Más allá de consideraciones normativas acerca de cuál debería ser el tamaño óptimo del Estado o los bienes y servicios que este debería proveer en una economía de mercado, podríamos afirmar que hay un consenso, al menos en la literatura económica, acerca de que la provisión de servicios públicos e infraestructura son un factor clave para el desarrollo económico. Esto es consistente con el proceso histórico de desarrollo de las economías (llamadas) industrializadas, y ha ido acompañado de un crecimiento de la capacidad del Estado para recaudar ingresos de los contribuyentes, y de esa forma sustentar la política pública(1).
La evasión (y la elusión) de impuestos constituye un problema de primer orden para los gobiernos, en tanto es uno de los principales factores que limitan su capacidad de recaudación, además de que afecta la equidad y simplicidad del sistema tributario. Esto es especialmente importante para países en desarrollo como Uruguay, que tienen dificultades para recaudar los ingresos necesarios para financiar el sector público. En 2015, mientras que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos la recaudación de impuestos alcanzó un 34% del Producto Interno Bruto en promedio, en América Latina y el Caribe fue sólo de 23%, ubicándose Uruguay en 27%.
Para diseñar políticas óptimas que combatan la evasión es clave comprender qué motiva este comportamiento, cómo los contribuyentes responden a la política del gobierno, y cuáles son los mecanismos más importantes que median entre la política y el cumplimiento tributario.
¿Qué motiva a las personas a pagar impuestos? ¿Qué los lleva a evadirlos?
Estas dos preguntas son dos caras de la misma moneda, y por tanto sus respuestas también lo son. Los economistas teóricos que se dedican a estudiar la economía del sector público y los comportamientos asociados a ella han prestado mucha más atención a la segunda pregunta, aproximándose a ella mediante un marco de decisión racional costo-beneficio. Las personas o las empresas deciden cuántos impuestos evadir en función de sopesar las multas que se deben asumir si son detectados en falta. En consecuencia, se limita la acción de las agencias recaudadoras únicamente a establecer un nivel de fiscalización y fijar multas. Este marco de crimen y castigo ha sido insuficiente para explicar los bajos niveles de evasión observados, ya que a pesar de que se fijen grandes castigos, dada la baja probabilidad de ser detectado(2), el crimen debería ser lo corriente. Esto condujo a nuevos desarrollos teóricos que incorporan factores como el costo moral de realizar una actividad ilícita, que está mediado por la percepción de las normas sociales vigentes y la presión social de ser expuesto ante otros.
Por otro lado, los economistas empíricos, a la hora de dar respuesta a estas preguntas, deben buscar medidas que les informen cuál es el nivel de impuestos que los contribuyentes deberían pagar o qué tanto estos evaden. Ambas medidas tienen componentes que no son observables, ya que dependen de movimientos ilegales y por ello ocultos. Por razones similares, no es sencillo determinar cuáles son las razones más importantes que motivan este comportamiento. Aun más dificultoso es cuantificar qué tanto responden los contribuyentes a las políticas de las agencias tributarias, ya que necesitamos comparar qué tanto evade (o paga de impuestos) un contribuyente que recibe una auditoría, en relación a lo que sucedería si el inspector no hubiera tocado su puerta; a no ser que accedamos a universos paralelos, ambas situaciones son imposibles de observar al mismo tiempo.
Las respuestas de la economía
Buscando superar estas limitaciones e indagar en los mecanismos que explican el cumplimiento tributario, desde la economía se ha buscado analizar el comportamiento de los individuos en diferentes contextos y ante distintas situaciones. Durante las décadas de los 80 y 90 esto se hizo mediante experimentos controlados en laboratorios, donde principalmente se sometía a estudiantes universitarios a juegos especialmente diseñados con el fin de evaluar algunas de las hipótesis que se desprenden de la teoría del crimen y castigo y sus extensiones. En los últimos años se ha hecho foco en experimentos de campo que buscan analizar los cambios de creencias y comportamientos registrados de empresas y personas reales ante estímulos o políticas también reales. El uso de información proveniente de diseños de tipo experimental permite lidiar de manera creíble con problemas de medición y cuantificar resultados que surgen de una situación causa (como recibir una auditoría) - efecto (por ejemplo, cuánto pagó de impuestos), como lo haría un investigador médico en un experimento con una droga.
