De cómo la fragmentación de las tecnologías de la información sabotea la reforma del Estado

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La reforma del Estado es una combinación de cambios organizacionales, arquitectura institucional y la articulación de estas dos mediante tecnología de la información [TI]. Los sistemas de información tienen un papel crucial en la modernización del Estado; una correcta implementación puede optimizar la toma de decisiones, reducir redundancias y mejorar el intercambio de información entre diferentes organismos estatales.

En el panorama actual, los sistemas de información dentro de las agencias estatales se caracterizan por una marcada fragmentación, con unidades organizativas individuales dedicadas a los sistemas de información que operan aislados. Este modelo descentralizado, aunque promueve ostensiblemente la autonomía, obstaculiza inadvertidamente la realización de importantes economías de escala y eficiencias operativas. Algo que se ve afectado en parte en las políticas específicas de cada organización, por lo que una toma de decisiones centralizada para ciertas funciones de TI podría agilizar los procesos, reducir los esfuerzos redundantes y optimizar la asignación de recursos.

Esta fue la pretensión original al crear la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento [Agesic]. Pero dicha arquitectura institucional enfrentó y enfrenta varios problemas: fue creada solapándose con otras unidades de TI del Estado y no se nutrió de los mejores recursos humanos de estos, lo que le hubiera permitido tener las capacidades necesarias para ejercer la gobernanza requerida. Este defecto le quitó legitimidad al carecer de los conocimientos específicos de cada entidad organizativa, lo que implicó que no pudiera involucrarse en cada proyecto relevante debido a la curva de aprendizaje necesaria, la que era utilizada por los destinatarios como argumento para evadir la intromisión.

En segundo lugar, la Agesic está implantada en el Poder Ejecutivo, lo cual parece oportuno en principio, pero dado el diseño institucional del Estado uruguayo, esto la deja bajo la influencia de proyectos coyunturales y no le otorga el carácter estructural y transversal necesario para gobernar sistemas de compras, recursos humanos e interoperabilidad de entes autónomos, ministerios, descentralizados, etcétera.

A la vez, la entidad de gobernanza de los sistemas de información no puede encontrarse confinada en el marco del derecho laboral público. Esta camisa de fuerza legal sofoca la innovación, obstaculiza la adquisición de talento y restringe la capacidad de adaptarse al panorama tecnológico en rápida evolución. El sector de TI exige agilidad y flexibilidad, características que a menudo están en contradicción con la inercia burocrática inherente a las regulaciones del empleo público.

Para ejemplificar, consideremos la importancia de pensar en el desarrollo informático de manera centralizada¹. ¿Qué tienen en común las cárceles, un liceo, un Centro de Atención a la Infancia y la Familia [CAIF] u otra organización pública que contiene personas que reciben un “servicio”? Todas requieren un registro de individuos con identificadores específicos, junto con atributos como calificaciones anteriores, información de padres o tutores, historial de reincidencia, peligrosidad, tipo de delito cometido y ausencias (o posibles fugas). Este registro se revisa diariamente para verificar la presencia de cada individuo y los atributos pueden modificarse con el tiempo. Desde un punto de vista informático, estos registros son similares en su gestión y actualización, que todos los lectores seguramente conocerán como “pasar lista”.

Este problema está presente en otras dinámicas; tal como el Estado terminó realizando sus compras de medicamentos de forma centralizada, la necesidad de la mayoría de los sistemas desarrollados es genérica. Piénsese en las adquisiciones de servicios de desarrollo y mantenimiento de sistemas para el alojamiento en la nube, gestión de recursos humanos, contabilidad, etcétera, que cada organismo hace de forma aislada e incluso muchas veces en sumatoria son adquisiciones enormes. A la vez, en estos casos se podría negociar directamente con el proveedor original, ya que se termina pagando a intermediarios que son sus distribuidores socios en el territorio, “partners”.

Actualmente, cada departamento de informática hace compras de sistemas en diferentes momentos, tecnologías y calidades. Esto ha generado una variabilidad en las cualidades y disponibilidad de los sistemas, además de un desperdicio de recursos al contratar diferentes empresas para desarrollos incoherentes entre sí. Los problemas más significativos son la falta de interoperabilidad entre organismos del Estado, es decir, la compatibilidad de los modelos de datos.

El enfoque fragmentado del desarrollo de TI en las agencias gubernamentales ha creado una estructura de incentivos perversa. Cada institución contrata independientemente a proveedores de TI, lo que fomenta un mercado en el que las empresas se especializan en explotar los criterios de evaluación del Estado. Esto a menudo conduce a proyectos costosos y de largo plazo plagados de ineficiencias y posibles colusiones entre proveedores.

Para una reforma del Estado que consiga eficiencia y eficacia a la vez que mejore la rendición de cuentas de las responsabilidades públicas, es imperiosa una organización centralizada para el desarrollo de los sistemas. El actual diseño institucional debe ser modificado, manteniendo los departamentos de informática en las instituciones a niveles de soporte. Estos departamentos se encargarían del soporte técnico y mantenimiento, monitoreo y reporte de incidentes de forma estandarizada, reduciendo al mínimo el desarrollo y contratación de proveedores, comprimiendo su tamaño y costo, y derivando los recursos humanos a una única organización que desempeñe la gobernanza de las políticas conjuntas en sistemas de información.

La conjunción de limitaciones presupuestarias, junto con el imperativo de mejorar los servicios públicos, en particular en áreas como la primera infancia, la educación y la seguridad pública, resaltan la necesidad de soluciones de TI coordinadas. Estos sectores, que dependen en gran medida del capital humano, demandan sistemas de información que no sólo respalden las operaciones básicas, sino que también proporcionen información procesable para la toma de decisiones informada. Y de forma excluyente para el uso de inteligencia artificial en la automatización de tareas administrativas rutinarias, lo que puede liberar tiempo y recursos para tareas estratégicas.

Es crucial considerar la relevancia de la destrucción creativa, la innovación y la flexibilidad organizacional en el desarrollo de software. Existen alternativas para sustituir el intento fallido de Agesic, como apalancarse en dos empresas de derecho privado, pero de propiedad del Estado: HG e ITC de Antel. Estas tienen varias ventajas: derecho laboral privado, permitiendo incentivos correctos en un sector muy competitivo, y la capacidad de modificar escalas salariales para reflejar la realidad del sector, dado que en el sector informático los sueldos no siguen la estructura tradicional del sector público. A la vez que tienen experiencia en gerencia, desarrollo y contratación de desarrollos.

Las unidades de informática de cada institución deben transformarse de desarrolladores y contratadores independientes a facilitadores y administradores de las soluciones tecnológicas, siendo estas las encargadas de la implementación operativa y permitiendo que la institución se enfoque en la gobernanza de la arquitectura tecnológica, definiendo las normativas de interoperabilidad, seguridad de la información y protección de datos.

Joaquín Zarucki es licenciado en Ciencia Política.