechos sociales a los asalariados o asignar derechos con independencia de la condición ocupacional? La primera solución sólo fortalece a quienes ya están integrados, a los “subalternos poderosos”, pero no a las personas excluidas. La segunda solución establece un piso de universalidad que permite la inclusión de los excluidos. El FA, sin proceder a un cambio de la matriz corporativa, perseverando a veces en una protección categorial, avanzó a la vez hacia un modelo de bienestar fronterizo inclinado a incluir a los excluidos: un modelo contiguo a la universalidad. ¿Por qué?

En política de salud, por tres razones. Primero, porque extiende el derecho a la cobertura de salud a los cónyuges y los hijos de los trabajadores, independientemente del número de integrantes. Segundo, porque el sector público registra un incremento significativo en términos de gasto público social, lo que beneficia a los sectores vulnerables. Tercero, porque por primera vez se dan pasos hacia la conformación de un sistema de salud integrado en el que toda la población accede a un conjunto amplio de prestaciones, con independencia de su condición socioeconómica; incluso algunas prestaciones se vuelven gratuitas por supresión de copagos. En la inversión en salud se dieron, además, experiencias pioneras en la región: el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular, encaminado a la realización de exámenes médicos gratuitos para la detección temprana de enfermedades degenerativas, sobre todo en las áreas de la oncología y la neurología; la unidad de cuidados paliativos del hospital Maciel de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, dirigida a controlar el dolor en el paciente; el fortalecimiento del primer nivel de atención, con un conjunto de logros entre los que la Organización Panamericana de la Salud destaca la atención integral del adulto mayor en su domicilio y el alta programada del usuario rural; el Hospital de Ojos, que en 12 años realizó 90.000 cirugías, en su mayoría operaciones de cataratas. Por último, fue clave para el descenso del embarazo adolescente la colocación gratuita por salud pública de implantes anticonceptivos subdérmicos, así como la entrega de estos dispositivos a prestadores privados para ser colocados sin costo a los solicitantes.

En vivienda, el FA también diseñó políticas apartadas del criterio residual, con un horizonte universal mediante programas de cobertura mayor, mejor calidad de la vivienda y localización en áreas urbanas consolidadas de composición sociocultural heterogénea. La política anterior, del gobierno de Lacalle Herrera, centrada en los Núcleos Básicos Evolutivos (NBE), consistió en la entrega por el Estado de una “solución habitacional” mínima, de 30 metros cuadrados, no terminada, a hogares deprimidos, bastante por debajo de la línea de pobreza, que cargaban con la tarea de “desarrollar” la vivienda. Esos núcleos estaban situados fuera del área consolidada, en periferias críticas, sin integración a la trama urbana ni vínculos con la red de servicios públicos. Se creaban viviendas sin hábitat: sin cunetas, sin calzada, sin forestación urbana, sin señalización. Además, el programa adolecía de tres problemas adicionales: poca cantidad de beneficiados, baja calidad edilicia de la vivienda y potencial hacinamiento de la familia.

Esta política habitacional, de carácter residual, inscripta en las políticas focalizadas de los organismos multilaterales de crédito, vinculada al direccionamiento del gasto público, divorciada del concepto de bienestar, con un alcance limitado para cubrir necesidades de indigencia, sin reparar en la composición y el tamaño de la familia, contribuyó a la segregación sociourbana de los más pobres y omitió tres elementos civilizatorios: una casa habitable, un barrio y una ciudad.¹⁴ Bajo los siguientes gobiernos colorados cambió la orientación y se desarrolló, con el Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) de 1999, una política de construcción de vecindarios formales en términos de vialidad, saneamiento, tendido eléctrico, mejora de viviendas y equipamiento, como ha señalado la bibliografía.¹⁵ Así, algunos asentamientos empezaron a convertirse en barrios.

El FA cancela los programas habitacionales escindidos de la dimensión territorial, continúa con el PIAI y avanza en un concepto más universal e integral de la vivienda que da relevancia a la heterogeneidad familiar, la calidad de la vivienda, el vínculo con la trama urbana y la integración social. Entre la batería de programas desplegada, se puede mencionar el plan de viviendas usadas y reacondicionadas, financiadas a largo plazo, con cuotas razonables, que administra la Agencia Nacional de Vivienda. También el Plan Juntos, dirigido a población vulnerable, que, a diferencia de los NBE, toma en cuenta las variables antes referidas. Otro programa es el de vivienda nueva para jubilados de ingresos bajos, con el objetivo de integrar en un mismo complejo habitacional a varias generaciones de familiares, de abuelos a nietos. Un programa con dimensión urbanística, dirigido en su concepción a sectores de ingresos medios, es el de la ley de promoción de la vivienda de interés social, de 2011, que contribuyó al aprovechamiento de la infraestructura ya instalada, a densificar barrios despoblados del área urbana consolidada y a la localización de proyectos en barrios de composición social heterogénea.

El sistema de cuidados del tercer gobierno del FA es una política que nace como universal a gradualidad. Se trata de una alianza entre el Estado, el mercado y la familia para brindar atención de cuidados calificada a niños de 0 a 3 años y a personas adultas mayores o con discapacidad en situación de dependencia. “Desde que nacemos nos cuidan y probablemente cuando terminemos nuestro ciclo vital también terminemos siendo cuidados”, dijo un jerarca. Además de la corresponsabilidad, el sistema apunta a cubrir un riesgo no abordado hasta ese momento por el Estado, a valorizar la tarea mediante la remuneración y a corregir la iniquidad de género, habida cuenta de que la participación femenina en el trabajo de cuidados no remunerado más que duplica en cantidad de horas la de los varones, con independencia del nivel socioeconómico del hogar.

