El presente artículo se concentra en la determinación de los peajes por el uso de las redes eléctricas que son propiedad de UTE, que se viene elaborando de forma transparente por parte de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea), aplicando una metodología que fue sometida a consulta pública y en cuya elaboración han participado los principales agentes involucrados en la temática. No obstante, el 15 de diciembre de 2022, el Poder Ejecutivo decretó nuevos valores de peajes que rebajaron los ya aprobados ese mismo año. El mencionado decreto vulnera este proceso; no tiene en cuenta al regulador ni a la empresa regulada, sino a un grupo de consumidores finales que son de gran porte y cuya participación en el mercado se desea fomentar.
El sector eléctrico
Las grandes actividades que permiten el suministro de electricidad son la trasmisión (transporte), la distribución, la comercialización y la generación.
En Uruguay, las actividades de transmisión (tensiones desde 500 kV a 150 kV) y distribución (tensiones desde 22 kV hasta 230 kV) de energía eléctrica son llevadas a cabo por UTE. Dichas actividades son monopolios naturales y además, según la normativa, tienen el carácter de servicio público y son reguladas por la Ursea. La actividad de generación puede ser realizada por cualquier agente, siendo de libre competencia en nuestro país y desarrollada tanto por agentes privados como públicos (UTE).
UTE, como distribuidor de energía, suministra electricidad a sus consumidores o clientes “regulados”, como por ejemplo los hogares (clientes residenciales). Los clientes regulados son llamados también clientes cautivos, ya que no tienen la posibilidad de elegir otra empresa que les suministre electricidad en nuestro país. No obstante, existe un tipo de cliente que, según la normativa del sector eléctrico uruguayo, está habilitado para dejar de ser un cliente regulado o cliente de UTE. Esta categoría es el denominado cliente libre; es aquel consumidor que tiene una potencia contratada mayor o igual a 250 kW y opta por comprar su energía en el mercado mayorista de electricidad, que es donde se realizan las transacciones comerciales entre los oferentes y demandantes de la energía eléctrica. Los consumidores habilitados para actuar como clientes libres tienen la opción de continuar como clientes regulados del distribuidor.
El cliente libre, cuando adquiere energía en el mercado, debe pagar fundamentalmente un cargo por la energía que compra y un cargo por el uso de las redes eléctricas que son propiedad de UTE, que se denomina peaje.
El marco normativo para la fijación de peajes
El marco normativo general para la determinación de las remuneraciones o ingresos reconocidos por el regulador a la empresa UTE por brindar el servicio de transporte y distribución por redes se encuentra fundamentalmente en los decretos 276/002, 277/002 y 278/002.
En los hechos, aplicando este marco reglamentario, en abril de 2012 el Poder Ejecutivo (PE), por medio del Decreto 135/2012, encomienda a la Ursea, previa opinión de UTE, calcular la remuneración de las instalaciones del sistema de transmisión (remuneración reconocida a UTE por brindar el servicio de transporte de la energía eléctrica en las redes de alta tensión) y su modalidad de ajuste a futuro (paramétrica de ajuste anual de la remuneración o ingreso reconocido a UTE por el transporte de energía eléctrica en las redes de alta tensión). Para la subtransmisión (niveles de tensión entre 63 a 31,5 kV) el Ejecutivo encomienda a la Ursea las dos mismas tareas por medio de decretos.
A través del Decreto 227/2014 se aprueba la paramétrica para actualizar la remuneración de subtransmisión. Por otro lado, en el mismo año, el Decreto 249/2014 aprueba la paramétrica para actualizar la remuneración de transmisión.
En 2015, con el Decreto 277/2015, el Poder Ejecutivo aprueba una metodología para el cálculo de peajes en transmisión y subtransmisión.
A partir de 2019 se aprueban nuevos decretos con las remuneraciones y paramétricas de la actividad de distribución en media tensión (22 kV, 15 kV y 6,4 kV).
En síntesis, la normativa mencionada muestra claramente que el Poder Ejecutivo encomendó a la Ursea calcular anualmente las remuneraciones o ingresos reconocidos a UTE por el pasaje de la electricidad por redes en sus diferentes etapas; determinar la modalidad de ajuste de las remuneraciones (paramétricas de ajuste anual); y elaborar una metodología para el cálculo de los peajes.
Potestades de la Ursea
En 2014 se aprueba la primera remuneración anual y paramétrica de ajuste propuesta por la Ursea para las redes eléctricas en alta tensión. Asimismo, a partir de 2015 la Ursea realiza el cálculo anual de peajes.
