Acuerdo Unión Europea-Mercosur: ¿algo para celebrar?

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El presidente Luis Lacalle Pou y la canciller de Alemania, Ángela Merkel, mantuvieron una reunión a distancia el 31 de agosto para abordar el avance del acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea (UE). En la última cumbre del Mercosur, llevada a cabo en Uruguay entre el 29 de junio y el 2 de julio, en la que el país asumió la presidencia pro témpore del bloque, quedó manifiesta la intención del gobierno uruguayo de trabajar con el de Alemania, que ejerce la presidencia de la UE, para acelerar la firma y ratificación del acuerdo.¹ Si bien aparentemente la reunión había sido agendada con anterioridad, las recientes declaraciones de Merkel, en las que expresó reparos ante la implementación del acuerdo, otorgaron a esta llamada particular importancia.

Más allá de su denominación como “Acuerdo de Asociación”,² lo negociado entre ambos bloques claramente incorpora los elementos más críticos y peligrosos de la agenda del libre comercio. El acuerdo no es excepcional. Se inscribe plenamente en la estrategia de superación de los estándares (reglas, cláusulas, metodologías) vigentes a partir de las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El Acuerdo Mercosur-UE integra cláusulas y contenidos presentes en otros acuerdos megarregionales (TISA, TPP, CETA, TTIP) y las pautas de renegociación de los acuerdos de asociación ya vigentes entre la UE y diversos países del sur global, que han sido fuertemente cuestionados por los movimientos y organizaciones sociales, así como por parlamentarias y parlamentarios de ambos bloques. De hecho, Uruguay se retiró de las negociaciones del TISA porque el llamado de las organizaciones y movimientos sociales y del Frente Amplio tuvo eco en el gobierno.

Hoy se hace necesario recordar nuevamente el secretismo y la falta de un debate democrático con el que se negocian estos instrumentos. El texto acordado, actualmente en proceso de revisión jurídica, no es de conocimiento público. Pero según los últimos textos, publicados el 2 de julio de 2019,³ queda en evidencia que lo que en un momento fueron líneas rojas para el Mercosur han sido incorporadas en el acuerdo: compras públicas,⁴ propiedad intelectual e inversiones (no como capítulo específico pero sí en el capítulo sobre servicios, que prevé obligaciones relativas a las empresas extranjeras establecidas en el territorio). Este acuerdo también incluye: reglas de origen, facilitación del comercio y cuestiones aduaneras, barreras técnicas al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, servicios, instrumentos de defensa de la competencia, empresas del Estado, comercio y desarrollo sustentable, y transparencia.

En 2010, cuando se relanzaron las negociaciones, la posición del Mercosur buscaba mejorar las condiciones de acceso para sus productos agropecuarios como principal interés ofensivo y asegurar la posibilidad de implementar medidas orientadas a defender la capacidad productiva en sectores con mayor intensidad industrial y tecnológica. Así, se instaba a la UE a limitar su política de cuotas en el sector agropecuario, a implementar la reducción del impacto de los subsidios a la exportación y a la producción agrícola en el comercio birregional, a la aplicación de una “cláusula de la industria naciente” y de mecanismos de salvaguardas para el Mercosur, y a negociar, pero con fuertes limitaciones, compras públicas, inversiones y propiedad intelectual. Si bien la posición del Mercosur en ese momento ya admitía una agenda de liberalización, lo cierto es que se avanzó en la conclusión del acuerdo sin considerar lo que en su momento fueron líneas rojas en pos de preservar condiciones de desarrollo mínimamente autónomas para la región.

La UE no se compromete a acabar con los subsidios agrícolas, por el contrario, el acuerdo incluye un anexo en el que las partes aceptan que se pueden otorgar subsidios cuando sean necesarios para lograr un objetivo de política pública. Por ejemplo, los subsidios de la UE para sus exportaciones agrícolas de aceite de oliva, queso, leche en polvo, fórmulas infantiles, malta, vino y bebidas alcohólicas ascendieron a un total de 147,5 millones de euros en 2019.⁵ Esto significa que las posibilidades reales de incrementar el acceso a mercados para los productos agropecuarios del Mercosur se verían afectadas. Más aún, los subsidios agrícolas de la UE abren la puerta al dumping de productos europeos en el Mercosur a precios bajos, por ejemplo, lácteos, poniendo en jaque la colocación de la producción de las cooperativas y empresas lácteas en nuestro mercado interno, pero también sus exportaciones a los vecinos del bloque.