Por último, la educación surge en el siglo XIX como política universal, de carácter ciudadano, y así se mantuvo hasta ahora. La izquierda profundizó algunos lineamientos de la reforma de Germán Rama de los años 90, sobre todo la educación inicial, el tiempo completo y la evaluación de los aprendizajes a través de una usina autónoma creada en 2008. A pesar de las críticas recibidas, el FA impulsó la universalidad de la educación con nuevos programas e institucionalidad. Entre las intervenciones importantes se cuentan:

Plan Ceibal. Es la política pública de mayor impacto en la transformación de los aprendizajes y del medio social por el efecto multiplicador de menores a adultos. Uruguay se convirtió en el primer país del mundo donde todos los alumnos de la educación primaria contaron con una laptop personal. De tal forma, el Estado uruguayo echó las bases para una integración más igualitaria de los sectores pobres en la nueva sociedad del conocimiento. La introducción masiva de la tecnología tuvo por fin evitar la creación de una nueva frontera entre los integrados y los periféricos a la sociedad de la información, mejorar la calidad de los aprendizajes e incluir sobre bases universales a la niñez en los nuevos lenguajes del mundo contemporáneo. Además, en 2012 de forma piloto y en 2013 de manera expandida, la izquierda implementó el programa “Plan Ceibal en inglés”, convirtiendo a Uruguay en el primer país del mundo en usar la tecnología de la telepresencia para enseñar el idioma a clases numerosas de alumnos de primaria en el sistema estatal.¹⁶

Primera infancia y educación inicial. El FA completó la universalización para los niños y las niñas de 4 años y se avanzó a buen ritmo en materia de cobertura de los niños de 3 años. De 0 a 2 años, la cobertura corresponde al flamante Sistema Nacional de Cuidados, que trabaja con los CAIF, entre otras instituciones.

UTEC. La creación de la Universidad Tecnológica en 2012 constituye un hito histórico porque, nacida como política de Estado, agrega una segunda universidad pública, de carácter tecnológico, a la Universidad de la República, creada en el siglo XIX. Se trata de un conjunto público de institutos de educación terciaria universitaria, de perfil tecnológico, dirigido al interior de Uruguay, orientado a la investigación y la innovación y vinculado con el país productivo, el mundo del trabajo y el territorio, con acuerdos con el universo laboral y cámaras empresariales. Su misión es educar, formar y capacitar a profesionales de alto nivel, emprendedores e innovadores.

Programa alimentario. La expansión del Programa de Alimentación Escolar (PAE) —cuyos orígenes se remontan al primer batllismo, en 1920— fue pieza clave en la política educativa. A lo largo de un siglo se fue ampliando, hasta llegar a la casi universalización: “A las escuelas al aire libre y rurales se sumaron las urbanas, escuelas de todos los contextos, pero con fuerte concentración en los más vulnerables. De escuelas comunes se pasó a centros de jornada extendida, de las colonias a todas las propuestas con estadía: campamentos escolares, centros de pasantías y pupilajes, también las escuelas especiales y los internados urbanos y rurales son cubiertos con un servicio integral de alimentación”, escribió el exintegrante del Consejo Directivo Central de la enseñanza Héctor Florit. Con base en documentos públicos, agrega Florit que el PAE tiene cometidos universales, como la socialización, la educación, la correcta nutrición y la adquisición de hábitos relacionados con la alimentación, que influyen en la salud.

El informe “Evaluación del Programa de Alimentación Escolar”¹⁷ concluye que aquellos niños que asisten a tiempo completo y, por ende, su ingesta depende más del comedor escolar que en el caso de los que asisten a tiempo simple, “tienen mejor estado nutricional”. Sobre la función del comedor como melting pot social, señala que “el comedor es también un espacio de encuentro entre todos los participantes de la comunidad educativa”: los docentes, que educan en hábitos saludables; los directores, que gestionan; los padres y las comisiones de fomento, que colaboran y controlan el gasto; las auxiliares que cocinan, sirven, limpian y forman; los nutricionistas e inspectores, que orientan y supervisan. También intervienen proveedores, en general comerciantes locales, vecinos y alumnos de la propia escuela o de otros centros próximos o asociados. “Todos tienen en el comedor una oportunidad de interacción entre géneros y generaciones, orígenes sociales, cultura, nivel económico y grado profesional, de encontrarse juntos en la misma mesa y con el mismo menú, de reconocerse como iguales, haciendo uso de un mismo derecho”.

Tiempo pedagógico. La extensión del tiempo lectivo en escuelas de tiempo completo y tiempo extendido es una variable que impacta positivamente sobre la mejora de los aprendizajes, siempre que se acompañe de otras medidas de diversificación curricular. Según un documento de la Dirección de Planeamiento y Evaluación Educativa del Consejo de Enseñanza Secundaria, su objetivo fue diversificar y flexibilizar las ofertas curriculares, los tiempos y los espacios por donde transitan los estudiantes. Esto apuntó a facilitar la adquisición de otros aprendizajes, el desarrollo de su creatividad, la realización de actividades recreativas, deportivas y culturales, tanto como el emprendimiento de acciones solidarias.

Obra pública. Entre 2005 y 2020, la Administración Nacional de Educación Pública hizo obras en escuelas de tiempo completo, liceos y UTU, ejecutando la mayor inversión en obra pública de la historia. A vía de ejemplo, la construcción de 60 jardines de infantes nuevos y la remodelación de todos los Institutos de Formación Docente y 44 liceos de tiempo completo.

Estado laboral

Otra pieza clave fue la regulación del mercado de empleo. Tras 15 años de inexistencia de ámbitos tripartitos de negociación salarial, crecimiento de la informalidad, descenso del salario real y pérdida de importancia del salario mínimo, el FA impulsó un nuevo régimen de relaciones laborales, a través de la reimplantación ampliada de los Consejos de Salarios, la ley de salario mínimo, la formalización del empleo y la creación del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop).

Consejos de Salarios. Por la ley 18.566, del año 2009, se reimplantaron los Consejos de Salarios con dos transformaciones importantes. Primero, hubo cambios en la estructura de la negociación colectiva dada por la configuración tripartita del Consejo de Salarios, en que el Estado no deja librado al juego de las fuerzas del mercado la determinación de los salarios. Se retomó una tradición que data de 1943 como mecanismo para fijar aumentos salariales, asegurando que los ingresos de los trabajadores se incrementen paulatinamente y se brinde un horizonte de previsión a la evolución macroeconómica. En Uruguay, como en otros países, la convocatoria a los Consejos de Salarios tiene lugar cuando no se arriba a un convenio colectivo bipartito del sector.¹⁸ Segundo, la reimplantación tiene la particularidad de extenderse a nuevas categorías laborales no contempladas por la ley 10.449, de 1943: asalariados rurales, trabajadoras domésticas y funcionarios públicos.

