El 18 de enero las gremiales empresariales de Maldonado y Rocha divulgaron un “protocolo único de actuación en seguridad” que postula retomar la Ley de Vagancia de 1941 para los meses de verano. Entre otros puntos, el documento señala que en situaciones “donde el juez disponga la derivación o devolución de la persona a su destino de origen, la Policía deberá enterar al Ministerio de Desarrollo Social” sobre la resolución. Si la persona “se niega a la determinación judicial, podría llegar a configurarse un delito en el marco de la Ley de Vagancia (artículo 11) o desacato”.
El protocolo, que no fue avalado oficialmente por los organismos que los empresarios mencionan como colaboradores y que puede leerse en la página web de la Cámara Empresarial de Maldonado (CEDM), desató el rechazo casi unánime de juristas y actores políticos de diferentes partidos. Pese a ello, los directivos de la CEDM reafirmaron, en los días siguientes, su decisión de llevar adelante su plan en las zonas turísticas.
En los hechos, se trata de una polémica de larga data: entre 2010 y 2012 se armó revuelo cuando la entonces jueza penal Adriana Graziuso aplicó la Ley de Vagancia a su gusto en Punta del Este. Los caprichos del tiempo, o de la política, quisieron que la exmagistrada, actual directora general de Asuntos Legales de la Intendencia de Maldonado (IDM) y precandidata por la sucesión de Enrique Antía, aparezca como adalid del “protocolo” para actuar ante personas en “actitud sospechosa”, situaciones de “desorden público” u ocupaciones de espacios públicos.
En opinión de los abogados Gabriel Valentín, docente grado 5 y director del Instituto Uruguayo de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, y Juan Ceretta, docente del Consultorio Jurídico y de la Clínica de Litigio Estratégico de la misma facultad, volver a la Ley de Vagancia es inconstitucional. Fue derogada al entrar en vigencia la reforma constitucional de 1942, coincidieron, entrevistados por la diaria.
En su análisis, advirtieron que la puesta en práctica de esa ley -combinada con la vigente Ley de Faltas, según propone el protocolo en cuestión- dañará la imagen de Uruguay como país republicano y de derechos. En su opinión, los problemas de inseguridad pasan por generar políticas sociales y no por la persecución de personas en situación de vulnerabilidad.
¿Por qué se entiende que la Ley de Vagancia es inconstitucional y además fue derogada por la Constitución del 42?
Valentín: Ese sistema ya era inconstitucional en el 34, porque nuestra constitución siempre aceptó un derecho penal de acto; se sancionan las conductas concretas, y no a las personas por sus condiciones de vida sociales, culturales, personales o porque sean “peligrosas”. Estar en situación de vagancia o mendicidad, o tener vínculos con presuntos delincuentes no es delito. Considerarlo así es propio de un derecho penal autoritario que, bajo nuestra Constitución, nunca fue aceptable. El procedimiento regulado para perseguir eso tampoco era aceptable constitucionalmente porque no respetaba el debido proceso. Estaba mal penalmente y procesalmente.
Al año siguiente de promulgarse la Ley de Vagancia entró la Constitución del 42, luego la del 52 y la del 67, y todas tienen un artículo que dice que se mantienen en vigencia las disposiciones que no sean contrarias a la constitución. Para buscar una expresión gráfica, es una disposición purificadora que busca mantener la legislación anterior siempre que sea compatible con la Constitución.
Ceretta: La reforma constitucional del 42 comenzó a crear la doctrina del bloque de constitucionalidad. Ese bloque es un sistema normativo que está compuesto por dos grandes artículos -el 72 y el 332-, que es por donde ingresan todos los derechos humanos. Lo que se empieza a decir en el 42 es que no solo se reconocen los derechos enumerados a texto expreso, sino también aquellos que no enumera. Ese es un gran avance: los derechos humanos no solamente están reconocidos en los pactos que Uruguay ratificó, sino también en la Constitución, aunque no los mencione.