La unidad ha venido trabajando en cada revisión integral de las remuneraciones, que según la reglamentación se realiza cada cuatro años, en coordinación con los agentes involucrados, principalmente con UTE y la Dirección Nacional de Energía. Dichas revisiones se realizaron a partir de estudios elaborados por consultoras internacionales que calcularon las remuneraciones para distintas etapas de las redes de transporte y distribución de electricidad. Estos estudios han sido liderados por la Ursea.
En estos procesos la Ursea ha cumplido cabalmente con las correspondientes consultas públicas, recibiendo los aportes de los involucrados y buscando las soluciones que mejor se adapten a los usuarios, sin dejar de tener en cuenta que la empresa prestadora del servicio de redes eléctricas debe recibir por estos servicios ingresos que recuperen sus inversiones, cubran sus gastos eficientes en operación y mantenimiento; así como obtener una rentabilidad justa y razonable.
¿Cómo es el proceso de cálculo de peajes en Uruguay?
En diciembre de cada año la Ursea calcula los valores de los peajes a partir del monto de las remuneraciones de las distintas etapas de la red, que son actualizadas por paramétricas de ajuste que reflejan los componentes de costos asociados a las instalaciones de dichas redes.
Las paramétricas utilizadas son fórmulas cuyo objetivo es reflejar la variación de costos del transportista y del distribuidor de electricidad. Es por esto que entre sus componentes se encuentran los precios del cobre, del acero, del aluminio y de la mano de obra, entre otros. Dichas paramétricas fueron propuestas por la Ursea en su oportunidad, aprobadas por decreto, y continúan vigentes en la actualidad, ya que no fueron derogadas.
Luego de calculados los peajes, la Ursea propone los valores al Poder Ejecutivo, que es el encargado de su aprobación.
Esta nueva determinación de los peajes en diciembre de 2022 fue realizada sin comunicación alguna al regulador, que es quien propone los valores de peaje, ni tampoco a UTE.
Los decretos de diciembre
El 15 de diciembre de 2022 el Poder Ejecutivo aprobó los decretos 398/022 y 399/022. El primero deroga al Decreto 347/022, de octubre, que contenía los valores de peaje propuestos por la Ursea y aprobados por el Ejecutivo. El segundo determina nuevos valores de peaje para la transmisión, subtransmisión y distribución de electricidad. Además, este segundo decreto encomienda a la Dirección Nacional de Energía la revisión de las paramétricas de ajuste anual de las remuneraciones reconocidas por las actividades de transporte y distribución de electricidad.
Esta nueva determinación de los peajes en diciembre de 2022 fue realizada sin comunicación alguna al regulador, que es quien propone los valores de peaje, ni tampoco a UTE, que es la destinataria de los ingresos que se recaudan por esos peajes que pagan los clientes libres por el uso de las redes eléctricas. Asimismo, el cambio en los valores de peaje se “justifica” en el siguiente hecho: “Que los incrementos anuales de los valores de los cargos mencionados, aplicando las paramétricas de ajuste vigentes, resultaron extraordinariamente altos, debido a una coyuntura de volatilidad internacional que se estima transitoria, que impactó en un aumento significativo de los índices de precios del aluminio, del cobre y del acero”.
Los valores de peajes planteados en esta segunda oportunidad son sustancialmente más bajos que los decretados en octubre por el Poder Ejecutivo. Si no se hubiera derogado el decreto 347/2022, los valores de peajes aumentarían entre 17% y 37% en pesos respecto de los valores que se venían aplicando al momento, de acuerdo a la evolución de los índices de la paramétrica de ajuste aprobada en su oportunidad por el Poder Ejecutivo. En sentido totalmente contrario al planteado en la paramétrica oficial, el Poder Ejecutivo elige reducir los peajes hasta rebajarlos en casi 23% sin un sólido fundamento.
¿Cuáles son las consecuencias de la aplicación de estos decretos?
Los aspectos más preocupantes que se desprenden de estos decretos son los siguientes:
* a) Debilitamiento del rol del regulador.* La Ursea es el organismo encomendado por el Poder Ejecutivo para proponer los valores de los peajes. Si bien es cierto que el Poder Ejecutivo es el que fija finalmente las tarifas, la Ursea no fue consultada, ni siquiera avisada sobre el cambio en los peajes llevado a cabo por la actual administración. Tampoco se recabó la opinión de UTE.