Qué agregamos a esta discusión
En una investigación junto con Guillermo Cruces, Matías Giaccobasso y Ricardo Pérez-Truglia(3) buscamos testear las hipótesis del crimen y castigo, y algunas extensiones que se derivan de este enfoque en un experimento de campo que involucra a más de 20.000 empresas pequeñas y medianas en Uruguay. En un trabajo junto con la Dirección General Impositiva (DGI) financiado por el Centro de Estudios Fiscales (CEF), y a partir del universo de empresas que están registradas pero sin acceso a ningún dato identificatorio, hicimos una selección aleatoria y la DGI envió distintas cartas a las empresas con pequeñas variaciones de información. Así, habría empresas tratadas y empresas control, de las que observamos y comparamos su comportamiento. Las distintas cartas incluyen:
1) Una primera carta que denominamos de base: contiene información sobre los objetivos de la DGI, e informa además que quienes reciben esta carta son elegidos por un proceso aleatorio y que no implica ningún trámite ante la DGI por parte del contribuyente.
2) Una segunda carta con información idéntica a la carta base, excepto que agrega un párrafo detallando información sobre la probabilidad que tiene la firma de ser auditada y a cuánto ascendería la multa que debería pagar si es detectada una evasión.
El resto de las cartas incluyen variaciones de esta información para testear otras hipótesis alternativas.
La información que brindamos no era publicitada por la DGI, como es moneda corriente en las agencias tributarias en el mundo, por lo que cada contribuyente recibía una pieza de información verídica y única.
Las empresas reciben distintas cartas y por tanto son tratadas con información. Quienes reciben la carta base reciben un tratamiento placebo, porque son seleccionados para recibir una comunicación pero no se les brinda información sobre el proceso de fiscalización. A partir de los datos de pagos de impuestos, comparamos las empresas tratadas con aquellas que reciben el placebo.
Evaluación del tratamiento
El primer resultado que encontramos es que quienes reciben las cartas con información de probabilidad de auditorías y multas (tratamiento) pagan más impuestos. El aumento en el pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA) es de 6,3% y se mantiene, al menos, hasta un año después de enviadas las cartas. Al contabilizar el pago de otros impuestos, como el Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas (IRAE), el aumento se sitúa en torno a 8%.
En una lectura rápida puede parecer que estos resultados van en dirección con lo que nos dice la teoría económica más clásica. La información que proporcionamos a las empresas afecta sus creencias sobre el proceso de auditoría, y estas modifican su comportamiento de evasión, como haría cualquier agente racional.
Sin embargo, cuando analizamos cómo las empresas reaccionan a nuestro experimento, su comportamiento no es consistente con esta teoría. Por ejemplo, de acuerdo a este enfoque, las empresas deberían haber reaccionado de manera diferente ante diferentes piezas de información (cartas), pero sorprendentemente esto no sucede. No encontramos evidencia de que el pago de impuestos sea sensible a distintas tasas de fiscalización y multas: empresas que fueron asignadas a recibir mayores probabilidades de fiscalización (multas) no pagan mayores impuestos. Tampoco encontramos evidencia de que el cumplimiento tributario de las empresas responda de forma diferente ante variaciones en la magnitud del castigo. Incluso, no encontramos evidencia de que las empresas varíen su conducta de cumplimiento en relación a qué tanto se acerque la información que le proporcionamos (real y objetiva) a sus creencias previas de las chances que tienen de recibir una auditoría. Aun más sorprendente es que encontramos que la información de auditorías reduce la percepción promedio de la probabilidad de recibir una auditoría.
El espantapájaros: la racionalidad versus el miedo
Nuestros resultados constituyen una evidencia sugestiva de que las auditorías tributarias pueden ser importantes, pero no necesariamente porque las empresas están haciendo un análisis de costo-beneficio, como sugiere la teoría clásica, sino que, quizá, las amenazas de auditoría son para los contribuyentes lo que los espantapájaros son para las aves: elementos disuasivos potencialmente inofensivos pero efectivos.
Considerando el enfoque tradicional, el objetivo de una agencia tributaria es encontrar la probabilidad de auditoría óptima. Nuestros hallazgos sugieren que, manteniendo fija la probabilidad real de auditoría, las agencias tributarias pueden influir en el cumplimiento tributario simplemente eligiendo cómo comunicar esta información a los contribuyentes. Al igual que los espantapájaros, el rol de auditoría de las agencias debe ser creíble para los contribuyentes. No basta con un saco y un sombrero viejo.
(1) Besley, T, Torsten, P (2013). “Taxation and Development”. En A Auerbach, R Chetty, M Feldstein y E Saez (Eds). Handbook of Public Economics Vol. 5.
(2) En Estados Unidos, la agencia recaudadora de impuestos (Internal Revenue Service, IRS) auditó menos de 1% de las empresas en 2015. Ver: https://www.irs.gov/statistics/enforcement-examinations
(3) Bérgolo, M, Ceni, R, Cruces, G, Giaccobasso, M y Pérez-Truglia, R. “Tax Audits as Scarecrows: Evidence from a Large-Scale Field Experiment” (July 2017). NBER Working Paper Nº w23631. Disponible en SSRN: https://ssrn.com/abstract=3011109.