No es una novedad mencionar que nuestro país lidera en la región los rankings internacionales en materia de democracia, transparencia y percepción de corrupción. Dicha situación (motivo de satisfacción para quienes nos consideramos republicanos) puede tener su contracara en la autocomplacencia democrática y la predisposición a la disminución (o pérdida) de capacidad crítica respecto del análisis de algunos componentes básicos de nuestra democracia.
Si bien el episodio protagonizado en el departamento de Artigas por la familia Caram (intendente departamental, secretario general, funcionaria municipal de alta jerarquía y diputada departamental) no es el primero y probablemente no será el último episodio de corrupción en el marco de las gestiones de los gobiernos departamentales, es un buen disparador para ejercitar nuestra capacidad crítica y analizar algunos problemas que tiene el diseño constitucional del régimen político subnacional uruguayo.
Esta columna presenta 12 problemas que, conectados entre sí, permitirán al lector observar la complejidad de la situación actual, y probablemente le llevarán a concluir que el caso Caram no parece fruto de un episodio aislado.
Problema 1: sobrerrepresentación del lema del intendente en la Junta Departamental
Las reglas electorales subnacionales (a diferencia de las nacionales) prevén que el lema político del sujeto electo como intendente acumule automáticamente la mayoría absoluta de los cargos en la Junta Departamental (artículos 271 y 272 de la Constitución, situación que le permite a su partido tener amplia representación en el legislativo departamental, órgano de contralor por excelencia (artículo 273 de la Constitución).
Problema 2: excesivas atribuciones administrativas del intendente
Esto está dispuesto en los artículos 274 y 275 de la Constitución y en la Ley 9.515. El exceso de atribuciones con las que cuenta el intendente, cuando son utilizadas con habilidad política (creación de cargos, gestión financiera, etcétera), puede permitirle cooptar (en forma directa o indirecta) la voluntad de integrantes del legislativo departamental para conseguir votos, alcanzar autorizaciones, tramitar políticas y/o blindarse frente al ejercicio de algunos instrumentos de control (por ejemplo, bloqueos a juicio político, artículos 296 y 93 de la Constitución).
Problema 3: irresponsabilidad política de directores generales
La Constitución prevé que la designación de los directores generales de departamento (artículo 280) no requieran ningún tipo de respaldo legislativo ni se prevén mecanismos de censura o responsabilidad política ante el legislativo departamental (en el régimen nacional, los ministros pueden ser objeto de censura parlamentaria).
Problema 4: posibilidad de veto total o parcial
La Constitución otorga al intendente la facultad de veto total o parcial respecto de los decretos que sancione la Junta Departamental, lo que refuerza aún más su coraza política, en tanto si decide ejercitar dicha facultad, se requerirán tres quintos de votos del total de componentes de la Junta Departamental para levantar el veto (artículo 281 de la Constitución).
Problema 5: posibilidad de reelección
Los intendentes pueden ser reelectos (artículo 266 de la Constitución), situación que puede fungir como incentivo para utilizar las herramientas políticas a disposición, en la búsqueda de instalarse cinco años más en el poder. Con el problema adicional de que el transcurso del tiempo normaliza determinadas prácticas políticas o administrativas que pasan a formar parte de la cultura organizacional de las instituciones del departamento, haciendo aún más compleja su modificación.
Problema 6: iniciativa del intendente para la creación de municipios
El intendente tiene iniciativa para la creación de municipios (tercer nivel de gobierno) por la Junta Departamental (artículo 262 de la Constitución, Ley 19.272), lo que le permite institucionalizar la gestión de una determinada circunscripción electoral con fines políticos (control del territorio, despliegue de políticas, señalamiento de caudillos locales), con la circunstancia adicional de que el alcalde (que gestionará dicha circunscripción) tiene un cargo remunerado y puede ser reelecto, con el riesgo de repetir las prácticas mencionadas en el problema 5. Además, nuestro régimen municipal no consagra una descentralización real, por lo que el municipio (y, a la postre, el alcalde que lo preside) están sujetos al presupuesto y los recursos materiales y humanos que le asigne el intendente (quien podría actuar como una suerte de superior jerárquico si utiliza con habilidad las atribuciones explicadas en el problema 2).
Problema 7: órgano legislativo departamental honorario
El listado de problemas crece cuando nos centramos en el diseño de los organismos de contralor. Los miembros de la Junta Departamental o ediles (órgano de control legislativo de la gestión, en el que el intendente está sobrerrepresentado, como se explicó en el problema 1) son honorarios (artículo 295 de la Constitución), lo que funge como un obstáculo evidente para ejercer una tarea de control profesional, en tanto no cuentan con instrumentos o equipo apropiado, exponiéndose a la posibilidad de ser seducidos por las atribuciones del intendente explicadas en el problema 2.
El caso Caram no es el primero ni será el último en suceder porque tenemos un diseño constitucional vetusto y antidemocrático que invita a los actores a desarrollar estas prácticas.