El acuerdo prevé que la UE permitirá el ingreso de 99.000 toneladas de carne bovina ‒55% de carne fresca de alta calidad y 45% de carne congelada‒ del conjunto del Mercosur.⁶ Es importante recordar que la UE había ofrecido una cuota de 100.000 toneladas de carne vacuna para el Mercosur en 2004, lo que fue oportunamente rechazado por el bloque por considerarse insuficiente. Por otra parte, además de su política de subsidios agrícolas, la UE tradicionalmente ha mantenido una práctica de utilización de medidas sanitarias y fitosanitarias como herramienta de protección comercial, que puede llegar a poner freno a las exportaciones del Mercosur y por lo tanto a la efectiva implementación de la cuota acordada.

Todos estos elementos, ya de por sí preocupantes, cobran mayor dimensión al leer el Estudio de Impacto encomendado por la UE a la Consultora de la London School of Economics titulado “Evaluación de impacto sobre la sustentabilidad en apoyo a las negociaciones del acuerdo de asociación entre la Unión Europea y el Mercosur”,⁷ publicado en julio de 2020.

Según las directrices de la propia UE sobre las evaluaciones de impacto de la sustentabilidad, dicho estudio debió ser realizado y puesto a consideración de las partes interesadas antes de la conclusión del acuerdo, con el objetivo de proporcionar información apropiada y actualizada sobre sus potenciales impactos sociales, ambientales y económicos. Este hecho despertó las quejas de organizaciones sociales europeas y llevó a que presentaran un reclamo ante la Defensoría del Pueblo de la UE y a que esta abriera una investigación el 8 de julio de 2020.

El estudio de impacto implementó una metodología que estableció dos escenarios potenciales –uno conservador y otro más ambicioso– en relación a los impactos de las reducciones arancelarias y no arancelarias de ambas partes. En el caso del Mercosur, el escenario conservador considera la eliminación de aranceles en 90% de los productos industriales y en 80% de los productos agrícolas, mientras que en el más ambicioso asume la eliminación en 100% de los productos. En el caso de la UE, en ambos escenarios se considera que se eliminan los aranceles en todos los productos industriales, al tiempo que se aplican reducciones arancelarias parciales de 15% en el escenario conservador y de 30% en el más ambicioso para arroz, azúcar, carne bovina y otros productos cárnicos. En lo que refiere a los cereales y el sector lácteo, se consideran reducciones de 15% en el escenario conservador y de 100% en el más ambicioso.

El estudio analiza los impactos en diez sectores, y en cuáles de ellos el comercio y la producción podrían incrementarse o contraerse. Las proyecciones para el conjunto del Mercosur contradicen ampliamente el tan promocionado aumento exponencial de las exportaciones de nuestra región a la UE, y de concretarse constituirían una clara amenaza a la posibilidad de diversificación de la matriz productiva, afectando negativamente incluso a la producción industrial existente. Pero aún más alarmantes son los escenarios para Uruguay en varios de los sectores arriba mencionados. Tanto en el escenario conservador como en el más ambicioso se prevé una caída porcentual de la producción con relación a la línea base, para arroz, azúcar, productos lácteos, carne porcina y de pollo, bebidas y tabaco, productos metálicos, productos químicos y farmacéuticos, vehículos y equipamiento de transporte y maquinaria.

En lo que refiere al sector de automóviles y autopartes, las exportaciones de la UE al Mercosur crecerían 95% en el escenario conservador y 114% en el más ambicioso, mientras que las importaciones desde el Mercosur aumentarían 41% y 47%, respectivamente. En este sector la producción de la UE crecería en ambos escenarios, mientras que en el Mercosur se contraería.1 En vistas de un incremento significativo de la competencia de vehículos y autopartes de la UE y de una caída de la producción en el Mercosur, se prevén impactos significativos en términos de la demanda de mano de obra. En el escenario conservador y para Uruguay, la mano de obra no calificada en este sector podría reducirse 11,9% y la calificada, 11,6%, y en el escenario ambicioso, la mano de obra no calificada podría reducirse 15% y la calificada, 14,5%.

Las exportaciones de productos lácteos de la UE al Mercosur aumentarían 91% en el escenario conservador y 121% en el más ambicioso, pero las exportaciones de quesos podrían tener un incremento aún mayor al reconocerse la denominación de origen en los países del Mercosur. Entretanto, el aumento de las exportaciones del Mercosur a la UE sería de 18% en el escenario conservador y 165% en el ambicioso. Pero el Mercosur parte de una base reducida y la UE parte de una base mayor, por lo que el incremento absoluto de las exportaciones de la UE al Mercosur será mucho mayor. Además, el estudio advierte que una mayor expansión de las exportaciones del Mercosur dependerá de la mejora de las condiciones sanitarias en el bloque, así como del bienestar animal y otros elementos que hacen a la calidad de la producción. El estudio concluye que Uruguay será el país más afectado por el acuerdo, con una caída de la producción de entre 1,5% en el escenario conservador y 2,4% en el escenario más ambicioso, en el que se alcanza una liberalización total.

