Los pilares de la reforma

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A fines de julio, el presidente de la República hizo público el anteproyecto de ley de reforma de la seguridad social. Este suceso es un mojón más en el camino que va desde los artículos que creaban la comisión de expertos en seguridad social hasta la posible votación de una ley de reforma en el Parlamento.

El anteproyecto supone una reforma tanto de los elementos paramétricos del sistema (por ejemplo, la edad mínima necesaria para acceder al derecho a la jubilación común, o las fórmulas de cálculo de las nuevas jubilaciones) como estructurales (creación de nuevas formas de crear o no el derecho a una jubilación). Dado el momento del proceso en el que nos encontramos (discusión preparlamentaria), este anteproyecto debe entenderse como algo no acabado. De hecho, quedan artículos por redactar y hay notas al pie que sugieren la modificación de algunos artículos. Discutir sobre los detalles del contenido del anteproyecto es valioso, pero por ahora está sujeto a un marco de incertidumbre, determinada por las posibles modificaciones que se generarán en el proceso político en función de demandas y negociaciones con distintos grupos. Pero lo que se hace imprescindible (y cuanto antes se haga, mejor) es discutir los grandes lineamientos de la reforma y los fundamentos para realizarla.

Los “pilares” de la reforma

Por “pilares” en este caso no me refiero a los regímenes que regulan cómo se determinan y administran las distintas pasividades, sino los núcleos fundamentales de los argumentos a favor de una reforma como la que se plantea. Tal cual están las cosas, la reforma tiene un objetivo orientador innegociable: reducir el gasto público en seguridad social, y en especial en pasividades. Los argumentos que se han manejado para defender ese objetivo son los siguientes.

1. El Estado gasta más en la población adulta mayor que en la niñez y adolescencia

Se argumenta que el Estado gasta mucho en la población adulta mayor (que tiene un bajísimo porcentaje de personas viviendo en hogares pobres), mientras que gasta poco en la primera infancia, la infancia y la adolescencia, grupo poblacional con mayor incidencia de pobreza. La forma de compensar esta injusticia distributiva es recortando el gasto público destinado a la población adulta mayor, básicamente, recortando el sistema de jubilaciones y pensiones.

El argumento parte de un fenómeno real; efectivamente, el principal gasto social es el que corresponde a la asistencia social (jubilaciones y pensiones), y es mayor a la suma del gasto educativo y las transferencias condicionadas dirigidas a la primera infancia, infancia y adolescencia. En 2019 el PIB destinado al gasto público previsional era del entorno de 11%. Además hay que tener en cuenta que el gasto destinado a las personas mayores de 65 años en rubros como salud y cuidados es muy alto, generando que en total sea realmente importante el gasto destinado a ellos. Por otro lado, el informe sobre pobreza del Instituto Nacional de Estadística (INE) en 2021 refleja una realidad histórica y es que en Uruguay la pobreza tiene “cara de niña”. Tomando todas las personas que vivían en nuestro país durante 2021, el INE estimaba que 10,6% lo hacía en hogares pobres. Si sólo contamos las personas menores de seis años, 18,6% de esos niños y niñas viven en hogares pobres. Si en cambio tomamos a las personas mayores de 65 años, podemos ver que sólo 2,1% vive en hogares pobres.

Este argumento tiene dos elementos polémicos. El primero es que entiende al régimen de la seguridad social como algo autocontenido. Los gastos de las jubilaciones y pensiones deben ser financiados con los aportes sobre el salario para la seguridad social. Los niveles de aportes personales y patronales en Uruguay son altos en comparación internacional, de los más altos de la región y superiores al promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.¹ Ahora bien, dadas las dificultades presentes, podría pensarse el problema de otra manera, integrando los ingresos a la seguridad social al resto de la estructura tributaria, mirándola como un todo. Este marco permitiría redefinir el esquema tributario modificando las cargas fiscales en los distintos sectores de la sociedad, repensar los esquemas de exoneraciones fiscales que afectan los ingresos previsionales, y disponer nuevas formas de financiamiento, por ejemplo, a través de impuestos directos a los ingresos y la riqueza.

Lo que entiendo como segundo problema del argumento es que concibe a las finanzas públicas como algo estático, es decir, la estructura tributaria es la que es. Eso convierte al gasto público en un juego de suma cero: “Lo que le doy a uno se lo saco a otro”. Con este tipo de análisis, sólo es posible aumentar el gasto destinado, por ejemplo, a educación si se recorta el gasto público en jubilaciones. Esto deja de lado entender que los ingresos del Estado pueden aumentar, modificando las cargas impositivas (específicamente a la propiedad y los ingresos personales altos), y así mejorar las condiciones para destinar mayor cantidad de recursos a otras áreas, en especial las asociadas a la primera infancia y a la infancia, como la educación.

