Uruguay está embarcado en un proceso de consolidación fiscal desde hace más de diez años, en los que las cuentas públicas se empezaron a ir de madre. Los hechos políticos y económicos, nacionales, regionales e internacionales impidieron concretar la aspiración del por entonces conductor de la economía, Danilo Astori, de tener un superávit fiscal que pudiese funcionar como herramienta anticíclica.
Intentar resolver el problema apelando exclusivamente a recortes presupuestarios, que pueden tener y han tenido consecuencias sobre el crecimiento y la equidad, no es el camino. Es importante entender que es necesario generar mayor calidad con menor costo, revisando las causas que provocan un gasto excesivo y de baja calidad.
Una opción que tienen los gobiernos es modernizar los sistemas de compras y contratación pública, orientándolos hacia la calidad del gasto y analizando las prácticas que conducen al malgasto de los recursos públicos: tanto los activos relacionados a fraudes y corrupción como los pasivos relacionados a costos administrativos deficientes y burocráticos, o a decisiones de personal no calificado o con baja formación.
Desafíos de la gestión
Un recurso que ha modernizado las compras públicas ha sido la implantación de sistemas electrónicos. Sin embargo, los sistemas electrónicos de compras no deberían limitarse a la publicación de información, sino que deben apuntar al uso de ella para incrementar la calidad del gasto.
Otro punto significativo es que, si bien es saludable tener un ente rector de compras, su actuación debe resultar no tanto en poner énfasis en un enfoque administrativo legal en la gestión de la compra, sino en dimensionar la importancia del resultado de la compra como producto para obtener los efectos deseados y su eficiencia fiscal. La transformación hacia un gasto más eficiente requiere un enfoque de la compra orientado hacia su desempeño y resultado, asociado a las finanzas públicas y no a una estricta visión legalista y de protocolos burocráticos.
Las herramientas recomendadas por el BID
Las sugerencias de la División de Gestión Fiscal del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se pueden resumir en cinco metodologías necesarias en la gestión de compras:
Medir los factores críticos que suelen ser comunes a las distintas áreas del gasto: gestión presupuestal, inversión pública y administración financiera pública en sus diferentes sistemas.
Medir también la calidad del marco legal e institucional del gasto, esto es, instituciones que lo realizan y procesos que utilizan para efectuar el gasto, junto con la efectividad de las acciones de estos para generar los resultados buscados.
Evaluar los posibles riesgos de corrupción en las compras.
Hacer ejercicios rápidos de evaluación en las diferentes áreas.
Presentar evidencia de las calificaciones obtenidas por los distintos sistemas de evaluación de compra.
Desarrollemos estas premisas metodológicas por etapas, comenzando por los factores críticos transversales.
La primera pregunta necesaria es si hay en funcionamiento una visión de largo plazo acompañada de evaluaciones ex ante que planifiquen y prioricen la actividad de compras. Para esto tendremos que valorar si la legislación, el organismo rector y el sistema único de contrataciones electrónico cubren todo el gasto en compras a lo largo de todo el sector público nacional y subnacional.
El segundo elemento es tratar de coordinar normas, estrategias de adquisición, precios, contratos en todo el aparato estatal. Es necesario crear sistemas que midan si hay reglas de juego y si efectivamente se cumplen. Se trata de hacer las adjudicaciones lo más competitivas posible, para lo que se requiere considerar el número de oferentes, sus antecedentes y los precios de mercado entre privados como variables a tener en cuenta para evitar prácticas inadecuadas e ilegales, como la colusión de intereses.
En tercer lugar, la medición efectiva a través de medios digitales es un instrumento para mejorar la eficiencia, agilizar los controles y establecer estrategias efectivas de compra mediante el análisis de la transacción en línea. También colabora en facilitar datos abiertos y participación, aumentando la transparencia.
La transformación hacia un gasto más eficiente requiere un enfoque de la compra orientado hacia su desempeño y resultado, asociado a las finanzas públicas y no a una estricta visión legalista y de protocolos burocráticos.
En cuarto lugar, se requiere una alta profesionalización de la gestión de la compra. Los profesionales de compras deben evaluar costos y beneficios en las diferentes alternativas de contratación y sistemas de compras.
Quinto, y fundamental, medir la efectividad de la compra y los contratos, los posibles desvíos de los productos de los frutos esperados, y el resultado de su gestión en el tiempo.
