Primera infancia y pobreza: ¿qué estrategia, qué políticas?

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Existe un amplio consenso sobre la urgencia de enfrentar el elevado número de niños y niñas en situación de pobreza y reducir la denominada “pobreza infantil”. El diálogo social convocado por el gobierno lo tiene como uno de sus cuatro ejes, pues “Uruguay enfrenta desafíos persistentes de pobreza y desigualdad que afectan especialmente a niñas, niños y adolescentes. Incluir este eje permite abordar de manera integral tanto la seguridad económica de las familias como las condiciones que potencian el desarrollo pleno de la infancia”. Abordar esta cuestión nos remite a las contribuciones de Juan Pablo Terra sobre los vínculos entre pobreza y desarrollo infantil.¹

Terra afirma que la pobreza es “una carencia grave en el conjunto ingresos-patrimonio asociada a ciertas formas de inserción en el sistema económico y en la sociedad global; y asociada, en forma tendencial, aunque fluctuante, a carencias de vivienda, de instrucción, de relaciones familiares, de alimentación y nutrición, de salud y desarrollo psicomotor”. La pobreza, así entendida, es resultado de un conjunto de factores estructurales entre los que se destacan: la estructura del sistema productivo y la forma en que la población se inserta en él; las insuficiencias de los mecanismos redistributivos (pues ningún sistema económico distribuye el ingreso en proporción a las necesidades y la vida humana supone etapas económicamente no productivas y actividades socialmente fundamentales pero no valoradas en el mercado); la estructura urbano-territorial y cómo se distribuye y asienta la población en ella, y las carencias en las políticas públicas cuando permiten la operación de círculos causales que alimentan la reproducción de la pobreza. Por todo ello, superar la pobreza requiere –como enfatizó Terra– una estrategia global que considere todos estos aspectos estructurales.

La investigación sobre familias pobres con niños y niñas puso en evidencia los vínculos entre pobreza, condiciones nutricionales y desarrollo psicomotor y sus impactos en el rendimiento escolar de niños y niñas pobres. Por ello, Terra concluyó que: “Cortar esos círculos viciosos requiere un sistema de políticas específicas para impedir, aun en la pobreza, las condiciones que generan ya desde la infancia los déficits de salud, desarrollo psicosocial y psicomotor, de instrucción y capacitación, o para corregirlos rápidamente, evitando que tiendan a reproducir la pobreza y la deficiente inserción en el sistema productivo y en la vida social”.

En consecuencia, abatir la “pobreza infantil” exige:

» Una estrategia global orientada a la superación de la pobreza con énfasis en las familias con niños y niñas que enfrente las dimensiones estructurales, lo que implica políticas de crecimiento económico y de las fuentes de trabajo, transformación de trabajo precario en trabajo decente, universalización con calidad del egreso de la educación media y acceso a la formación terciaria, superación de la extrema precariedad habitacional e integración socio-territorial, seguridad y convivencia, cambios en la matriz de protección social. Dado el carácter estructural de los cambios a realizar, resulta clave la provisión de bienes y servicios públicos de calidad en las distintas áreas (acompañada de transferencias monetarias a las familias, pero no reducida a ellas), pues, como bien señala Andrea Vigorito, los logros pueden revertirse en contextos de crisis si “no afectan de forma permanente dimensiones que van más allá del ingreso y se asocian a la vulnerabilidad de los hogares”.²

» Un sistema de políticas específicas hacia la infancia para impedir, aun en la pobreza, las condiciones y las vulnerabilidades que afectan de manera específica a niños y niñas generando déficits de desarrollo humano que debilitarán sus proyectos de vida y la contribución de las cohortes futuras al desarrollo del país y su sistema de bienestar social. Sobre este segundo componente trata lo que sigue.

1. Natalidad

En 1988, año en que se crea el Plan CAIF (Centros de Atención a la Infancia y la Familia), nacieron en Uruguay 55.798 niños y niñas (valor que se situaba en el promedio de nacimientos registrados en el país desde los años 60). En estos 37 años los nacimientos anuales descendieron a 29.899 en 2024, con dos momentos de fuerte disminución: entre 1997 y 2005 y entre 2016 y 2024. Como señala el Instituto Nacional de Estadística (INE),³ esta evolución está asociada desde fines del siglo pasado a una rápida disminución en el número medio de hijos por mujer, acompañado en los últimos años por un retraso de la edad a la que se tienen los hijos. El descenso en la fecundidad se verificó en todas las edades, con mayor énfasis entre las mujeres más jóvenes.

