Educación inicial pública: entre avances e incertidumbres

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En los últimos años, la educación y los cuidados de niñas y niños desde el nacimiento hasta los seis años ha sido un tema relevante desde la perspectiva de derechos, cobrando mayor visibilidad e instalándose en las agendas de nuestro país, de la región y del mundo. Nuestra educación inicial pública, eje central en referencia al tema, no estuvo ajena a ello.

Uruguay posee una rica historia en relación a esta etapa educativa, que comienza con las ideas expresadas por José Pedro Varela en La educación del pueblo (1874) y en La legislación escolar (1876). A impulso de dichas ideas se fundaron los asilos maternales diurnos en 1877 y los primeros jardines de infantes: de Paysandú en 1866, por iniciativa de la Sociedad de Amigos de la Educación Popular, y de Montevideo en 1892, dentro de la educación pública.

A estas acciones pioneras les siguió un proceso de expansión de las instituciones de educación inicial lento y discontinuo. Documentos nacionales como el primer Código del Niño (1934) e internacionales como la Convención de los Derechos del Niño (1989) le otorgaron impulso a esta evolución. Actualmente, múltiples investigaciones científicas provenientes de distintas disciplinas y con diferentes enfoques demuestran la importancia de favorecer el mejor crecimiento, desarrollo y aprendizaje de niños y niñas desde su nacimiento.

A lo largo del tiempo, como efecto del proceso de creación de centros y espacios de atención y educación para niñas y niños desde el nacimiento hasta los seis años, se fueron generando diversidad de propuestas gestionadas y/o supervisadas por varios organismos públicos: la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), a lo que se sumaron proyectos de varias intendencias.

Este proceso histórico fue acompañado por la promulgación de leyes relacionadas con el tema. Ubicándonos en los últimos 30 años, comprobamos que en 1996, con el propósito de organizar la oferta privada, se promulgó la Ley 16.802, denominada “de guarderías”, bajo cuyas disposiciones se inició en el MEC un largo proceso de regulación y control. En 1998, la Ley 17.015 estableció la obligatoriedad de la educación inicial para los niños de cinco años en el entonces denominado Consejo de Educación Primaria (CEP) de la ANEP. En 2007, la Ley 18.154 dispuso la obligatoriedad de la educación inicial para los niños de cuatro años en el CEP de la ANEP, incluyendo también en la norma la obligatoriedad de los cinco años. Un año después, en 2008, la Ley General de Educación 18.437 derogó todas las leyes anteriores y en su artículo 7° dispuso la obligatoriedad de la educación inicial para niñas y niños de cuatro y cinco años de edad. La primera infancia y la educación inicial son especialmente definidas en esta ley, ocupando por primera vez un lugar de relevancia en una norma jurídica dirigida a la educación en general. Por dicha ley el CEP pasó a denominarse Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) y quedó a cargo de la educación de niños y niñas de tres, cuatro y cinco años.

La Ley 18.437, de 2008, creó el Consejo Coordinador de Educación en Primera Infancia (CCEPI) presidido por el MEC e integrado por el CEIP, el INAU, el Ministerio de Salud Pública, representantes de las instituciones privadas y de los trabajadores de la educación en primera infancia. En la etapa más reciente, se incorporaron como invitados permanentes representantes del programa Uruguay Crece Contigo (UCC) y del Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC).

A partir de su instalación en 2009, el CCEPI se ha encargado de fortalecer la articulación, organización, integración y colaboración entre los diversos organismos que gestionan la etapa con el propósito de optimizar los recursos disponibles y construir acuerdos interinstitucionales e intersectoriales que garanticen la coherencia de las políticas de atención y educación.

Entre los importantes logros alcanzados por el CCEPI, cabe señalar dos ejemplos de generación de conocimiento y producción colectiva de documentos acordados que representan un significativo avance para el nivel: el Marco Curricular para la atención y educación de niñas y niños uruguayos desde el nacimiento hasta los seis años (CCEPI-UCC, 2014)¹ y los Indicadores de Evaluación de Calidad (IEC) de centros de atención y educación infantil para niños de hasta tres años (CCEPI, SNIC, 2019).²

Por otra parte, en el marco del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, el gobierno uruguayo impulsó desde 2005 políticas de desarrollo social de mediano y largo plazo, priorizando las vinculadas a la infancia, especialmente para el ciclo comprendido entre el nacimiento y los tres años.

Educación, cuidados y políticas sociales

A partir de 2008, la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia estableció una serie de metas coincidentes con los compromisos asumidos por el país en los Objetivos del Desarrollo del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas. Se destacan, entre otras: la universalización de la atención al embarazo y al buen desarrollo infantil para niños y niñas desde el nacimiento hasta los 36 meses, y la educación universal en el nivel tres años.