Este nuevo decreto surge de forma repentina y sin respetar los procedimientos establecidos por la normativa. Esto resulta contradictorio con el discurso de fortalecimiento del regulador como organismo independiente del Poder Ejecutivo, ya que en este caso y con una metodología de cálculo de peajes desconocida, se vulneran los procedimientos indicados por la normativa, debilitando el rol del regulador en el proceso. Esto es algo negativo, ya que es un valor de la Ursea disponer de un proceso transparente, independiente y coordinado entre los involucrados para el cálculo de peajes.
b) Desconocimiento del rol del regulador en la determinación de las paramétricas de ajuste. Las paramétricas de ajuste de las remuneraciones de transmisión y distribución de electricidad contemplan los componentes de costos asociados a ambas actividades y han sido determinadas por la Ursea, con el aporte de UTE, que es quien realiza las compras de los componentes de la red (por ejemplo, cables, transformadores, etcétera). La empresa UTE es quien conoce cabalmente qué tipo de costos e indicadores asociados a estos deben contemplarse para el traslado a precios. Llama la atención que en este nuevo decreto se encomiende a la Dirección Nacional de Energía a revisar la paramétrica, organismo que no tuvo una participación activa en este tipo de trabajo, no mencionando el decreto ni a la Ursea, ni tampoco a UTE. En definitiva, ¿interesa la opinión del regulador y de la empresa al respecto?
c) Focalización de la administración en atender las demandas de un grupo de clientes y no en el reconocimiento de ingresos y costos de la empresa que brinda el servicio de redes. Las paramétricas de ajuste, como ya mencionamos, reflejan la variación de costos asociados a la inversión, a la operación y al mantenimiento de las redes de transporte y de distribución de electricidad. Los aumentos de peajes definidos en el Decreto 347/022 fueron acordes al incremento de los costos de materiales y de servicios afrontados por UTE en dicho período, de acuerdo a la paramétrica establecida. Es decir, los incrementos extraordinarios que tuvieron los precios del aluminio, el cobre y el acero impactaron en los costos de UTE y, por ende, debieron ser trasladados a las remuneraciones que se le reconocieran a la empresa. Preocupa entonces que cuando se decide una rebaja de esta magnitud o cualquier cambio en el peaje, el Poder Ejecutivo se concentre sólo en el impacto de la medida sobre el consumidor final (los grandes clientes) y no en la incidencia del mencionado aumento de costos que tendría que afrontar UTE en un escenario de aumento de precios internacionales como el del cobre y el del aluminio, entre otros.
d) Falta de estudio de impacto de las medidas adoptadas. Los peajes sufren una rebaja que en algunos casos alcanza el orden de 23% con relación a los valores que propuso la Ursea con vigencia durante 2022, sin presentar una fundamentación técnica sobre la rebaja realizada. Tampoco se presentó una memoria de cálculo con los criterios que se manejaron para realizarla, ni un estudio de impacto sobre los ingresos que debe recibir la empresa por estas actividades que son reguladas (remuneraciones de transmisión y distribución). En este marco, no se entiende adecuado que no se analice el impacto de la aplicación de los peajes sobre la situación de UTE y sus respectivos costos, que en el período de cálculo de los peajes tuvo, como ya mencionamos, costos crecientes de componentes de la red.
e) Incertidumbre regulatoria. Preocupa la utilización de una nueva metodología no transparentada por el Poder Ejecutivo. Esta nueva forma de cálculo puede sustituir a la ya aprobada por decretos, porque de hecho no la deroga, pudiendo ser esta rebaja un primer paso de un cálculo más integral de los costos de redes. Este hecho puede producir incertidumbre en materia regulatoria, no quedando claro el rol de cada actor en el proceso, ya que en este caso no se respeta la institucionalidad que ya se había establecido y muy en particular el rol de la Ursea en el proceso de cálculo de los peajes.
Conclusiones
Corresponde hacer algunas reflexiones y plantearnos algunas interrogantes.
Visto lo expresado precedentemente, resulta evidente que se está llevando a cabo un proceso de debilitamiento del regulador (Ursea) como consecuencia de las medidas que se han venido adoptando. Por cierto, creemos que estas generan una gran incertidumbre en materia regulatoria. Queda claro que la adopción de disposiciones de este tipo apunta a fomentar el mercado eléctrico con la participación de los agentes privados.
Estos agentes, como es notorio, desean impulsar mercados liberalizados con la mínima intervención estatal, a la vez que reclaman reiteradamente la baja de los costos que demanda la operativa en lo que respecta a la transmisión y distribución de la energía eléctrica.
Este tipo de medidas, que favorecen a los clientes de gran porte, pueden llegar a provocar que aquellos clientes que no pueden dejar de pertenecer a UTE (clientes regulados, como son los hogares) puedan llegar, en el futuro, a pagar una tarifa más elevada.
La actual administración está fomentando un mercado de libre competencia, pero en los hechos interviene, sin dar señales transparentes y certidumbres para agentes del sector, que también son relevantes, poniendo su foco de atención en los clientes de gran porte.
¿Se estaría entonces poniendo por delante el interés particular de un grupo de clientes frente al interés general? Nos parece que sí.
Roberto Chiazzaro es director de la Ursea en representación del Frente Amplio.