Los impactos principales de los Consejos de Salarios fueron tres. Primero, la recuperación ordenada de las fuertes caídas del salario real que se operaron en los años previos a 2005, correlativa al mayor peso de los trabajadores en la negociación colectiva. Segundo, la compresión salarial en cierto tipo de empresas. Tercero, la reducción de la fuerza de trabajo informal. En rigor, la reducción de la informalidad es multicausal. Entre otros factores, incidieron la evolución macroeconómica, una entrada masiva de inversión extranjera directa y un crecimiento sostenido con impacto en el empleo formal, aunque es probable que la instalación de los ámbitos tripartitos junto con la puesta al día de las remuneraciones por categorías haya contribuido en esta línea.

Ley de salario mínimo. El salario mínimo nacional fijado en julio de 2005 significó un incremento de 22% respecto del vigente hasta entonces. Ante este crecimiento cabe suponer que el propio salario mínimo nacional, en el marco de una economía de inflación de un dígito, tuvo un efecto significativo sobre la distribución salarial.

Formalización laboral. La apuesta a la formalización de la economía se dio por tres vías: por categorías específicas, por la formalización de trabajadores rurales y domésticos y por el aumento de la capacidad de fiscalización del Banco de Previsión Social.

Inefop. Como parte de las políticas activas de empleo se encuentra este instituto, que actuó articulado con la política macroeconómica, con las políticas productivas sectoriales y con el resto de las políticas sociales. La primera incide sobre el escenario económico general en el que operan las empresas y los trabajadores. Las segundas generan estímulos a sectores de actividad específicos o inducen externalidades positivas para un amplio segmento de actividades: por ejemplo, las políticas de innovación, ciencia y tecnología.

Por último, el conjunto de las políticas sociales provee mecanismos de protección frente a contingencias y privaciones que enfrentan las personas. Entre los resultados se cuentan: un mayor poder del sindicalismo en la negociación colectiva, mayor organización de los trabajadores del sector privado, mejora del salario real, mejora del salario medio y formalización del empleo. La informalidad se redujo 16 puntos en pocos años: descendió de 40% en 2002 a 24% en 2015. A pesar de esto, no se logró revertir una tendencia nacional, regional y mundial según la cual el porcentaje del ingreso del que se apropia el capital es proporcionalmente mayor que el que se apropia el trabajo.

Todo este conjunto de innovaciones en el Estado de bienestar tuvo lugar gracias a nuevos lineamientos que los gobiernos de izquierda imprimieron en la asignación del Gasto Público Social.

Gasto Público Social (GPS)

En materia de inversión social, se puede asignar el presupuesto de un país de cuatro formas:

• Por un criterio de ciudadanía, según el cual un bien o un servicio es gratuito y de acceso universal. El criterio de elegibilidad es ser ciudadano.
• Por un criterio de mérito, conforme a los aportes contributivos sostenidos de los ciudadanos. El criterio de elegibilidad tiene que ver con el empleo formal y la cotización en el sistema por el tiempo que requiera la ley.
• Por un criterio de necesidades básicas, a través de programas focalizados en población con carencias críticas y vulnerabilidad severa. El criterio de elegibilidad es la pobreza.
• Por un criterio de mercado, de acuerdo a la capacidad adquisitiva de personas y hogares. El criterio de elegibilidad es el poder adquisitivo.

Una primera tendencia es la desmercantilización: hay un porcentaje creciente del PIB que deja de asignarse por lógicas de mercado y pasa a asignarse por algunos de los restantes tres criterios o por una combinatoria de ellos. En efecto, los servicios y los bienes sociales se adquieren cada vez más al margen de la compraventa en el mercado y de manera creciente por medio de las prestaciones y el aseguramiento que proporciona el Estado, sin que por ello resulte lesionada la calidad.

Una segunda tendencia es el crecimiento del GPS, que fue mayor al crecimiento de la economía medida por su PIB y también mayor al aumento del gasto público total en el período 2004-2019, lo que evidencia el elevado grado de prioridad que asignó la izquierda al aumento del GPS.

La tercera tendencia es el fuerte cambio en la composición del gasto en bienestar social, en que aumenta la participación de aquellos gastos que actúan sobre las capacidades humanas futuras (salud, educación, asignaciones familiares) respecto del gasto en seguridad social de jubilaciones y pensiones, que baja considerablemente con relación a gobiernos anteriores: hacia el año 2000, la seguridad social representaba el 66% del GPS, mientras que en 2019 representaba el 50,7%, si se suman la seguridad social y la asistencia social. La prioridad dada por la izquierda corrige en pocos años el sesgo de larga duración en la materia, sin afectar el nivel de vida de los jubilados y los pensionistas. La característica central de la evolución del GPS durante el siglo XX fue la disminución del gasto en educación pública, en simultáneo al aumento del gasto en seguridad social, fundamentalmente en pasividades.

En las primeras décadas del siglo XX la incidencia en el GPS de la seguridad social y la educación era de más de 40% mientras que en el año 2000 la seguridad social ostentaba una prioridad fiscal de 66%, en detrimento de la educación, que se llevaba menos de 20% del GPS. Este desbalance importa porque mientras que la educación perdía incidencia en el GPS, se daba un proceso doble: la creciente infantilización de la pobreza (en el 2000, el 50% de los niños eran pobres) y un salto de la matrícula en primaria y secundaria entre los años 50 y 80 del siglo XX. Ergo, entre ambos grupos de población pasiva, menores y ancianos, la prioridad en el GPS se la llevó la tercera edad, en detrimento de la población joven y de la formación en capacidades humanas, cosa que fue corregida por los gobiernos frenteamplistas.