La importante y rápida disminución de la natalidad tiene un impacto inmediato en la cantidad de niños y niñas en las edades correspondientes a la primera infancia y educación inicial. Por ello importa documentar los cambios ocurridos y proyectar su posible evolución como base imprescindible de las políticas públicas a desarrollar. Según las proyecciones del INE, se estaría alcanzando un mínimo en el número de nacimientos, comenzando una muy leve recuperación hasta alcanzar un máximo en 2033 para luego descender. Sin embargo, no puede descartarse que las tasas de descenso de la natalidad continúen en los próximos años y se postergue dicho mínimo.

2. Matrícula y cobertura

Las investigaciones lideradas por Terra dieron lugar a la creación del Plan CAIF, cuyos objetivos son “brindar servicios de calidad en apoyo a las familias, fortaleciendo sus capacidades y brindando atención, cuidado y educación a los niños/as en procura de horizontes de inclusión social, igualdad de oportunidades y equidad”.⁴ El sector público ha desarrollado otros servicios y programas: los Centros de Atención a la Primera Infancia, del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay; los centros Nuestros Niños, con organizaciones de la sociedad civil, y los centros Siempre, con sindicatos y empresas. En el nivel de tres años, ello se complementa con la oferta de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) en educación inicial. Asimismo, el país cuenta con una oferta privada proporcionada por jardines y colegios.

La matrícula total en primera infancia (cero a dos años inclusive) alcanza actualmente a algo más de 59.000 niños y niñas. Ello representa el 40% de niños y niñas menores de un año, 70% de los de un año y 80% de los de dos años. El conjunto de la atención a la primera infancia con financiamiento público representa en 2025 el 79% de la matrícula total de cero a dos años inclusive (76% el Plan CAIF). En el nivel de tres años, la matrícula es de 32.000 niños y niñas, y la cobertura es del 93%, por lo que se está muy próximo a la universalización. El 78% es brindada con financiamiento público. Debe tenerse en cuenta que la matrícula (y, por lo tanto, la cobertura) en cada una de estas edades puede ser mayor, dado el registro incompleto de la matrícula de los jardines privados.

El análisis de la matrícula, así como de los nacimientos por departamento de residencia de la madre, muestra que los departamentos de Maldonado, Montevideo y Rivera presentan los mayores déficits de cobertura por debajo del promedio nacional. En Maldonado, el déficit está asociado al crecimiento demográfico de la aglomeración Maldonado-Punta del Este. La ciudad de Rivera es la séptima en el ranking de crecimiento demográfico intercensal. Montevideo, en cambio, que perdió población, registra un déficit de cobertura.

La realidad tampoco es homogénea en cuanto a la cantidad y la localización de los centros de atención a la primera infancia y educación inicial. En opinión de distintos actores, en los últimos años las decisiones de localización de nuevos centros no han tenido debidamente en cuenta la cantidad y la posible evolución de la población de estas edades ni la proximidad de otros servicios. Por otra parte, las condiciones de vida de las familias con niños y niñas en contextos de extrema pobreza, violencia e inseguridad dificultan la inscripción y la asistencia a los centros.

3. Los desafíos de la cobertura

La cobertura en primera infancia en los próximos años estará determinada básicamente por tres factores: la evolución del número de nacimientos y los movimientos de población; las políticas públicas orientadas a las familias y las/os niñas/os que aún no acceden a los centros, y las condiciones de vida y las decisiones de las propias familias.

En el nivel de tres años, nuestro país alcanzaría cobertura total a nivel nacional a partir de 2027 si se mantienen los cupos de la matrícula actual. El esfuerzo en el nivel de tres años no consiste en un aumento global de cupos, sino en el despliegue de políticas que propicien la inscripción y que sostengan la asistencia adecuando las prestaciones a las necesidades de las familias y redistribuyendo los cupos donde fuere necesario.

