Desde la discusión previa a su aprobación, la calificación de la regulación del cannabis como un “experimento” ronda la discusión pública. La idea de Uruguay como un laboratorio se utilizó tanto como argumento a favor por parte del ex presidente José Mujica, como en forma crítica por parte de la oposición. Más recientemente, desde Presidencia comenzó a esgrimirse la noción de “proyecto piloto”: la escala de la implementación sería controlada para evaluar los resultados y la forma de profundizarla, si correspondiera.
El análisis de experimentos, proyectos pilotos y cualquier evaluación de políticas públicas requiere información para tomar decisiones; indicadores, monitoreo, coordinación interinstitucional. Esta responsabilidad, en el caso de la regulación del cannabis, recae en el Ministerio de Salud Pública, comandado por la ley a realizar informes anuales públicos. Esto no ha sucedido. Sin embargo, el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (Ircca) sí ha comenzado a publicar informes periódicos. En nuestro equipo de investigación, investigadores de distintas disciplinas y espacios hemos intentado recopilar algunos resultados. Creo que estamos en condiciones de sacar algunas conclusiones sobre este período.
En primer lugar, el mercado regulado presenta una cobertura importante: unas 40.000 personas inscriptas, a las que cabe sumar –como hace el Ircca en sus informes– un conjunto de personas que utiliza cannabis legal por residir en el hogar o ser pareja o amigo de personas registradas. Potencialmente, con las personas registradas y las que consumen cannabis regulado, podría cubrirse 42% del total del cannabis que se consume en el país. Sin embargo, por la vía de las farmacias se han distribuido menos de tres toneladas, lo que apenas cubre 25% de la demanda potencial.
Uno de los aspectos centrales de la regulación del cannabis, quizá sobredimensionado, era la posibilidad de separar la oferta de distintas sustancias psicoactivas, y su potencial efecto en la seguridad pública. Sin duda, la regulación afectó al narcotráfico, ya que buena parte de las personas registradas ya no van a las bocas de venta. Sin embargo, su posible vínculo con la comisión de homicidios y otros delitos violentos es débil. Tampoco se registraron en el período ningún robo en las farmacias y sus alrededores vinculado al cannabis, la regulación no parece haber alimentado ningún aumento de la violencia, y no se registraron accidentes graves donde se viese involucrado específicamente el cannabis regulado; por el contrario, la regulación retiró del mercado negro un volumen más de cuatro veces mayor que las incautaciones en ese período.
Otro de los asuntos fundamentales era la salud pública: los nuevos usuarios de cannabis, que comenzaron a consumir entre 2014 y 2017, presentan menos consumo en paralelo de cocaína y de tabaco comparados con quienes se habían iniciado entre 2011 y 2014, lo que indica una disminución del “efecto góndola” de exponerse a otras sustancias que también se ofrecen en las bocas de venta. Ha disminuido fuertemente el consumo de cannabis prensado, siempre adulterado, a menos de 25%. Las emergencias toxicológicas han aumentado ligeramente, aunque la mortalidad directa asociada al consumo de drogas se mantiene estable. Por su parte, el consumo de cannabis parece haber aumentado: en 2014 9,8% de las personas decían haber consumido cannabis en los últimos 12 meses, una cifra que actualmente es de 15,2%. Es un aumento considerable, aunque cabe señalar algunos matices. En países como Chile o Argentina, sin acceso regulado, el consumo de cannabis ha aumentado más que en Uruguay. Además, hoy consumen más personas pero menor cantidad en promedio, posiblemente debido al cambio en la calidad del producto, desde el uso del prensado al cogollo. En gran medida, el aumento general se debe al incremento en poblaciones en las que el consumo era minoritario: mujeres, adultos mayores y personas adultas del interior del país. Por último, hay que señalar que actualmente 50% de las personas usuarias dicen que se sienten con más libertad a la hora de expresar su consumo, lo que evidencia la subdeclaración que existía en un marco de ilegalidad.
En términos de opinión pública es donde se registran quizá los mayores cambios: hoy el cannabis dejó de ser un tabú. Tras varios años en los que el apoyo a la regulación se mantenía estable por debajo de 30%, en 2017 tres encuestas mostraron que este ha aumentado y supera a las personas que están en contra. La acumulación en el discurso público, la discusión sobre el cannabis medicinal, la reacción respecto del bloqueo bancario, el inicio de la venta en farmacias incidieron sin duda en este resultado. Además, entre quienes están en contra, menos de la mitad sostiene que hay que volver atrás: la mayoría prefiere como el camino correcto modificaciones, asuntos puntuales relativos a la implementación, evaluar resultados.
Si este era un experimento piloto, parece haber salido bien: no hubo problemas de seguridad, hubo un golpe al narcotráfico, algunos efectos positivos en la salud de las y los usuarios, un aumento del consumo en gran medida debido al acceso de nuevas poblaciones y a un sinceramiento social, y un incremento del apoyo social a la regulación.
Sin embargo, cierta desidia parece envolver el seguimiento y, sobre todo, la apuesta que implicaba esta ley. Esto resulta notorio en el caso del cannabis medicinal: pese a la altísima aprobación pública (90% de las personas está de acuerdo) y al interés social (25% de las personas están interesadas), el avance ha sido lento, tortuoso, lleno de obstáculos.
En Colombia o Argentina, países de la región que regularon el cannabis medicinal hace menos de dos años, una fuerte apuesta estimula el desarrollo científico, tecnológico y productivo en este campo. Aquí, por el contrario, resulta lento y difícil investigar y disponer de productos, las razones que fundamentan dichos obstáculos son oscuras, desconocidas para la ciudadanía, todo lo cual ambienta la existencia de un nuevo mercado no regulado. En otro ejemplo, las farmacias adheridas al sistema son aún pocas y con una distribución territorial muy desigual, concentradas en las ciudades y, dentro de Montevideo, en los barrios cercanos a la costa, lo que topea fuertemente el acceso de las personas inscriptas. Esto permite respirar al mercado negro, fomenta un “mercado gris” y además dificulta la evaluación de los resultados.
Es hora de que cambie el viento y la respuesta está en el aire. Es hora de profundizar, monitorear, incentivar la investigación y la inversión productiva. Otros países han aprovechado estos años para lograr desarrollos tecnológicos, análisis de composición, de THC y otros cannabinoides, controles de calidad, testings, acceso a semillas, productos medicinales, aspectos en los que aquí aún estamos en pañales. Para comprender lo que está sucediendo en nuestro país, los resultados del período y conocer avances en el mundo, entre el 10 y el 12 de diciembre tendrá lugar el congreso “Cinco años de regulación del cannabis” en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Allí se reunirán las mejores investigaciones disponibles sobre este proceso. Participarán varios de las y los expertos más importantes a nivel nacional e internacional. La discusión sobre la regulación de los mercados de sustancias psicoactivas recién empieza, y hay mucho para aprender sobre esta experiencia.
Sebastián Aguiar es integrante de Monitor Cannabis, del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.