El estudio plantea que la capacidad de la UE de colocar su oferta en el Mercosur dependerá de los precios de sus productos lácteos, ya que, por ejemplo, los precios de algunos tipos de quesos pueden ser muy elevados para muchas y muchos consumidores del Mercosur, y por lo tanto la colocación podría ser más reducida de lo esperado. No obstante, queda claro que Uruguay va a perder, tanto por el ingreso de productos lácteos europeos subsidiados a su mercado interno, como por la competencia de dichos productos en otros países de la región que afectarán las exportaciones de nuestro país. Reconociendo que esto afectará a los productores lecheros, la recomendación que hace el estudio es que Uruguay debería garantizarles apoyo para que se adapten a las nuevas condiciones de mercado. Claro que esa recomendación tendrá un costo altísimo para Uruguay y el impacto negativo no alcanzará sólo a los productores, sino también a trabajadoras y trabajadores de la industria láctea y al conjunto de la economía del país.

Para el sector de productos químicos y farmacéuticos, las importaciones de la UE desde el Mercosur se incrementarían 12,8% en el escenario conservador y 16,2% en el ambicioso, pero las exportaciones de la UE al Mercosur crecerían 47,6% y 60,2% en el escenario más ambicioso. En 2019, el monto exportado por la UE al Mercosur, considerando los principales 20 productos químicos y farmacéuticos que representan 62,2% de las exportaciones de dichos productos al Mercosur, fue de 6.707 millones de euros. Entretanto, el monto de las importaciones de los 20 principales productos químicos y farmacéuticos, que representan 75,6% de las importaciones de esos productos desde el Mercosur, sumó 1.791 millones de euros. En lo que respecta a Uruguay en este sector, las exportaciones se contraerán 1,3% en el escenario conservador y 2,2% en el escenario ambicioso, mientras que la producción caería 1,2% en el escenario conservador y 1,9% en el ambicioso.

A los escenarios negativos para el Mercosur ‒y especialmente para Uruguay‒ se añade otro elemento señalado en el estudio: actualmente las empresas químicas y farmacéuticas de la UE en general quedan excluidas de los procesos de licitación de compras públicas, porque ninguno de los países del Mercosur ha firmado el Acuerdo de Contrataciones Públicas de la OMC. Pero el acuerdo Mercosur-UE en principio permitirá a las empresas europeas participar en licitaciones y competir en los procesos de contrataciones públicas como si fueran empresas nacionales, por lo que las empresas farmacéuticas de la UE podrían participar, por ejemplo, en los procesos de licitación para el abastecimiento de los sistemas de salud pública del Mercosur. Y lo anterior aplicaría también a otros sectores.

La modelización aplicada en la evaluación permite prever una caída de la producción de bebidas tanto en Uruguay como en Paraguay. También prevé un incremento de las importaciones tanto en la UE como en el Mercosur, pero con mayor impacto en este último bloque. Por esa razón recomienda que los países del Mercosur adopten medidas de protección social para contrarrestar los efectos negativos potenciales como resultado de los cambios que se podrían producir en la producción de bebidas, los que incrementarían la concentración económica y la inequidad.

En lo que atañe a la cooperación en el desarrollo y transferencia de tecnología verde, el estudio expresa que la industria eólica en Uruguay, Argentina y Brasil tiene requisitos de contenido local, y plantea que esa medida puede limitar la competencia e incrementar los costos, por lo que su remoción podría favorecer una mayor transferencia de tecnologías verdes. Vale la pena preguntarse si esa recomendación será parte del acuerdo, o si se abrirán las puertas a que las políticas públicas que exigen contenido local para promover el desarrollo sean cuestionadas por la UE.

Una vez más se impone una interrogante: ¿cuál será el verdadero costo de este acuerdo que podría llevar a un aumento relativo de las exportaciones de carne, pero al mismo tiempo reduciría las exportaciones de lácteos, bebidas, autopartes y productos químicos y farmacéuticos? ¿No se está profundizando así el modelo primario exportador y atentando contra la posibilidad de la diversificación de la matriz productiva? Lo anterior se potencia al considerar que los compromisos asumidos por el Mercosur restringen el espacio para la implementación de políticas públicas para la diversificación de la producción y la economía con miras a la justicia social y ambiental.

Karin Nansen es integrante de Redes-Amigos de la Tierra Uruguay y presidenta de Amigos de la Tierra Internacional.