Tras la firma del acuerdo de libre comercio Unión Europea (UE)-Mercosur hubo celebraciones en ambas orillas del Atlántico, pero de este lado en gran medida injustificadas. Un acuerdo cerrado después de casi tres décadas de negociaciones merece reconocimiento. Lo que exige escrutinio son sus contenidos: cristaliza un modelo de intercambio que el economista argentino Raúl Prebisch diagnosticó en 1950 como un bloqueo fundamental del desarrollo de América Latina: la subordinación estructural de la región a la producción de materias primas, mientras los países industrializados protegen sus economías.
Para Europa, el acuerdo abre un mercado de 718 millones de personas y fortalece su peso geopolítico. Para los países sudamericanos, ofrece acceso a mercados de exportación agrícola largamente esperados. El gobierno brasileño proyecta un crecimiento del PIB del 0,46% para 2040. El problema es que estas cifras, incluso para ganancias tan magras, enmascaran una relación extremadamente desigual: los costes del ajuste recaen en gran medida sobre sectores específicos y las economías más pequeñas, mientras que los beneficios se concentran en los productores más poderosos de Europa. Al condenar al Mercosur a la exportación de productos agrícolas y recortar las herramientas de política industrial necesarias para ampliar y escalar la producción manufacturera, el acuerdo perpetúa una división del trabajo que ha limitado el desarrollo latinoamericano durante décadas.
La asimetría está en los detalles. Las cuotas agrícolas europeas siguen siendo irrisorias: 10.000 toneladas anuales de leche en polvo son insignificantes frente a la capacidad productiva del Mercosur. Más críticas aún son las barreras no arancelarias y los protocolos sanitarios que funcionan como mecanismos proteccionistas. Cuando los productos lácteos brasileños o la carne uruguaya compitan con la producción europea, se activarán las salvaguardas; cuando el Mercosur busque protección para sectores en dificultades, las reglas se endurecerán. La asimetría no reside en el texto, sino en el poderío económico de partida. La capacidad europea para imponer barreras es vastamente superior a la del Mercosur para ejercer represalias.
El acuerdo consolida una protección industrial que beneficia a Europa y plazos de transición que no convienen a nadie. Los aranceles automotrices caen del 35% a cero en 15 años: un cronograma diseñado para abrumar, no para acomodar, a los productores sudamericanos. El sector textil enfrenta períodos de ajuste de entre diez y 15 años. Las industrias del Mercosur tienen plazo hasta 2040 para volverse competitivas frente a productores europeos integrados en cadenas de suministro regionales y dotados de fuertes ventajas tecnológicas. Eso no es generosidad; es una meta imposible.
La carga no recae de forma uniforme sobre los países sudamericanos. Brasil, la economía más grande, está bien posicionado para captar el grueso de los beneficios. Esta realidad refuerza la jerarquía dentro del Mercosur en lugar de cuestionarla. Las exportaciones lácteas uruguayas no sólo enfrentan la competencia europea, sino que también serán afectadas por la erosión de su cuota de mercado tradicional en Brasil, donde los productos lácteos europeos subvencionados desplazarán a proveedores establecidos. Los vinos argentinos se enfrentan al abrumador poder de marca y escala de los productores europeos. La carne y el azúcar de Paraguay dependen de preferencias regionales que el acuerdo deja sin protección.
Lo que agrava el daño es la ausencia, en el Mercosur, de mecanismos internos para gestionar estos impactos diferenciados. No hay discusión sobre cómo distribuir las cuotas entre los estados miembros, proteger el acceso de las economías más pequeñas a los mercados de los vecinos más grandes o coordinar respuestas políticas. El acuerdo trata al Mercosur como cuatro economías individuales, no como un bloque con intereses compartidos. Esa ausencia importa enormemente para los miembros más pequeños, Uruguay y Paraguay, cuyas perspectivas de crecimiento dependen del acceso al mercado regional.
Esto no es un argumento contra el comercio internacional. Es un argumento contra los acuerdos comerciales que formalizan la subordinación bajo la apariencia de reciprocidad. Los países del Mercosur necesitan acceso a mercados externos. Pero la apertura bajo términos que intensifican la dependencia implica pagar un precio demasiado alto.
