Reforma urbana y derecho a la ciudad en América Latina

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El Estatuto de la Ciudad de Brasil fue aprobado el 10 de julio de 2001 después de una larga oposición por parte de sectores conservadores. Esta legislación regula el capítulo sobre la política urbana incluido en la Constitución Federal posdictadura de 1988 y reconoce la función social de la propiedad y los derechos de la población que vive en asentamientos precarios. El Estatuto sigue siendo hoy el documento político-jurídico más amplio y avanzado en la región para dar pasos hacia la concreción del derecho a la ciudad a través de la reforma urbana. Además de reconocer ese derecho,¹ el Estatuto incluyó en el ordenamiento jurídico brasileño una serie de dispositivos muy innovadores en materia de desarrollo urbano, preservación del medioambiente, planes urbanísticos, función social de la ciudad y la propiedad, y participación a nivel deliberativo y consultivo sobre las decisiones relacionadas con la ciudad. En la elaboración de las propuestas que cambiaron el rumbo del debate urbano en Brasil, el Movimiento Nacional por la Reforma Urbana, con una participación destacada del Foro Nacional para la Reforma Urbana (FNRU), jugó un papel fundamental. Conformado por una gran variedad de actores sociales progresistas, en ocasión de la instalación de la Asamblea Constituyente, el movimiento insistió en la necesidad de garantizar el “Derecho a la ciudad para todos”, anclando así sus demandas de justicia y trasformación con los derechos humanos y la obligación del Estado de garantizar condiciones de vida urbana adecuadas. Para concretar ese derecho, el movimiento presentó una enmienda popular de reforma urbana de la que solo fueron aprobados dos artículos. En el debate sobre el Estatuto de la Ciudad los avances fueron mayores. El movimiento planteó, entonces, institucionalizar la gestión democrática de la ciudad, municipalizar la política urbana, la regularización pública del suelo urbano con base en el principio de función social de la propiedad inmobiliaria, y la inversión de las prioridades en lo tocante a la política urbana para priorizar las inversiones públicas en los territorios más necesitados.² Las propuestas se arraigaban en la voluntad de enfrentar los efectos de la ciudad capitalista y más adelante neoliberal, altamente conflictiva, dual, segregada en el espacio y sinónimo de pobreza y exclusión para las mayorías; lo que los movimientos urbanos, más allá del debate institucional en el que algunos de ellos también participaron, no han dejado de cuestionar a través de otras herramientas de lucha, como las ocupaciones de tierras y de inmuebles vacíos, las movilizaciones y los actos de oposición a la construcción de megaobras.

La experiencia brasileña motivó una importante reflexión en toda América Latina alrededor del derecho a la ciudad. El concepto, acuñado por el sociólogo francés Henri Lefebvre a fines de los años 60 del siglo pasado durante el “mayo francés” y acompañado por su célebre frase “las reformas urbanas solo lo serán si derivan en una 'revolución urbana'”, fue ampliamente trabajado desde un punto de vista estructural, entre otrxs autores, por el geógrafo marxista David Harvey. Aun así, también ha gozado de un importante desarrollo en nuestra región y, sobre todo, “conquistó la imaginación”³ y se convirtió en bandera de reivindicación y lucha popular, en esperanza de transformación, como probablemente no ha sucedido en ninguna otra.⁴ A partir de la Cumbre de la Tierra que se realizó en 1992 en Río de Janeiro, diversas organizaciones sociales se encontraron para dialogar sobre la “concepción de un ideal colectivo que diera base a propuestas orientadas a la construcción de ciudades democráticas, incluyentes, sostenibles, productivas, educadoras, habitables, saludables, seguras y disfrutables”.⁵ En 2001, en el marco del primer Foro Social Mundial, se empezó a elaborar la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2005), instrumento de derechos humanos que se esperaba sirviese de guía para su traducción en planes, programas y lineamientos para la acción. El derecho a la ciudad fue definido en la Carta como “el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social”, como un derecho colectivo de las y los habitantes de las ciudades y de quienes transitan por ellas.⁶ El desarrollo que con los años este derecho ha alcanzado gracias a las reflexiones colectivas y las luchas que las han inspirado puede observarse a través de los textos producidos desde entonces a partir de los principios acordados colectivamente (la Carta por el Derecho de las Mujeres a la Ciudad de 2004, la Carta de la Ciudad de México por el derecho a la ciudad de 2010, entre otros). Este último documento sirvió de base para la inclusión del derecho a la ciudad en la primera Constitución de la Ciudad de México (2016).

