En esta nueva etapa del largo ciclo electoral de Uruguay ha emergido una serie de propuestas vinculadas a la reorganización institucional, en particular a la creación de nuevos ministerios, por ejemplo, de Medio Ambiente. El análisis de estas propuestas involucra múltiples dimensiones y perspectivas, todas relevantes sin duda. En este aporte ponemos en discusión algunos aspectos no explicitados o profundizados hasta el momento.
En el caso del Ministerio de Medio Ambiente, su creación constituye una clara señal de la nueva jerarquía o relevancia de la temática dentro de la organización del Estado. Por otra parte, puede facilitar la administración de una cartera que actualmente cumple una amplia diversidad de funciones y roles que resulta muy difícil de dominar por un cuadro, siempre acotado, de cargos con responsabilidades políticas. Sin embargo, las temáticas ambientales y las relacionadas con el ordenamiento territorial se caracterizan por una amplia transversalidad, aspecto que la fragmentación de la estructura ministerial en muchas ocasiones dificulta.
En los últimos períodos de gobierno se constata un considerable esfuerzo en crear estructuras puente que faciliten la articulación y la cooperación dentro del Estado y entre el Estado y la sociedad civil. El Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y el Sistema Nacional de Emergencia constituyen muy buenos ejemplos de espacios de articulación y complementación de una constelación de actores y agentes distribuidos tanto en los niveles nacionales como departamentales y municipales. La sucesión en el tiempo de los gabinetes de innovación y de competitividad constituyen alternativas para analizar y administrar temáticas y desafíos que no pueden ser abordados sistémica e integralmente desde un único ministerio. En el caso de la gestión del agua, la emergencia de estructuras puente como las comisiones de cuenca ha requerido la participación de la Secretaría de Medio Ambiente, Agua y Cambio Climático (estructura puente vinculada directamente a Presidencia) para la implementación y control de los acuerdos, medidas y estrategias diseñados. En este caso, la fragmentación histórica en la gestión no sólo involucraba la definición de estrategias, planes o medidas concretas (el rol de las comisiones de cuenca), sino también su implementación, control y fiscalización. Estas últimas funciones requieren una considerable y fluida interacción entre ministerios (Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente –MVOTMA– y Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca –MGAP–), rol que la Secretaría de Medio Ambiente, Agua y Cambio Climático ha facilitado y promovido.
Estos ejemplos pretenden promover la discusión y el análisis vinculado a la administración de temáticas multidimensionales y complejas que requieren de espacios efectivos de articulación intra e interinstitucional, así como entre niveles de gobierno. Estos espacios deben formar parte del organigrama de toma de decisiones de todas las dependencias involucradas en la implementación de los planes, estrategias o medidas. Finalmente, la asignación de los recursos requeridos resulta clave, ya que en muchos casos no es suficiente la cooperación o complementación entre los actores y agentes. Los siguientes desafíos ilustran estas afirmaciones.
En el próximo período deberá existir un avance sustancial en la capacidad de monitoreo de temáticas y dimensiones ambientales.
Monitoreo, contralor, fiscalización y presencia territorial
La capacidad de monitoreo de múltiples dimensiones, atributos y aspectos ambientales requiere de un gran esfuerzo del Estado, tanto en términos de recursos humanos como de infraestructura. En estos momentos, contamos con una gran capacidad analítica en ámbitos como el Laboratorio Tecnológico del Uruguay, el MVOTMA, la Facultad de Química, los centros regionales de la Universidad de la República (Udelar). Al mismo tiempo, el Estado comienza a incorporar de forma efectiva técnicas del área de la teledetección. La construcción del Observatorio Ambiental en el ámbito del MVOTMA también constituye un avance a resaltar. Sin embargo, un cuello de botella importante es la reducida capacidad de colecta de muestras, aspecto que en muchas ocasiones se ha pretendido resolver de forma centralizada y compartimentada por cada ministerio.
En el próximo período deberá existir un avance sustancial en la capacidad de monitoreo de temáticas y dimensiones ambientales, no sólo para comprender el estado de los recursos naturales y los bienes y servicios que se proveen, sino también para evaluar de forma robusta estrategias, medidas y acciones que actualmente se implementan. En este sentido, y considerando la disponibilidad de recursos económicos, los sistemas de monitoreo deben ser diseñados en conjunto con aquellos destinados al contralor y el extensionismo (difusión e intercambio de manejos, planes, medidas, prácticas). Estos desafíos no pueden ser resueltos por los ministerios por separado. Las estructuras en el territorio, encargadas de los roles indicados, deberían responder a las necesidades de información de múltiples ministerios, así como a las demandas de los niveles departamentales y municipales. Estas estructuras deberían pensarse como centros distribuidos en el territorio de acuerdo con características socioeconómicas, productivas, ecosistémicas y de conectividad, dejando de lado los actuales esquemas administrativos departamentales.
Al mismo tiempo, deberían contemplarse localizaciones que maximicen la sinergia e interacción con otras capacidades del Estado. Las experiencias en Treinta y Tres y Tacuarembó entre el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), el MGAP y la Udelar son interesantes de analizar e incorporar al debate. Estos pocos centros regionales propuestos deben integrar múltiples dimensiones, roles y personas provenientes de diversos dominios disciplinares, lo cual con el tiempo permitirá superar importantes barreras generadas por la estructura de la educación universitaria (con predominio del reduccionismo) y su correlato en la organización del Estado.
Arquitectura institucional y ordenamiento territorial
La casi totalidad de los roles y funciones de los diferentes ministerios y direcciones del Estado cuentan con una expresión territorial. Entre ellas pueden verificarse múltiples sinergias o, por el contrario, interferencias, si no dialogan o no articulan su accionar y sus recursos económicos y humanos en el territorio. Una pregunta clave emerge: ¿cuál es la mejor posición para el ámbito del ordenamiento territorial dentro de la arquitectura del Estado? En primera instancia, no parece adecuado que forme parte de un ministerio, sino de un ámbito más centralizado como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), con una fuerte interacción con los niveles departamentales y municipales. Actualmente, los roles del ordenamiento territorial están distribuidos entre el MVOTMA y la OPP. ¿Esta configuración es la más adecuada?
La desfragmentación más allá de las temáticas ambientales
El problema planteado también emerge en otros ámbitos del debate actual, por ejemplo, la necesidad de avanzar en un presupuesto del Estado organizado por ejes transversales o programas que involucren el conjunto de ministerios, dependencias y los niveles requeridos. Las intervenciones recientes del Estado en el combate a la delincuencia, el tráfico de drogas y la recuperación del control territorial ilustran claramente el papel de la articulación de una constelación de programas y dependencias públicas. El lector puede encontrar un ejemplo de similar magnitud en la recuperación del Mercado Agrícola y su entorno.
El propósito de este aporte es generar un espacio de debate y de intercambio donde la profundidad del análisis supere las limitaciones de los espacios restringidos que la dinámica político-electoral en muchas ocasiones impone. Por lo tanto, todos los comentarios, sugerencias y aportes son bienvenidos.
Néstor Mazzeo y Manfred Steffen integran el Instituto Sudamericano para Estudios sobre Resiliencia y Sostenibilidad (Saras), Bella Vista, Maldonado, Uruguay.