La cuarta tendencia consiste en una fuerte corrección del sesgo del gasto en los extremos de población dependiente: de la infancia-adolescencia respecto de la tercera edad. En efecto, el Estado invierte más presupuesto público social en infancia y adolescencia: el aumento del GPS en la niñez pasó de 15% en 1994 a 23% en 2013.¹⁹ Esto tuvo impacto en la disminución de la infantilización de la pobreza: mientras en 2005 casi 50% de los menores de edad vivía en hogares pobres, en 2018 esa cifra se redujo a 17%. El aumento del GPS en niños y adolescentes se explica por un conjunto de razones: la ampliación de la educación inicial a menores de 3 y 4 años, la implementación del Plan Ceibal para niños en edad escolar, la extensión de la cobertura asistencial a los dependientes (menores de 18) de los trabajadores formales como resultado de la reforma de la salud y los recursos adicionales destinados al Plan CAIF y el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay.

Estado emprendedor

Además de redistribuir, la izquierda se ocupó de la dimensión productiva orientada a un desarrollo asentado en una nueva matriz de energía. Emprender... ¿quién emprende? El país cargó desde fines del siglo XIX con dos problemas asociados: la aversión al riesgo y la baja productividad. La primera tendencia fue explicada por una mezcla de factores estructurales y psicosociales: a) la presencia temprana de una clase ganadera propensa a comprar más tierras y contraria a innovar en pasturas; b) la aplicación de un régimen sustitutivo de importaciones con un modelo de cierre que eliminó incentivos para ser competitivo en el mercado de los bienes no transables, generando comportamientos empresarios rentistas; c) la construcción de un Estado con baja racionalidad técnica, que funcionó más como mercado de la política clientelar y sostén de un conjunto de empresas atrasadas que como inductor de un espíritu empresarial de riesgo. En cuanto a la baja productividad, militan factores como el rezago respecto del cambio tecnológico, carencias curriculares del sistema educativo y la ausencia de conexiones entre academia, empresas y Estado.

En conocimiento de estas limitaciones de los privados y del Estado, el FA impulsó políticas innovadoras, que sientan las bases de un Estado emprendedor.²⁰ Aquí se enumeran cinco.

Políticas activas en el sector primario. Las políticas del Estado introdujeron una nueva dinámica en el sector agropecuario a través de la trazabilidad del ganado, el manejo de los suelos agrícolas y la adaptación al cambio climático, afirma un informe de la Oficina de Montevideo de la Cepal. Para lo primero se entregaron bienes de club: caravanas para el trazado del ganado. Estos dispositivos financiados por el Estado y brindados a los productores rurales permiten la trazabilidad completa del stock de bovinos, así como de los productos cárnicos (cajas negras en los frigoríficos) que Uruguay exporta. En el informe de la Cepal dicen Paolino, Pittaluga y Mondelli: “Estos desarrollos innovadores son únicos a nivel internacional: no existe ningún otro país que actualmente pueda exportar carne bovina trazada (‘del campo al plato del consumidor final’) a partir de un sistema que incluye a la totalidad del stock bovino del país. Esto impacta sobre la disminución de ‘asimetrías de información’ entre los actores de la cadena cárnica y genera confianza en el consumidor final sobre la seguridad de su ingesta. También ofrece potenciales de innovación importantes: con base en la trazabilidad completa se está ejecutando un proyecto de mejora de competitividad cárnica que habilita un desarrollo mucho más acelerado de los programas de mejoramiento genético del ganado Hereford, apostando a la eficiencia de conversión de alimento y a la calidad y terneza de la carne”.²¹

Por otro lado, la política de regulación en uso y manejo de suelos agrícolas ante la extensión del secano se dirigió a condicionar las decisiones de manejo productivo de los empresarios de modo que la sucesión de cultivos no generase pérdidas de suelo por erosión. Dice el informe de la Cepal que se trata de una regulación pública orientada a la preservación ambiental, el cuidado de los recursos naturales y el uso de innovaciones específicas: agricultura satelital y sistemas basados en agricultura de precisión que usan equipos de última generación.

También se destacan las políticas activas vinculadas al desarrollo rural y la adaptación al cambio climático. Uruguay fue el primer país a nivel mundial que accedió al financiamiento provisto por el fondo de adaptación al cambio climático establecido por las partes del Protocolo de Kioto. El proyecto incentivó a nivel de los productores la introducción de nuevas inversiones (montes de sombra y abrigo, subdivisión de poteros, aguadas, etcétera) para que los sistemas de producción ganaderos fueran más adaptables a los impactos de la variabilidad climática.

Cambio de la matriz energética. La política energética del Estado se centró en aumentar el peso de las energías renovables (biomasa, energía eólica y gas natural), que no producen gas de efecto invernadero ni dióxido de carbono adicional, y en disminuir el consumo de combustibles fósiles, como el petróleo y sus derivados. El cambio de la matriz energética redujo la dependencia histórica del petróleo y de los vaivenes climáticos de la hidroelectricidad. La participación de las fuentes renovables ha sido la mayor en la historia, gracias al crecimiento de la biomasa y la electricidad de origen eólico. En 2017, los hidrocarburos ocupaban 34% de la potencia instalada, mientras que diez años antes ocupaba 54%. Los demás componentes tenían el siguiente peso porcentual: 33% energía eólica, 9% energía térmica o biomasa, 5% energía solar, 18% energía fósil.

Innovación e investigación. La innovación fue jerarquizada a través de la creación de dos agencias estatales: el Sistema Nacional de Innovación (SNI) y la ANII. El Estado tomó a su cargo la responsabilidad de construir instituciones que apoyan a los investigadores y además financian proyectos de innovación e investigación. El primer gobierno de izquierda toma nota del “Informe de desarrollo humano 2005” y crea el SNI bajo un enfoque de redes de conocimientos. Los principales componentes de las redes son los nodos —centros de intercambio— y las conexiones entre ellos. Esta batería novedosa de conceptos presupone que el desarrollo en tecnología, conocimiento y know how no puede ser generado por una sola empresa, sino mediante la complementación entre ellas, y que es imprescindible la interacción con un sistema científico y tecnológico que incluya la presencia de organizaciones estatales.