En 2012 se destaca la creación del programa Uruguay Crece Contigo en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de Presidencia de la República. Dicho programa pasó a formar parte del Ministerio de Desarrollo Social (Mides) desde 2015. Ese mismo año, por la Ley 19.353 se creó el SNIC, con el objetivo de generar un modelo de responsabilidad compartida de los cuidados entre familias, Estado, comunidad y mercado de trabajo, en atención a la discapacidad, los adultos mayores y la primera infancia. En este último caso, con énfasis en la etapa comprendida entre el nacimiento a los tres años.

La ampliación de cobertura que se produjo en la educación inicial desde el nacimiento hasta los seis años en las últimas décadas fue acompañada por acciones de formación, especialización y profesionalización de docentes y educadores. Se creó y se amplió la oferta del Centro de Formación y Estudios del INAU y se transformó la formación docente en el Consejo de Formación en Educación de la ANEP, creándose la tecnicatura de Asistente Técnico y la carrera de Maestro de Primera Infancia. Al mismo tiempo, en coordinación con el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores del CFE de la ANEP, se organizaron cursos de perfeccionamiento en servicio para maestros de educación primaria con grupos de educación inicial a cargo y sin formación específica para dicho nivel. Por otra parte, desde el SNIC se implementaron cursos de capacitación para cuidadoras y cuidadores de niñas y niños de primera infancia.

Todo este proceso estuvo marcado por un incipiente pero valioso trabajo interinstitucional e intersectorial tendiente a contemplar los derechos de niñas y niños y a apoyar a las familias, especialmente a las mujeres, facilitando su inserción en el ámbito laboral con el propósito de contribuir a romper los círculos de pobreza.

En este último período, a efectos de dimensionar la demanda en términos de infraestructura edilicia, el CEIP, el INAU y el SNIC, aplicando una metodología desarrollada por el Mides, procedieron a identificar interinstitucionalmente las áreas geográficas que, por registrar mayores niveles críticos en términos de oferta educativa, requerían la construcción o ampliación de centros educativos para niñas y niños desde el nacimiento hasta los seis años.

En este marco, se planificó la ampliación de más de 90 escuelas y jardines de infantes y la construcción de 50 locales nuevos para jardines de infantes (44 por participación pública privada y seis por construcción tradicional) en el ámbito de la ANEP, con el propósito de universalizar progresivamente el acceso al nivel tres años. A esto se sumó la construcción de infraestructura edilicia para proceder a la ampliación de la cobertura en los Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF) y en los Centros de Atención a la Primera Infancia (CAPI), con el propósito de dar respuesta a las demandas de atención diaria de niñas y niños desde el nacimiento hasta los dos años. Algunas de las obras para los CAIF y los CAPI se proyectaron para ser construidas en el mismo terreno que los jardines de infantes de la ANEP de manera de ofrecer a niños, niñas y familias una trayectoria educativa continua desde el nacimiento hasta los seis años. Cabe agregar que, mediante un trabajo interinstitucional del SNIC se logró implementar en el mismo período otros espacios de educación y cuidados, en apoyo a las personas con hijos pequeños a su cargo.

Esta secuencia de políticas públicas sostenidas requiere la asignación de recursos presupuestales para el período 2020-2024.

Preocupaciones e incertidumbres

La información proveniente de los tres documentos que componen el proyecto presupuestal de la ANEP, así como las declaraciones realizadas a la prensa por actores relacionados con el Ministerio de Economía y Finanzas y con la OPP, despiertan preocupación y generan incertidumbre en cuanto a la continuidad de las políticas implementadas en los últimos años.

En los Lineamientos estratégicos del proyecto presupuestal de la ANEP, tomo 1 (página 129), se manifiesta la intención de coordinar con el INAU la atención del nivel tres años, promoviendo la incorporación de los niños y niñas que egresan del Plan CAIF. En el mismo documento (página 155) el CEIP se propone ejecutar acciones y estrategias orientadas a la cobertura de la educación inicial: afianzar la obligatoriedad de cuatro y cinco años y la incorporación sistemática de los niños de tres años tendiente a la universalización de este nivel. Sin embargo, en el tomo 2 del proyecto presupuestal (página 15) se establecen metas de ampliación de cobertura para el nivel tres años que parten de un porcentaje total a nivel nacional de 78,5%, que trasciende el ámbito de la ANEP. En otras palabras, dicho porcentaje corresponde a la suma de niños y niñas de tres años que asisten a instituciones del CEIP sumados a los que asisten a las diferentes modalidades del INAU y a los centros privados, hasta ahora supervisados por el MEC. Es necesario definir a la brevedad si se trata de un error de cálculo o si detrás de esos números se esconde una modificación proyectada en los planes de atención y educación para niñas y niños de tres años.