Cada una de estas áreas debe ser analizada a fondo, con un conjunto de preguntas que permitan observar con claridad cuál es su marco legal e institucional, como también sus resultados, y de este modo obtener un mapa crítico para priorizar acciones de mejora orientadas hacia dos objetivos. Mejorar la capacidad institucional y la calificación de efectividad.
Principales deficiencias en la gestión de compras y contratación pública
El BID ha realizado una metodología de medición aplicable a los gobiernos nacionales y subnacionales con el fin de demostrar cómo funciona la metodología. Su aplicación muestra que los marcos institucionales y legales por sí solos no son suficientes para mejorar la propia capacidad institucional y la eficiencia en materia de compras y contrataciones.
Los marcos regulatorios, organizacional y electrónico, aun existiendo, sólo cubren bajos porcentajes de los factores críticos. Por ejemplo, por la limitada capacidad para cumplir con la obligatoriedad del registro. O aún más claramente ejemplificado por el caso Cardama, regímenes de contrataciones especiales para sectores específicos que funcionan fuera de las reglas del sistema general y suelen ser muy vulnerables al quedar en manos de personal no calificado o corrupto.
Circunstancias similares se observan al considerar los procesos competitivos; este método se usa poco en procesos de alto valor. En promedio para la región, sólo el 2,4% de los procesos son de este tipo, que corresponden al 35% de los montos contratados. Esto puede estar originado en la existencia de modalidades de contratación que desalientan el uso de modalidades licitatorias. Suele suceder que los oferentes sean un número relativamente bajo o que estén consorciados, lo que crea la percepción en la administración y en muchos oferentes que podrían presentarse al proceso competitivo de que existe un direccionamiento de los contratos. O, de otro modo, excesivos requerimientos para participar, lotes de insumos muy grandes impiden, por ejemplo, a las micro y pequeñas empresas participar, así como la falta de financiamiento que amortigüe los plazos largos de pago de la administración.
Por último, se observa que los factores críticos de menor fortaleza institucional son aquellos asociados a la evaluación de la compra en términos de eficiencia y calidad. Como se verá más adelante, hacia allí apuntan las observaciones de los organismos internacionales.
El mapa de prioridades
En la hoja de ruta para priorizar las circunstancias que impactan en la minimización de costos en la gestión de compras, como por ejemplo tener un buen sistema licitatorio, pero de baja cobertura, deben tomarse en cuenta dos elementos centrales:
La magnitud del problema, medido por el mapa crítico o el análisis de la brecha.
El impacto de la mejora.
Esto es elaborar un ranking, que necesita incorporar el poder multiplicador de cada factor sobre los otros para producir ahorros eficientes con precios más competitivos o mayor calidad de producto. La evidencia disponible a través de evaluaciones o análisis ha mostrado ganancias importantes que pueden variar desde 2% a 60% según la magnitud de la reforma, especialmente en competencia, coordinación y sistemas digitales eficientes.
Estimaciones basadas en métodos de pronóstico (cuánto se gastaría si se implementaran las reformas) y simulación (cuánto se hubiese gastado si las reformas hubiesen existido en el pasado) muestran resultados alentadores al implementar reformas indicadas, tanto en reducir el gasto de contratación anual como liberando recursos para ser usados en gasto social o impulso al crecimiento.
Conclusiones
Existe una evolución hacia un enfoque multicriterio que considera, además del precio para medir la eficiencia, eficacia y economía de la compra pública, conceptos tales como ciclo de vida, sostenibilidad y desempeño funcional de los bienes que se adquieren. La compra pública se ha convertido en una herramienta estratégica para que los gobiernos alcancen sus objetivos de política, lo que ha demandado una sofisticación de su análisis.
Esta sofisticación incluye, por poner un ejemplo, el uso de la potente base de datos de la factura fiscal electrónica para la estimación de precios, de modo de reducir el riesgo de fraude o exigencias de datos contractuales que aumenten la competencia en los mercados oferentes de compras, y no sólo tomen en cuenta aspectos económicos, sino también aquellos referidos a eficiencia, ambiente e impacto social de las ofertas.
Queda por analizar qué tan eficiente es nuestro sistema de compras y contratación pública y qué tanto se aproxima a estas recomendaciones a la luz de los cambios introducidos en la ley de presupuesto, una vez que esta quede aprobada y reglamentada, lo que será motivo de un tercer artículo.
Raúl Labadía fue empresario, publicista, investigador y es coordinador del nodo temático Estado, Instituciones y Políticas Públicas de Fuerza Renovadora. Ver la primera parte de este artículo: Gobernar es contratar.