Impulso a las TIC y Estado digital. El desarrollo de la industria de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) bajo los gobiernos de izquierda dio un salto en cantidad y calidad a través de un conjunto de iniciativas de diversas entidades públicas: Antel, responsable de universalizar la conexión a internet de los hogares y extender a más de 70% la banda ancha fija; la Agencia del Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento, con el cometido de integrar sistemas y tecnologías de la información para el logro de un Estado interoperativo; el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM); la ANII; la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones; el Instituto Uruguay XXI, para el fomento de las exportaciones y la atracción de nuevas inversiones, y el Plan Ceibal.

La inclusión digital constituyó una política pública de prioridad para los gobiernos de izquierda. Hacia 2003, sólo 13% de los hogares uruguayos tenía conexión a internet, mientras que en 2010 la cifra trepó a 45%, en 2013 a 65%, en 2016 a 83% y en 2019 a 88%. Importa la democratización digital porque en los hogares de ingresos bajos el acceso pasó de 1% en 2003 a 77% en 2019, seguido por una evolución de 4% a 83% en el segundo quintil. Sin la participación estatal el acceso a internet, en particular en los hogares con ingresos más bajos, no hubiera podido crecer a esa velocidad. En segundo lugar, la conexión con banda ancha fija, estadísticamente insignificante antes de los gobiernos del FA, ascendió a 33% de los hogares en 2010, a 55% en 2013, a 66% en 2016 y a 71% en 2019.²² En tercer lugar, importa el precio de la banda ancha.

Al respecto, el organismo especializado de la ONU destacó en su informe de 2018 que Uruguay encabezaba el ranking de países con precios más baratos de banda ancha fija del mundo. Y agregaba que el servicio ofrece de forma gratuita a las nuevas conexiones de telefonía en el hogar la posibilidad de ingresar a la red de redes con un gigabyte de transferencia al mes. En cuarto lugar, la tecnología de fibra óptica llegaba en 2019 a 75%, cinco puntos más que en 2018, y proyectaba llegar al 100% de cobertura en breve. Por último, un país con este nivel de conectividad en todo el territorio y en todas las clases sociales no sólo permite potenciar su economía y estrechar los vínculos con las colonias migrantes de uruguayos, sino que, en alianza con el Plan Ceibal, hace posible una integración social más igualitaria de los sectores menos pudientes a la nueva sociedad del conocimiento en condiciones de mayor equidad. Gracias al salto en inclusión digital impulsado por el Estado a cargo de Antel, Uruguay se convirtió en un país de vanguardia al universalizar el acceso a la tecnología y reducir notablemente la brecha digital: en diez años, la diferencia de acceso entre los hogares más pobres y los más ricos pasó de 35% a 8%.

Como resultado de esta política, en el Índice Global de Gobierno Digital del año 2020 Uruguay ocupaba la segunda posición en las Américas, por detrás de Estados Unidos y por encima de Canadá.²³ Asimismo, alcanzaba el puesto 29 en el Índice de Participación Digital y obtenía la puntuación máxima en el Índice de Información de Gobierno Abierto.

Plan Ceibal I y II. El impulso a las TIC en la educación primaria y secundaria a través del Plan Ceibal I y el Plan Ceibal II fue central en tres sentidos: para atenuar la brecha digital entre diversas clases sociales (igualdad), para integrar a los sectores menos pudientes a la sociedad de la información y el conocimiento (cohesión social), para incentivar el protagonismo innovador de niños y jóvenes sobre la base de un aprendizaje individual y colectivo (participación). En Soñar robots el documentalista Pablo Casacuberta registra una “revolución invisible” montada sobre el Plan Ceibal al mostrar cómo adolescentes del interior rural llevan adelante proyectos de robótica que presentan en una instancia internacional con delegaciones de jóvenes a nivel global: el Open de la First Lego League celebrado en el Antel Arena en 2019. “En un país de 3,5 millones de habitantes, que haya 20.000 chiquilines vinculados a la programación en distintas dimensiones genera un cambio enorme que llega a los adultos en sus oleadas más tardías, pero, en realidad, hace mucho tiempo está generando otro tipo de joven”.

Conglomerados empresariales. El impulso estatal a la política de “conglomerados empresariales” se llevó adelante, con diferente énfasis, por parte de los tres gobiernos del FA. La literatura establece tres razones a favor de la concentración: la formación de un mercado de trabajadores calificados, el aprovisionamiento de factores específicos de mayor variedad a menor costo y la ósmosis tecnológica. El Estado selecciona conglomerados estratégicos para promover la transformación productiva. Antes del ciclo de izquierda existieron experiencias de conglomerados, pero estos no formaban parte de una política pública diseñada y aplicada por el Estado, como en cambio se llevó adelante a partir del primer gobierno del FA mediante la OPP y el MIEM, que impulsaron conglomerados en todo el país. A partir de 2015, con eje en la OPP, se proyectaron complejos productivos estratégicos en bioeconomía, economía digital, energías renovables, turismo, hidrocarburos, minería, industrias creativas, industria forestal-madera-celulosa, alimentos y servicios globales de exportación y asociados a los recursos naturales. Se entiende que si esta tarea no la asume el Estado, el mercado por sí solo no la emprende.

Bioeconomía. El país hizo avances en bioeconomía ante el desafío de transitar hacia sistemas productivos que minimicen primero y luego eliminen la generación de desechos y el uso de combustibles fósiles. La bioeconomía, que contribuía en 15% al PIB de Uruguay en el año 2012 y escaló a 20% hacia 2019, implica desafíos desde la oferta al incrementar una oferta responsable de bienes y servicios, y también desafíos desde la demanda, a efectos de modificar hábitos de consumo que hagan a una economía sustentable. También creció la importancia del complejo maderero-celulósico de tres formas: obteniendo de la madera el máximo valor, atendiendo los desafíos sociales de las localidades y respondiendo a los desafíos ambientales.