El punto de partida de la Constitución es la Carta de derechos, que están organizados en base a la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la ciudad. Este derecho se encuentra reconocido en el artículo 12 que señala: 1. La Ciudad de México garantiza el derecho a la ciudad que consiste en el uso y el usufructo pleno y equitativo de la ciudad, fundado en principios de justicia social, democracia, participación, igualdad, sustentabilidad, de respeto a la diversidad cultural, a la naturaleza y al medio ambiente. 2. El derecho a la ciudad es un derecho colectivo que garantiza el ejercicio pleno de los derechos humanos, la función social de la ciudad, su gestión democrática y asegura la justicia territorial, la inclusión social y la distribución equitativa de bienes públicos con la participación de la ciudadanía.

Uno de los elementos fundamentales de una ciudad productiva e incluyente es el reconocimiento de la producción social del hábitat, que se encuentra planteada en distintos artículos constitucionales sobre ordenamiento territorial, en los que además se reconoce la función social del suelo y de la propiedad pública, privada y social, y las cooperativas de vivienda. Si bien se realizaron varios esfuerzos para garantizar instrumentos para una gestión del suelo democrática, los intereses inmobiliarios impulsaron una fuertísima campaña en contra de la captación de plusvalías.⁷ En la actualidad muchos artículos de esta primera constitución local del mundo en reconocer el derecho a la ciudad están todavía a la espera de ser aterrizados en legislaciones secundarias adecuadas.

Mientras tanto, a nivel regional e internacional el debate se ha mantenido vivo ya que el derecho a la ciudad sigue siendo capaz de aglutinar diferentes luchas alrededor de un ideal común. Si en los últimos años este derecho ha sido criticado por ser vacío, por significar “todo y nada” y ser de difícil concreción jurídica, las movilizaciones que lo reivindican lo plantean como un derecho complejo, abierto, crítico, transformador y, más allá de lo logrado en el ámbito institucional, eminentemente político. En víspera de la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (2016), se volvió a articular un gran esfuerzo de construcción colectiva con la conformación de la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad, que, después de un amplio proceso de diálogo, propone entender el derecho a la ciudad como: “El derecho de todxs lxs habitantes, presentes y futuros, permanentes y temporales, a habitar, usar, ocupar, producir gobernar y disfrutar de ciudades, poblados y asentamientos humanos justos, inclusivos, seguros y sostenibles, definidos como bienes comunes esenciales para la vida plena y digna”. La Plataforma incidió en la Nueva Agenda Urbana surgida de Hábitat III, documento que tendrá que regir las políticas nacionales en materia de vivienda hasta 2036, obteniendo el reconocimiento de ese derecho.

A pesar de todos estos avances, es obvio que nuestras ciudades siguen lejos de ser espacios de buen vivir y la pandemia que estamos viviendo lo ha dejado más claro que nunca. Los propios conceptos que usamos para defender nuestros territorios y los comunes, y enfrentar la hoy siempre más violenta embestida del capital financiero sobre ellos, están bajo asedio. Los desafíos no son menores.

Hay un proceso hoy, entre muchos, que merece nuestra atención: la elaboración de la nueva Constitución chilena. Organizaciones y movimientos progresistas deseamos que la apuesta política profunda que el derecho a la ciudad y la reforma urbana llevan consigo juegue un papel relevante en el debate que se está dando en ese país, que, de ser uno de los principales laboratorios del neoliberalismo, está impulsando vientos de cambio y podrá ayudar a seguir tejiendo para construir una ciudad para todxs.

Maria Silvia Emanuelli es abogada, maestra en estudios latinoamericanos y coordinadora de la Oficina para América Latina de la Coalición Internacional para el Hábitat (HIC-AL), con sede en México. Para más información se puede consultar: hic-al.org.