Como la ley 10.071 es anterior a la reforma del 42, lo que ocurre es un proceso jurídico que la deja sin valor por una modificación superviniente de la Constitución. A modo de ejemplo es lo que se pretende hacer con el plebiscito de la seguridad social: no va a derogar la ley de la reforma porque para eso se necesita otra ley en sentido contrario; en cambio, se propone hacerla incompatible con el nuevo texto de la Constitución y, por lo tanto, inaplicable. Esa es una estrategia actual que nadie discute y lo que pasó con la ley 10.071 fue exactamente eso.
¿La inconstitucionalidad de una ley no debe ser declarada por la Suprema Corte de Justicia?
Valentín: Para decir que una ley es inconstitucional se necesita que la Suprema Corte de Justicia (SCJ) lo declare y eso es solo sobre un caso concreto. Pero si la ley fue derogada por oponerse a la constitución, entonces esa ley no existe en el ordenamiento jurídico uruguayo, no se necesita un fallo de la Corte. No se debió aplicar más.
Sin embargo, la actual directora de Asuntos Legales de la IDM, Adriana Graziuso, lo hizo cuando era jueza y ahora promueve la iniciativa empresarial…
Valentín: La verdad es que es inexplicable. La doctrina aceptada por todos los constitucionalistas es que esa ley se derogó por oposición superviniente. Mucho menos puede considerarse vigente en lo procesal después del CPP del 2017. El protocolo aprobado es propio del derecho penal de las primeras décadas del siglo pasado. En un sistema acusatorio no hay que comunicarle nada a ningún juez -como dice el documento-, en todo caso comunicar a la Fiscalía para ver si hay un delito. Eso de juzgar personas “peligrosas” no se puede aplicar. Me resulta increíble que esto ocurra en un país republicano y con el reconocimiento internacional que tenemos de nuestro Estado de Derecho. Es una cosa de locos.
Ceretta: Ocurre que cuando un juez aplica una ley que no está vigente o la aplica equivocadamente, los mecanismos procesales permiten apelar la decisión e incluso llegar a casación en la SCJ. Pero cuando las leyes se aplican sobre personas con dificultades de acceso a la Justicia, como en este caso, no tienen el mecanismo a su alcance.
Si hay una unanimidad doctrinaria sobre la inaplicabilidad de esta ley, ¿por qué cree que empresarios y comerciantes insisten?
Valentín: Esto siempre renace en las temporadas turísticas o en las campañas electorales. Por más que en Uruguay tengamos una defensa pública que trabaja muy bien, consultorios jurídicos de la Facultad de Derecho y también en el Claeh en Maldonado, una persona en situación de calle o de mendicidad seguramente desconoce que no pueden aplicarle ese procedimiento o que puede defenderse.
Ceretta: Esto no ocurre casualmente: funciona porque se lo aplican a los desgraciados. Si sacás un protocolo y la Policía lo aplica, los desgraciados la quedan. Nosotros seguimos debatiendo y leyendo el diario, pero ellos no se enteran, a ellos no les cambia nada.
La CEDM aseguró que tuvo aportes del Poder Judicial y de la Fiscalía. ¿Qué opina de esto?
Valentín: Ni el PJ ni Fiscalía negaron su participación, pero tampoco vi documentos oficiales. Me parecería insólito que se participara en la elaboración de un documento que promueve una ley derogada o contraria a la Constitución. Me sorprende no haber visto ningún documento oficial en ese sentido.
Ceretta: Sospecho que la Cámara lo ha comunicado de manera bastante confusa, a propósito. Se pretende seguir aplicando el sistema inquisitivo cuando ya no existe, pero dudo que un juez letrado en Maldonado siga ese camino y no creo que algún fiscal intente a aplicarlo. Si lo hacen, será una detención ilegítima por una norma derogada.