Lógica desarrollista. En la parte final de su libro clásico Embedded Autonomy, el sociólogo Peter Evans concluye que el Estado en el Tercer Mundo no tiene exceso de burocracia, sino déficit de buena burocracia.²⁴ Y propone dos cosas: a) dotar al Estado de un conjunto de capacidades y fortalezas institucionales que le proporcionen autonomía respecto de las presiones antidesarrollistas y b) establecer un conjunto de conexiones externas con la economía y la sociedad para lograr que el Estado eche raíces en ellas. De ahí que su propuesta sea la de un Estado que condense en sí una “autonomía enraizada” (Evans, 1995). El Estado durante los gobiernos frenteamplistas, además de ganar en autonomía gerencial, trazó un conjunto de conexiones externas con los actores económicos y sociales para lograr sinergias desarrollistas. Estas se condensan en el plan de desarrollo “Uruguay transforma” (2016), que consiste en un esfuerzo de coordinación de organizaciones del Estado, el capital y la academia para el diseño y la implementación de actividades de desarrollo. La creación del Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad en el tercer gobierno de izquierda impulsó un proceso de transformación productiva orientado a la expansión de actividades innovadoras con mayores niveles de valor agregado y contenido tecnológico nacionales. El gabinete productivo definió a la industria de la información, la robótica y la automatización como prioridades de la gestión de agencias y ministerios que integran el sistema bajo la concepción de “competitividad sistémica”.²⁵

Incentivos crediticios y fiscales. La imposición de criterios objetivos y universales para incentivar la inversión, tanto por la vía crediticia (del Banco de la República) como por la fiscal (“inversión promovida”), logró sustituir la discrecionalidad en la asignación de fondos públicos e inducir la inversión privada. Entre estos criterios se cuentan la generación de puestos de trabajo genuinos, la incorporación de “tecnologías limpias” y la alta productividad de los factores de producción.

Estado fiscal

La fiscalidad presenta dos pilares: de dónde recauda recursos el Estado y a dónde asigna gasto público. Este apartado se centra en lo primero. En este sentido, la izquierda realizó una reforma tributaria inédita en la historia reciente del país.

Antes de la reforma tributaria de 2007 la tendencia del sistema tributario estuvo marcada por el ajuste fiscal. A efectos de aumentar la recaudación, los gobiernos anteriores aumentaron las tasas, crearon impuestos al consumo con cotas altas, a las retribuciones personales y a las rentas empresariales, y adoptaron una cantidad de impuestos para sectores y actividades específicas, desde tarjetas de crédito hasta servicios de salud. Por otro lado, a efectos de reactivar la actividad económica y el empleo, se impusieron rebajas de tributos (aportes patronales de seguridad social en la industria y el agro) y exoneraciones a las inversiones (en activos y bienes de capital al sector agropecuario, por ejemplo). Asimismo, el sistema tenía tres fugas. La primera: carecía de un impuesto integral para las rentas de las personas físicas, que sí existía en Gran Bretaña en el siglo XIX y en Estados Unidos desde 1913. La segunda: los tributos sólo gravaban las rentas provenientes de actividades desarrolladas, bienes situados o derechos utilizados en Uruguay, pero no fuera de fronteras. La tercera: el impuesto a la renta no gravaba aquellas rentas que no combinaran capital y trabajo: en efecto, estas no tributaban por ningún tipo de impuesto a la renta. El sistema impositivo uruguayo mostraba antes de 2007 un sesgo regresivo, producto del peso relativamente bajo de los impuestos directos y una presión sobre el consumo desmedida, incluso en términos comparados.

La reforma simplifica el sistema impositivo al eliminar un número importante de impuestos altamente ineficientes y de baja recaudación. Además, introduce los siguientes cambios: reduce el IVA —el impuesto indirecto principal—; suprime el IRP —impuesto al salario y a las jubilaciones de nula progresividad—; introduce el impuesto a la renta de las personas físicas y similares para las jubilaciones y las pensiones, a efectos de que el nivel de imposición se vincule a la capacidad contributiva de las personas; unifica el impuesto a la renta de las actividades económicas (comerciales, industriales y agropecuarias) y de las personas jurídicas en un único impuesto, y crea un impuesto específico para rentas de no residentes. Es la reforma tributaria más importante en la historia de Uruguay, y además es la reforma reciente de mayor envergadura y profundidad de América Latina.

El tributarista Gustavo Viñales, tras hacer un estudio exhaustivo del sistema tributario uruguayo desde 1990 hasta 2018, sostiene que Uruguay tiene el sistema tributario más equitativo, equilibrado y progresivo de su reciente historia tributaria. Y lo explica en los siguientes términos.

Primero, es más equitativo porque lo es en términos de su equidad horizontal²⁶ y equidad vertical,²⁷ dado que se eliminó la no imposición de que gozaban las rentas “puras” de trabajo percibidas por la prestación de servicios personales en calidad de no dependientes, situación que incluía entre otros, por ejemplo, a todos los servicios profesionales independientes prestados por egresados universitarios [...] También se elimina la no imposición de las rentas “puras” de capital [...] Estas últimas pasan a gravarse en su totalidad, alcanzando por ejemplo a los rendimientos financieros, a los alquileres, a los resultados derivados de compra-ventas de títulos-valores, e inmuebles, y a las utilidades y dividendos, entre otras, situaciones todas éstas, no gravadas en el régimen previo a la reforma del 2007 cuando eran percibidas por personas físicas, sociedades personales, o personas jurídicas domiciliadas en el exterior.

Viñales luego explica por qué es más equilibrado.