Esto no es un argumento contra el comercio internacional. Es un argumento contra los acuerdos comerciales que formalizan la subordinación bajo la apariencia de reciprocidad.
Los defensores del acuerdo tienen razón al señalar que los países sudamericanos necesitan acceso al mercado europeo. Pero ignoran lo que realmente importa: los puntos de partida diferenciales. Las industrias europeas cuentan con cadenas de suministro regionales integradas, superioridad tecnológica y reservas de capital que 15 años de protección arancelaria para los productores sudamericanos no pueden compensar. Cronogramas recíprocos no significan nada cuando una de las partes avanza desde una posición inicial de ventaja estructural. Esa asimetría, no meramente el cronograma, es lo que el acuerdo formaliza.
La firma no es el final de la historia. Tanto en Europa como en el Mercosur, una coalición informal de sindicatos, organizaciones ambientales, académicos progresistas y grupos de derechos indígenas ya se ha movilizado en oposición al acuerdo. Granjeros europeos bloquearon carreteras; organizaciones agrícolas irlandesas presionaron a su gobierno para que se opusiera. Organizaciones ecologistas documentaron los riesgos de la deforestación y del agravamiento del cambio climático. Esas movilizaciones retrasaron el acuerdo y forzaron concesiones, incluidos mecanismos bilaterales de salvaguarda y compromisos ambientales bajo el Acuerdo de París. El Parlamento Europeo no ha ratificado ni aprobado el acuerdo. Los parlamentos nacionales del Mercosur conservan el poder de ratificación.
La fase de ratificación ofrece oportunidades genuinas para la revisión. El acuerdo mismo incluye cláusulas de revisión. El Parlamento Europeo, en particular el grupo Verdes/ALE, ha publicado estudios que esbozan escenarios alternativos orientados a fortalecer la aplicación de las normas ambientales y laborales. Los sindicatos industriales uruguayos ya han señalado que la ratificación sin revisiones es impensable.
¿Qué debería incluir la revisión? Cronogramas genuinamente recíprocos de protección industrial. Mecanismos para preservar las preferencias intrarregionales, asegurando que los estados del Mercosur mantengan el acceso entre sí. Umbrales claros de salvaguarda, con resolución vinculante de disputas, que realmente limiten a la parte más fuerte. Marcos de política industrial que explícitamente autoricen la inversión estratégica en sectores enfrentados a la competencia; no el tosco proteccionismo de industrias nacientes que fracasó en décadas previas, sino el reconocimiento de que la competencia asimétrica requiere apoyos asimétricos.
El acuerdo, en su formato y alcance actuales, consolida asimetrías preexistentes. El proceso de ratificación, que se extenderá hasta finales de 2026, representa el último momento institucional en el que pueden producirse cambios significativos. Después de eso, la revisión se tornará sustancialmente más difícil o incluso imposible.
Los gobiernos del Mercosur deben usar mecanismos de salvaguarda de forma más agresiva de lo que actualmente planean. Deben coordinar internamente para gestionar los impactos negativos e invertir ahora en productividad e integración de las cadenas de suministro que permitan que los sectores en riesgo sobrevivan a los cronogramas arancelarios por delante. Las coaliciones de la sociedad civil, en Europa y en América Latina, deben traducir la oposición y la resistencia en propuestas concretas de revisión.
Este acuerdo es el último capítulo de una historia muy vieja: centro y periferia formalizando relaciones que benefician al primero en detrimento del segundo, para luego llamarle “progreso”. Que el acuerdo otorgue algunas ganancias a América del Sur no está en cuestión. Que esos beneficios lleguen al costo de profundizar patrones estructurales que limitan el desarrollo a largo plazo resulta igualmente obvio. La ratificación no es inevitable. Tampoco lo es la subordinación.
Daniel Chávez es economista político uruguayo, profesor de la Universidad del País Vasco y director del proyecto S-OIL del European Research Council (ERC-AdG).