2. Las personas viven más y es necesario que trabajen más años para evitar desfinanciar el sistema

Un segundo núcleo argumental sostiene que las personas viven más –además el único grupo demográfico que crece es el de los mayores de 65 años–, y esto hace que tendencialmente haya menos trabajadores para financiar las jubilaciones y pensiones de pasivos. Por lo tanto, es necesario que las personas trabajen más años para tener mayor cantidad de trabajadores en relación a los pasivos y así evitar el desfinanciamiento del sistema.

Este argumento, de nuevo, parte de una premisa verdadera –la dinámica demográfica es la que es–, pero no toma en cuenta que lo importante no es la cantidad de trabajadores y pasivos que existan, sino la magnitud de la riqueza generada en la economía y la capacidad de transferir parte de esa riqueza hacia la población pasiva para su sustento. En otras palabras, antes dos trabajadores generaban 100 pesos cada uno y transferían 15 para la jubilación de un pasivo. Ahora hay sólo un trabajador para financiar dos jubilaciones. Pero dado el avance productivo, genera mayor cantidad de riqueza y en vez de generar 100 pesos, ahora genera 400. Esto hace que pueda transferir 60 a los jubilados (15% de 400). Y dividiéndolo en partes iguales, cada jubilado recibiría 30 (como antes lo hacía uno solo).

Ahora bien, esa capacidad de generar riqueza también está asociada a los mecanismos de distribución de esa riqueza. Dicho esto de otro modo: es cierto que ahora hay menos trabajadores por pasivo, pero también es cierto que por el avance del cambio tecnológico, por las nuevas formas de realizar los trabajos y el consecuente aumento de la productividad, cada trabajador o trabajadora genera mayor cantidad de riqueza que antes. Esto hace que, a pesar de la disminución en la cantidad relativa de trabajadores, no disminuya necesariamente la riqueza que podría distribuirse para pagar jubilaciones y pensiones. Esto es importante porque relaciona de forma directa los mecanismos previsionales con mecanismos de distribución del ingreso en la producción. Para que efectivamente haya más riqueza para distribuir hacia los pasivos es necesario que las ganancias de productividad no se transformen todas exclusivamente en ganancia empresarial.

La coyuntura actual no ayuda con esta línea de razonamiento, dados los últimos datos de caída del salario real, a la vez que aumentan los depósitos bancarios a niveles récord en cuentas con saldos mayores a 250.000 dólares.

3. Es necesario rever la generosidad del sistema previsional

Como se dan los dos fenómenos anteriores, un tercer núcleo argumental sostiene que es necesario rever la generosidad del sistema previsional, dado que hay altos niveles de cobertura, y la suficiencia de las prestaciones es bastante buena, comparable a la de países como Suecia, con tasas de reemplazo efectivas de 60%.

Este argumento mide la relación que hay en el promedio de pasivos entre la pasividad obtenida y el salario cuando eran trabajadores. Lo que no tiene en cuenta es que ese porcentaje, en términos de capacidad de compra, es distinto. Tomando el ejemplo de Suecia, las pasividades cubren 60% del salario promedio (al igual que en Uruguay), pero los niveles salariales reales medidos por paridad de poder adquisitivo (unidad internacional para comparar salarios y precios) son cuatro veces mayores. Por lo tanto, la calidad de vida que da el 60% del salario en Suecia no es comparable con el 60% del salario promedio en Uruguay.

En cuanto al contenido de fondo de la reforma

Esta reforma se ampara en el ideario liberal que fundamenta la privatización de los derechos sociales y económicos. Esta privatización se da por dos vías. Una que es la más evidente: el fomento y desarrollo al régimen de capitalización individual y específicamente a las AFAP. La segunda –y en definitiva es lo que está de fondo– es entender el derecho a la seguridad económica en la vejez como un asunto individual. Por ello se incorporan con tanta fuerza mecanismos de ahorro personal, y se amplían los márgenes del régimen de capitalización individual. Es necesario mencionar que ya existían en Uruguay desde 1984 mecanismos de ahorro voluntario para financiar complementos a las jubilaciones, y que por varias razones nunca funcionaron.

Si bien una reforma es necesaria por una gran cantidad de otros argumentos que tal vez excedan en importancia la justificación del equilibrio financiero (como por ejemplo, la justicia hacia las mujeres o la falta de reconocimiento del trabajo no remunerado para pensar el derecho económico a la vejez), hay que ser muy cuidadosos en el contenido específico y la dirección general hacia donde avanzan estas transformaciones.

Hugo Dufrechou es magíster en Historia Económica e integrante de la cooperativa de trabajo Comuna.