Para verificar los cálculos se debe tener en cuenta que al finalizar 2019 el CEIP brindaba cobertura a un total de 15.159 niños y niñas de tres años,³ lo que significa aproximadamente 31% del total de población de esa edad. El hecho de que ANEP parta de 75,8% de cobertura para dicho nivel –compartida con el INAU y la educación privada–, y la definición de una meta de 85% al finalizar el quinquenio, no deja en claro de qué porcentaje de aumento se hará cargo el CEIP. Cabe preguntarse si la meta proyectada corresponde solamente al CEIP (lo que sería un aumento de cobertura excepcional, dado que se parte en realidad de aproximadamente 31%) o a la suma de coberturas entre el CEIP, el INAU y los centros privados. No se trata solamente de un tema de cifras, sino sobre todo de que las autoridades de la ANEP especifiquen con claridad las estrategias de coordinación interinstitucional que proyectan implementar para la educación y atención de niñas y niños de tres años.

La importante infraestructura edilicia proyectada por la anterior administración y que está siendo entregada al INAU y a la ANEP se planificó en el marco de una estrategia que implica que la ANEP por medio del CEIP brinde la cobertura para el nivel tres años, mientras que el INAU en sus diferentes modalidades (CAIF, CAPI y otras) amplíe la cobertura de los niveles que van desde el nacimiento hasta los dos años. Los centros que están siendo entregados a la ANEP en 2020 y los que serán entregados en 2021 (al igual que sucede en el INAU) requieren para su funcionamiento la creación de cargos docentes, técnicos, auxiliares, servicios de copa de leche y/o comedor, implementación de espacios, entre otras necesidades. Las autoridades deberían expedirse al respecto.

Por otra parte, los cambios generados en educación por la ley de urgente consideración centralizan las políticas educativas en el MEC. En ese sentido, el CCEPI permanece en su órbita presidido por este organismo. Sin embargo, las funciones operativas de gestión de 399 centros de Educación Infantil privados llevadas a cabo hasta ahora por la Dirección de Educación, Área de Primera Infancia del MEC, pasan por dicha ley al INAU, que suma esa tarea a la complejidad ya existente en dicho organismo.

En dicha ley se utilizan definiciones ya perimidas: hasta tres años, educación no formal, y tres, cuatro y cinco años, educación formal, fortaleciendo la fragmentación de la etapa en detrimento de la continuidad educativa desde el nacimiento hasta los seis años, que ha sido el camino transitado en los últimos años. El concepto de educación no formal en primera infancia se suele asociar con una educación de menor calidad, de carácter asistencialista.

Se suprime el compromiso del Estado con las políticas de ampliación del tiempo pedagógico en las escuelas primarias y también para los niveles tres, cuatro y cinco años en dichas escuelas y en los jardines de infantes de la ANEP. Se modifican los requisitos de formación para el ingreso laboral de educadoras y educadores en primera infancia que favorecen a quienes egresen de formaciones privadas.

A los cambios implementados en la Ley 19.889 se agregaron en los últimos tiempos modificaciones institucionales en la órbita del Mides que inciden directamente en las políticas de infancia. Se une el SNIC al Programa Nacional de Discapacidad, lo que implica mayor complejidad, diversidad de servicios e integración de objetivos y estructuras muy disímiles. Sin desconocer la importancia de los cuidados en la discapacidad, esta decisión desconoce que el SNIC también se ocupa de los ciclos de vida más vulnerables: nacimiento hasta tres años y tercera edad.

Durante el proceso de elaboración del presupuesto nacional para el quinquenio no se reunió la Junta Nacional de Cuidados ni la Secretaría Nacional de Cuidados –que la ANEP integra–, por lo que no fue posible aportar a la coordinación de las políticas de infancia en ese ámbito.

El compromiso de no retroceder

En el contexto de pandemia por efecto de la covid-19 y ante la necesidad de hacer foco en términos de salud en las poblaciones de mayor riesgo, las consecuencias de la pandemia sobre la población infantil están invisibilizadas. Sin embargo, la situación sanitaria, económica y social de las familias repercute directamente en la alimentación, en el desarrollo, en la educación de niñas y niños y en la construcción de sus subjetividades.

Permanentes informes están dando cuenta de la pérdida de puestos de trabajo, del cierre de medianas y pequeñas empresas, de la definitiva o drástica reducción de ingresos de los trabajadores informales. Estos problemas afectan en gran medida a familias con hijos pequeños que necesitan apoyo y acompañamiento en este nuevo escenario.

Hoy más que nunca el Estado, en tanto garante del cumplimiento de los derechos de niños y niñas, tiene el deber de dar respuesta a las necesidades de atención y educación de calidad en la primera infancia, y el compromiso ineludible de no retroceder en relación a los avances alcanzados.

Elizabeth Ivaldi y Alicia Milán son maestras especializadas en Educación Inicial.