En primera infancia (cero a dos años), se alcanzaría en 2029 una cobertura nacional del 85% en la atención a niños y niñas de dos años, del 72% en un año y del 38% entre los menores de 12 meses. El esfuerzo adicional está a nuestro alcance, con énfasis en Maldonado y el área metropolitana de Montevideo.

Se impone un riguroso análisis territorial a nivel de barrios y localidades que abarque el conjunto de subsistemas e identifique familias no atendidas, así como casos de subutilización de recursos a fin de reorganizarlos, asumiendo nuevos roles y reubicando los centros donde sí fueren necesarios, en procura de sostener las fuentes de trabajo. El abordaje comunitario (para el cual la experiencia de las organizaciones de la sociedad civil así como de los maestros comunitarios son referencias) y el apoyo de políticas públicas de convivencia y seguridad en los barrios que proporcionen contextos amigables resultan componentes imprescindibles.

4. Los desafíos de la calidad

La calidad de la atención no es homogénea entre subsistemas ni en su diseño ni en las prestaciones efectivas. La disminución de las cohortes de cero a tres años proporciona una oportunidad para fortalecer la calidad de las prestaciones. Sería un error no aprovecharla destinando los recursos necesarios para inversión e incremento del gasto corriente.

Entrevistados distintos actores, se identifican algunos retos en la calidad que configuran una agenda potente. En primer lugar: extensión del tiempo pedagógico y de cuidados en los centros y niveles donde aún no se ha realizado, dotación de equipos multidisciplinarios en todos los subsistemas para la integralidad de los abordajes, sostenimiento de la asistencia, fortalecimiento de la coordinación con los servicios de salud y otros programas sociales. En segundo lugar: trabajo comunitario desde los centros para la integración de las familias y de la comunidad en clave de participación y corresponsabilidad, orientación sociolaboral y fortalecimiento de las asociaciones civiles y cooperativas. En tercer lugar: desarrollo programático, fortalecimiento de la formación de docentes y educadores y mejora de la supervisión. En cuarto lugar: adecuación de las condiciones locativas (particularmente en los centros más antiguos). En quinto lugar: fortalecimiento del rol de dirección en cada centro y equidad en las remuneraciones entre distintos subsistemas.

5. Los desafíos institucionales

Para avanzar en materia de cobertura y calidad debe asumirse la compleja dimensión institucional pública en la materia, sustentándola en tres principios fundantes: integralidad, interinstitucionalidad y articulación Estado-sociedad civil.

No es razonable gestionar 570 centros de primera infancia con financiamiento público distribuidos en todo el territorio nacional con estructuras concebidas para un pequeño número de centros. Dado el mayor desarrollo y expansión del Plan CAIF (que comprende 503 de esos 570 centros), podría desarrollarse la institucionalidad a partir de la propia del Plan CAIF, dotándola de autonomía respecto de las funciones de rectoría en materia de infancia y adolescencia y recogiendo lo mejor de esta y otras experiencias públicas en cuanto a participación social e interinstitucional. En esa dirección deberían proveerse las condiciones y los recursos para su buen funcionamiento.

A su vez, es preciso fortalecer la supervisión (con un buen sistema de información) de los jardines privados y la articulación con la ANEP.

6. Los recursos

Una agenda de políticas en primera infancia en cobertura, calidad y desarrollo institucional demanda recursos para asegurar impactos en este período y sostenerlos en el tiempo. En esta materia circulan iniciativas y propuestas para ampliar el espacio fiscal, que son necesarias y bienvenidas para encontrar la mejor opción. La cuestión del financiamiento es imprescindible, pero no suficiente. La eficacia en la aplicación de los recursos que se dispongan dependerá de la pertinencia de las acciones de política para el logro de los objetivos.

La atención a la primera infancia es un derecho cuyo ejercicio debe ser garantizado por el Estado y la sociedad a todas las familias, especialmente en los contextos de pobreza. Alcanzar la universalización con calidad en la atención (independiente del nivel de ingresos, activos y lugar de residencia de las familias), enmarcada en una estrategia de lucha contra la pobreza, debe ser una prioridad de política pública.

Pablo Martínez Bengochea es economista, integrante del Instituto Juan Pablo Terra.