Segundo, es más equilibrado porque hacia el final del período analizado (2016) la participación de impuestos directos (sobre rentas y patrimonio), impuestos indirectos (sobre bienes y consumos), y de contribuciones de seguridad social, representan un peso relativo equilibrado de las tres categorías sobre el total de los ingresos tributarios, con un 30,6% impuestos directos, un 37,4% de impuestos indirectos y un 32,0% de contribuciones especiales de seguridad social (en un entorno próximo a 1/3 para cada categoría de análisis). En términos de ingresos como porcentaje del PIB, tenían la siguiente participación para 1990: 2,59% de impuestos directos, 11,03% de impuestos indirectos y 5,97% de contribuciones de seguridad social. Para el año 2016 esos porcentajes varían: 8,53% de impuestos directos, 10,41% de impuestos indirectos y 8,92% de contribuciones de seguridad social.

Por último, explica por qué es más progresivo. Básicamente porque los impuestos más regresivos disminuyeron su participación en el total de ingresos impositivos y aumentaron su participación los impuestos directos, principalmente rentas personales, rentas empresariales y contribuciones de la seguridad social. En 1990 había 43,6% de impuestos directos y 56,4% de impuestos indirectos, mientras que en el año 2016 la ecuación era 62,7% de impuestos directos y 37,3% de impuestos indirectos.

Merece ser mencionada la suspensión primero y la posterior eliminación de las sociedades anónimas financieras de inversión (SAFI) a partir del 1° de enero de 2011, que liberó a Uruguay de su condición de paraíso fiscal, implantada en la primera mitad de los años 90. “[El cierre preceptivo de las SAFI] constituye un hito a destacar, en particular por su impacto en la incorporación de los estándares internacionales en materia de combate a la opacidad y a los regímenes de baja o nula tributación”, escribe Viñales. Debe recordarse que las SAFI fueron implantadas bajo el segundo gobierno de la restauración democrática, con posibilidad de realizar actividades comerciales en el exterior, por cuenta de terceros o para terceros, fortaleciendo la estrategia de convertir al país al régimen off-shore o paraíso fiscal. El régimen de las SAFI permitía que estudios uruguayos encubrieran los nombres de los verdaderos dueños de empresas registradas en Uruguay, pero autorizadas a funcionar en el exterior. Así, durante mucho tiempo centenas de miles de extranjeros tuvieron SAFI puestas a nombre de testaferros para ocultar propiedades o dinero fugados de sus países. Por eso Uruguay integró en el pasado la lista de países que no colaboraban en la lucha contra la evasión impositiva y el lavado de activos, condición superada a partir de 2011.

Felicidad

El 26 de octubre de 2019, BBC News Mundo en español publicó un artículo que enfocaba el lado oscuro de la luna en Uruguay. El texto, siguiendo la máxima periodística de narrar paradojas, contrastaba niveles objetivos de crecimiento, empleo, pobreza, distribución del ingreso, calidad de vida y democracia con el grado de insatisfacción subjetiva de su población. Y disparaba: “Uruguay no parece muy feliz”. En la misma línea, recababa opiniones de especialistas que trazaban un panorama sombrío: “Seguramente estamos peor de lo que se cree afuera [...]. Es que no podemos estar conformes con lo que pasa con la seguridad, con la educación y con el trabajo”, dijo uno de ellos. Otro agregó que “las cosas se ven distintas cuando se ven de cerca”. Y el periodista anotó: “A esos tres aspectos los expertos añaden otros, como el alto índice de suicidios y el aumento del narcotráfico, que son parte de ese otro Uruguay que no está en el primer párrafo de la página de Wikipedia sobre el país”. Por último, sumaba como problemas la emigración bajo la modalidad de “fuga de cerebros”, la suba del desempleo a 9,8%, la desaceleración de la economía, la dependencia de los precios internacionales de las materias primas y la inseguridad. Lo que la nota no decía eran cuatro cosas.

Primero, que todos los indicadores económicos, laborales, sociales e institucionales mejoraron notoriamente durante las administraciones frenteamplistas. En lo económico, el PIB per cápita pasó de 4.500 dólares en 2004 a más de 16.500 dólares en 2019. En lo laboral, la informalidad descendió de 40% en 2002 a 25% en 2018. En lo social, la pobreza infantil descendió de casi 50% en 2005 a 17% en 2018, además de descender la desigualdad desde un índice de Gini de 0,45 en 2003 a 0,38 en 2013, que se mantuvo en el mismo nivel hasta 2019. En lo institucional, Uruguay ascendió en el índice de democracia global de The Economist del año 2020 al lugar 15 de los 167 países analizados, con datos de 2019, y se colocó en el primer lugar regional y en el mismo rango de “democracia plena” que los países nórdicos y Canadá.

Segundo, que el aumento de la satisfacción objetiva combinado con el incremento de la imagen pesimista respecto del país es una pauta de mediana duración en el país, no propia de 2019. El sociólogo César Aguiar la analizó en su libro Satisfacción de necesidades básicas, de 1990. Tres años después dijo en un programa radial:

Es completamente falso que Uruguay sea un país estancado. Si se toman indicadores físicos, por ejemplo, proporción de gente con vivienda propia [...] proporción de gente conectada con la red de saneamiento, que tiene energía eléctrica, proporción de gente que tiene heladera, mortalidad infantil, peso medio de los niños al nacer, esperanza de vida, etcétera, esos indicadores físicos nos muestran que el Uruguay mejora. Sin embargo los uruguayos estamos insatisfechos en general [según las encuestas]. Esto se explica por un juicio comparativo. Es cierto que el país mejora, pero en otros lados se mejora mucho más rápido [...] hay un problema de velocidades diferenciales de crecimiento.²⁸

Esa discordancia Aguiar la atribuía a cuestiones migratorias: a los países de alto desarrollo que el uruguayo elige para emigrar, a la índole exitosa de la emigración nacional y a la inexistencia de masas inmigrantes pobres en el territorio nacional. De esa manera, el uruguayo se comparaba con sus familias y amigos que emigraron hacia Europa, Estados Unidos o Argentina sin compararse a su vez con cuadros de población vulnerada. De esa comparación surgen, sobre todo en las clases medias, sentimientos pesimistas con relación al país.