Creo que plantearon la Ley de Vagancia para atender el clamor popular, y a su vez se guardaron la Ley de Faltas que no es inconstitucional, pero es contraria a las convenciones de tratados de derechos humanos. La diferencia es que la Ley de Faltas está vigente, aunque incluye otra abominación que es considerar la indebida ocupación de espacios públicos como falta. Eso ha merecido que Uruguay tenga reiteradas observaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. A la 10.071 nadie la denunció porque a uno no se le ocurre que alguien vaya a sostener que existe. Aunque vivimos en un mundo tan peculiar que no hay que asombrarse de nada.
¿Es posible revertir de algún modo esta situación?
Valentín: Lo que tiene que hacer el Estado es tomar acciones positivas para solucionar el problema de fondo y no reprimir con medidas de seguridad que son violatorias de la Constitución. También sería bueno que el tema se discuta y se debata en Maldonado, organizar actividades con los consultorios jurídicos y la defensoría pública, porque hay más probabilidades de que la gente se entere de sus derechos.
Ceretta: Esta es una época difícil para que los organismos estén atentos, es verano, estamos en feria judicial… Pero me encantaría patrocinar a alguien a quien le pase esto, llevarlo al sistema interamericano o al sistema universal, aunque sea como un caso testigo. Nadie que haya estudiado un poquito puede decir que la Ley de Vagancia está vigente.
Gabriela Fossati cuestionó participación de Adriana Graziuso
La abogada Gabriela Fossati, exfiscal y militante por la precandidatura de Laura Raffo (Sumar), también opinó desde su usuario en X sobre el protocolo de seguridad en cuya elaboración participó Adriana Graziuso en representación de la Intendencia de Maldonado (IDM).
En un posteo –que luego borró– Fossati señaló que el protocolo es “inconstitucional y discriminatorio” y también consideró que “no representa a todos los blancos”. Pero, además, fustigó a Graziuso por estar casada con el comunicador Martín Clavijo, a quien mencionó como hermano del narcotraficante ejecutado en Paraguay en 2003, Omar Clavijo. En este sentido, comentó que “no entiende” por qué el intendente Enrique Antía le dio a Graziuso un rol de asesora.
Más adelante, en diálogo con la diaria, Fossati amplió: “Nunca lo entendí, hoy puedo decir que soy blanca, y como blanca lo entiendo menos. No le encuentro ninguna justificación, porque en esto hay que ser y parecer. En el ámbito político uno tiene que tener una trayectoria importante y, a mi juicio, hay muchos puntos oscuros. Cada uno sacará sus conclusiones”, comentó, sobre la precandidata a la IDM. “Como blanca, no me parece correcto que se le dé asidero a estas ideas discriminatorias y sobre todo en función de quién provienen”, insistió.
Volviendo a la intención de aplicar la Ley de Vagancia en las zonas turísticas, señaló que esta fue derogada en 1942 y que además “se opone a la Constitución actual y al pacto de San José de Costa Rica, en tanto viola el derecho a la libertad de tránsito y a la igualdad de los ciudadanos”.
Opinó que si Graziuso aplicó esta ley hace 12 años, “cuando todo el mundo opinaba que era un disparate”, fue porque tocaba a personas que no tenían herramientas para defenderse. “Tuvo suerte y nadie pataleó, porque se lo aplicó a los pobres; si lo hubiera aplicado a un grupo humano con otras condiciones económicas, hubiera tenido un problema importante”, sentenció.
Fossati enfatizó que, en su momento, la jueza trabajó la ley dando respuesta a “un lobby de un grupo muy reducido” y ahora, como asesora de Antía y precandidata, vuelve a hacerlo promocionando “un protocolo” impulsado por 23 personas.
“No tengo ninguna duda de que saben que eso no tiene valor ninguno y que ningún juez lo va a aplicar. Además, genera una situación preocupante porque induce y da pautas a los ciudadanos para controlar a otros ciudadanos, y puede generar problemas muy importantes”, concluyó.