Problema 8: ausencia de instrumentos de control coactivos del legislativo departamental
Además del problema 1 y del problema 7, los miembros de la Junta Departamental no cuentan con herramientas coactivas para ejercer sus controles. Analizados progresivamente, notaremos que en el caso del pedido de informes de los ediles al intendente (artículo 284 de la Constitución) se establece un plazo de respuesta (20 días) pero no existen mayores consecuencias respecto de su incumplimiento (salvo la posibilidad de reiteración de la solicitud por parte de la Junta en su conjunto); para el llamado a sala (artículo 285) se prevé la posibilidad de que el intendente no asista (puede hacerse representar por el funcionario de mayor jerarquía de la repartición respectiva); respecto de la posibilidad de creación de comisiones investigadoras en las juntas (artículo 286), se prevé que el intendente y las oficinas de su dependencia deban facilitar la información requerida, pero no se establece (ni en su texto ni en la ley que las regula) la obligatoriedad de las comparecencias y potestades sancionatorias que podrán ejercerse ante incumplimientos. Finalmente, frente al fracaso de los mecanismos anteriores, corresponde activar la herramienta del juicio político (artículo 296), aplicable a hipótesis de violación a la Constitución u otros delitos graves (artículo 93). Se trata de un instrumento demasiado potente (y desproporcionado) para ser utilizado en forma reiterada (y no es aplicable a violaciones que no revistan carácter grave). Además, la regla del cuórum mínimo para sesionar requeridas a nivel de la Junta Departamental permiten al lema político del intendente desactivar el tratamiento de este asunto si se cuenta con una bancada articulada en función de lo explicado en los problemas 1 y 2. Dicha situación abona a la judicialización de la política en tanto el instrumento rápido y ágil para tramitar las irregularidades detectadas es la denuncia penal, con los inconvenientes que se analizarán en el problema 12.
Problema 9: control financiero a cargo de los propios controlados
Los problemas en el contralor no se agotan exclusivamente en el órgano legislativo. El artículo 211 literal B de la Constitución prevé la posibilidad para los gobiernos departamentales de que la intervención preventiva de gastos y pagos (para certificar su legalidad) sea realizada por funcionarios (contadores) de la propia Intendencia (con la superintendencia del Tribunal de Cuentas). Dichos funcionarios (a doble rol) deben controlar el manejo financiero del propio sujeto de quien depende su sustento, contraviniendo principios básicos en materia de auditoría y contralor, que requieren externalidad e independencia para su ejercicio. Asimismo, la posibilidad que tiene el Tribunal de Cuentas de presentar denuncias penales frente a irregularidades detectadas rara vez se materializa en la práctica. Dentro de este problema podríamos agregar la (inexplicable) diferencia (en exceso) que establece el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera para los gobiernos departamentales en lo que respecta al monto máximo para la compra directa común en comparación con el resto de las entidades públicas.
Problema 10: falta de cultura de transparencia
La Constitución no consagra en forma expresa la obligación de transparencia para los gobiernos departamentales, pero dicha situación está prevista en la Ley 18.381. Para muestra del poco compromiso con dichas prácticas, puede observarse el Índice Nacional de Transparencia que publica la Unidad de Acceso a la Información Pública (el último es de 2022), que mide el nivel de cumplimiento de los sujetos obligados y en el que (salvo escasas excepciones) gran parte de los órganos de los gobiernos departamentales (intendencias y juntas) se ubican en las últimas posiciones entre todas las entidades (públicas o no). Las condenas judiciales que obligan a las intendencias a entregar información (por la acción judicial de acceso) sin que el sistema político se lo proponga han contribuido a mitigar (en parte) el problema 8, en tanto han permitido a los ediles hacerse con datos e informes que no conseguían por intermedio de los instrumentos de control constitucionalmente previstos.
Problema 11: discrecionalidad para sancionar el estatuto de sus funcionarios
Cada gobierno departamental sanciona el estatuto de sus funcionarios (artículo 62 de la Constitución), lo que provoca disparidad de criterios a la hora de los ingresos laborales a la administración departamental. En este sentido, existen dudas sobre la constitucionalidad de sancionar una ley al amparo del artículo 64 de la Constitución, por lo que la reforma constitucional parecería ser el único camino posible para uniformizar dichos criterios.
Problema 12: inexistencia de fiscalía especializada para investigar delitos contra la administración pública
Como se explicó en el problema 8, la ausencia de instrumentos eficientes de control político tiene como resorte la interposición de denuncias penales como forma de tramitar (o colocar en la agenda pública) las irregularidades administrativas a nivel departamental. Dicha situación acarrea no sólo el inconveniente de judicializar la política, sino que se enfrenta con la particularidad de que Uruguay no cuenta con una fiscalía especializada para investigar delitos contra la administración pública con alcance nacional. Esto provoca que la denuncia en contra de los funcionarios municipales deba ser investigada por el fiscal letrado de turno del propio departamento de la intendencia denunciada y posteriormente juzgada por el juez letrado del mismo departamento, en un contexto que no parece ser el más adecuado para investigar y juzgar delitos de estas características.
En definitiva, el temporal político sucedido en Artigas debería alentar nuestra capacidad crítica. El caso Caram no es el primero ni será el último en suceder porque tenemos un diseño constitucional vetusto y antidemocrático que invita a los actores a desarrollar estas prácticas. El sistema político uruguayo tiene una nueva oportunidad de generar consensos para reformarlo y mantenernos a la vanguardia regional en materia de democracia, transparencia y percepción de corrupción.
Ramiro Prieto Aguiar es doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Máster en Derecho Administrativo. Docente de Derecho Constitucional y Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República y de Derechos Humanos en UNIR de España.