Tercero, la nota tampoco dice que mientras Uruguay sufre desaceleración en el crecimiento y aumento del desempleo a partir de 2015, los indicadores sociales permanecieron hacia 2019 en el mismo nivel que durante los años de auge de los commodities y el empleo. Y eso tiene una única explicación: la sostenida apuesta al gasto público social y la robustez del Estado de bienestar.

Cuarto, la nota parece ignorar que la “fuga de cerebros”, tanto como el índice de suicidios, la dependencia de los precios internacionales de las materias primas y el incremento de la inseguridad, son todos fenómenos de media o larga data en el país. La dependencia de los precios la tuvimos desde siempre, dado que en la división internacional del trabajo somos productores de materias primas y alimentos al tiempo que tomadores de precios externos. La fuga de cerebros se inició hace más de 50 años. Y la inseguridad trepa a partir del colapso de 2002, aunque venía aumentando desde principios de los años 70, también bajo la dictadura.

En cuanto al índice de suicidios, si bien es alto en la región, en el ranking mundial de la Organización Mundial de la Salud Uruguay se ubica a mitad de tabla (hacia arriba). Rusia y Lituania son los países que ostentan desde hace años las primeras posiciones, con más de 30 suicidios cada 100.000 habitantes. Les siguen los países bálticos (no los países nórdicos, como se cree). En el período 2000-2007 Uruguay registró un índice promedio de suicidios de 16 por cada 100.000 habitantes, aunque este guarismo contiene el colapso económico-social de 2002, cuando llegó a 21 cada 100.000. El promedio de suicidios para el período 1900-2007 se ubica en 12,1 suicidios cada 100.000 habitantes, cuatro puntos por debajo del registrado entre los años 2000 y 2007.²⁹

Es cierto que en 2018 la tasa de suicidios se ubicó en 20,25 por cada 100.000 habitantes, pero también es cierto que Uruguay figuró durante aquellos años como el país más próspero en la región según el Legatum Institute, una ONG inglesa con sede en Londres. La paradoja abierta por la combinación de alta tasa de suicidios y alta prosperidad de los países también es conocida en la ciencia social. Un estudio para el 2012 de la Universidad de Warwick, el Hamilton College y la Universidad de San Francisco revela que países europeos como Dinamarca, Islandia, Irlanda y Suiza, y otros situados en el continente americano, como Canadá, todos ellos considerados entre los más felices del mundo, son también países con alta tasa de suicidios. Según los autores de la investigación, el nivel de felicidad de los demás sería un factor de riesgo de suicidio porque las personas descontentas que viven en lugares donde el resto de los individuos son felices tienden a juzgar su propio bienestar en comparación con el de las personas que les rodean, con conclusiones derrotistas sobre sus logros. Paradójicamente, son las clases medias las más severas en sus conclusiones. En cambio, la población pobre ajusta sus expectativas a la baja y tiende a conformarse con lo poco que recibe. Dice Amartya Sen en La idea la justicia: “La gente desesperadamente pobre puede carecer del coraje para desear cualquier cambio radical [incluido el suicidio] y típicamente tiende a ajustar sus deseos y expectativas a lo poco que ve como factible”.

Un estilo

El FA lideró los cambios con estilo firme pero aplomado, sin maniqueísmos, algo propio de una izquierda para la que no todo el bien está de un lado ni todo el mal del otro y que entiende que en el bien como meta yace la tentación del mal como método. Una izquierda sin maquillaje, alérgica al marketing político como “forma de gobierno”, renuente a poner palabras a las cosas, lejana a la “política como espectáculo”, refractaria de violentar a los sectores vulnerados con compasión pública y enemiga de usarlos como moneda de trueque político. Una izquierda templada que afirmó su identidad a través de seis hitos históricos antes de su triunfo electoral: la resistencia sin fisura contra la dictadura militar, el acuerdo que posibilitó la transición democrática a través del Pacto del Club Naval, la negativa a una ley de caducidad que dejó al país dividido, sin verdad ni justica, el triunfo en un referéndum contra la ley de privatización de la telefónica estatal, el gobierno de la capital, a la que preservó del avance de las urbanizaciones privadas, y el papel de responsabilidad cívica que asumiera durante el colapso de 2002, la crisis de mayor impacto en la historia del país.

Una izquierda que, una vez en el poder, obró de manera libre, sin espejo retrovisor, sin facturas al pasado, sin polarizar a título gratuito: sin chivos expiatorios. Atenta a que los conflictos forman parte de la acción social y a que no sólo no deben ser catalogados como “palos en la rueda”, sino que deben ser integrados, canalizados, jerarquizados, secuenciados, gestionados y atendidos.³⁰ Y en Uruguay, como en muchos países que aumentan sus niveles de igualdad, tuvo lugar la llamada “paradoja de Tocqueville”, según la cual a medida que las sociedades aumentan el bienestar general y los índices de equidad, las demandas no ceden, las expectativas se disparan y es razonable esperar mayor conflicto tanto como una percepción de menor felicidad personal y colectiva. Acaso este haya sido un factor psicosocial que —entre otros más coyunturales— llevó al FA a perder las elecciones en 2019. Además, es humano que ciudadanos y familias se endosen a sí mismos, no a un cúmulo de políticas públicas, el mayor bienestar alcanzado y el logro de movilidad social. También pudo haber ocurrido que mientras los grupos empresarios se beneficiaron del crecimiento hacia afuera tanto como del aumento del consumo interno, sintieron a la vez como amenaza el nuevo estatus colectivo del trabajo y el récord de sindicalización, entre otros muchos factores.

Lo cierto es que desde el gobierno escasearon las palabras de promesa primero y de celebración de logros después, logros tanto más difíciles de conseguir cuanto más ciclotímicamente se comporta el mercado mundial. Y esto ocurrió: las reglas de apertura se trastocaron en normas proteccionistas tras la crisis mundial de 2008. En ese marco de vulnerabilidad que llevó al colapso a países europeos de renta media alta, Uruguay salió indemne y su administración siguió adelante sin promover un clima de exitismo ni alta intensidad utópica: prometió poco aunque actuó sin pausa, logrando poner “la historia de nuevo en marcha”, para usar palabras de Arnold Toynbee.