El Poder Judicial como un actor político

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El primer seminario sobre “Partidos políticos y Poder Judicial en Uruguay”, que se desarrolló esta semana, fue la primera experiencia de estas características en el país y contó con docentes e investigadores de distintas disciplinas tanto de Uruguay como de Argentina, Estados Unidos, Ecuador y Costa Rica. Fue organizado por el Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS) de la Universidad de la República (Udelar), con apoyo del Área Socio-Jurídica de la Facultad de Derecho. Además, fue declarado de interés por la Suprema Corte de Justicia (SCJ).

Uno de los organizadores, Adolfo Garcé, dijo a la diaria que este encuentro responde a dos intereses: uno académico y otro coyuntural. Explicó que por un lado los estudios sobre política y Justicia –que constituyen un área específica de estudio en las ciencias políticas– han tenido “un desarrollo extraordinario” en los últimos diez años y que en Uruguay no se había podido “prestarle atención al tema”.

Por otro lado, este seminario nace en respuesta a un “problema de interés público”: “Nos consta que la ciudadanía está preocupada. De los encuestados [en Uruguay por el Latinobarómetro] 39% dice que confía mucho o algo en el Poder Judicial; los niveles de confianza en Uruguay –una de las mejores democracias en América Latina– son muy bajos”. De acuerdo con Garcé, el fin de este encuentro era, entonces, tratar de aportar “insumos de calidad” que sean rigurosos académicamente para “calificar ese debate público e intentar mejorarlo”.

Luego de la apertura del seminario –que contó con la presencia del rector de la Udelar, Rodrigo Arim; la decana de la FCS, Carmen Midaglia; la decana de la Facultad de Derecho, Cristina Mangarelli; el encargado de la dirección del Departamento de Ciencia Política de la FCS, Jaime Yaffé– comenzó la conferencia inaugural. Estuvo a cargo de Daniel Brinks, profesor de la Universidad de Austin-Texas de Estados Unidos, y se llamó “La justicia constitucional en América Latina. Una visión comparada”.

Brinks explicó a la diaria que se han hecho estudios similares pero nunca sobre justicia constitucional, por lo tanto, su libro El ADN de la justicia constitucional en América Latina es el primero que hace un relevamiento de toda la región concentrándose en los “elementos formales” de la Justicia. Según el investigador “Uruguay ha llegado un poco tarde a la fiesta de la judicialización de la política” en comparación con la región, pero, naturalmente, “a medida que se va haciendo más importante la Corte [Suprema de Justicia], hay que entenderla mejor”.

El profesor estadounidense dijo que la razón por la que se concentró en América Latina en particular es porque sus países tienen algunas cosas en común: las influencias francesa y estadounidense, las experiencias democráticas y no democráticas, y el contagio de prácticas que unos hacen a otros. “Tiene sentido mirar la región como un todo para ver cuáles son las corrientes que existen dentro de esa región y cuáles son las diferencias y similitudes”, manifestó.

Al comenzar su conferencia, Brinks aclaró que tiene un enfoque de análisis político, no jurídico, de la actuación de las cortes, y que con su estudio pretende dar respuesta a dos preguntas: ¿cómo el derecho constituye a la política y la política constituye al derecho? y ¿cómo ha cambiado el constitucionalismo a lo largo del tiempo?

Afirmó que a partir de los años 80 el espacio de la justicia constitucional, que hasta entonces era reducido y con pocas facultades, se expandió. Esto facilitó el acceso de la población a la Justicia, creó un control sobre la actuación de los políticos que reside en el ámbito judicial y agregó derechos constitucionales en toda la región. Sin embargo, cuando empezaron a pasar todas estas cosas, Brinks explica que la pregunta que surge es: ¿quién gobierna el espacio constitucional?, ¿quién decide? Y, contrariamente a lo que parece obvio, no son los jueces los que necesariamente gobiernan este espacio: “De acuerdo a todo lo que nos dice la ciencia política respecto de la Justicia y la política, en ese espacio las cortes son un actor importante, un actor que está en diálogo con el resto de la sociedad y con la política, pero no son necesariamente los actores que tienen la última palabra”.

Mediante la codificación de todos los textos constitucionales de la región, el investigador y la alumna que escribió el libro junto a él, Abby Blass, pudieron hacer un panorama completo de los aspectos formales de la justicia constitucional de cada país y cruzaron esta información con dos dimensiones de análisis: la capacidad de actuación de las cortes y su autonomía con respecto al gobierno o al órgano que las controla.

Para ejemplificar la primera dimensión Brinks contó que en Uruguay, a diferencia de otros países, cuando la SCJ nombra un aspecto de una ley inconstitucional esa decisión sólo se aplica para el caso que está tratando la corte en ese momento, no para los demás casos similares que se puedan tratar en el futuro. Esto es un indicador de baja capacidad de actuación, aunque Uruguay no es un país que se caracteriza por esto sino que tiene una amplitud de actuación normal. Otro aspecto que entra en juego en esta dimensión es quién tiene acceso a la SCJ, ya que cuantas más personas tengan acceso, mayor va a ser su capacidad de actuación política.

La segunda dimensión, indicó Brinks, es “tanto o más importante que la primera”. Según pudieron concluir él y Blass, el nivel de autonomía que la corte tiene con respecto al gobierno de turno determina la calidad democrática del país. Esto se puede medir, por ejemplo, en quién tiene el poder para nombrar o remover jueces de la SCJ. En Uruguay se requiere “una súper mayoría” de la Asamblea General, pero en otros casos es decisión del presidente de turno o de un grupo establecido para esa función específica –durante la dictadura uruguaya era competencia del Consejo de Estado–.

Brinks señaló dos interrogantes: ¿qué motiva a los actores políticos a construir sistemas de justicia constitucional amplios y autónomos? y ¿por qué ceden el poder? Según el investigador esto no es, como explicaron muchos autores, algo que se hace por moda –porque hay más derechos o porque el resto de los países lo fueron haciendo–, sino que es una decisión política, estratégica. Las críticas “prodemocráticas” sugieren que el gobierno o el sistema político que tenía el poder al momento de escribir las normas constitucionales impusieron “la voluntad y la visión de la Justicia de una mayoría pasada, extinta, muerta, tal vez menos democrática que la presente, a un gobierno actual que puede ser más democrático”.

Sin embargo, lo que el investigador planteó es que los actores políticos que están al mando al momento de escribir la constitución determinan a su vez una “coalición de control”, pero que la corte no responde tanto a aquella “vieja mayoría” como a otra, impuesta desde aquel momento, que es la que existe en el presente.

De acuerdo con Brinks, esta situación deja lugar a distintos escenarios; el más preocupante, a su entender, se presenta “cuando la coalición de gobierno domina a la corte”, porque entonces “la corte no es un instrumento de control del gobierno sino todo lo contrario: un instrumento de la coalición de gobierno para controlar otros actores, sean sociales, políticos o de otro tipo”.

Sobre la construcción de los textos constitucionales el profesor señaló que dependen mucho del momento social y político que está viviendo el país en el momento en que surgen, y que no suelen ser un manifiesto político sino un lugar en el que depositar algunas cuestiones más frágiles que “deben ser protegidas”. Así, cuando los actores políticos se encuentren más amenazados incluirán más asuntos en la constitución, y cuando se sientan más libres incluirán menos. “Cuando se siente amenazada y hay una historia de violencia [en el país] la izquierda le da más autoridad a la corte incorporando los tratados de derechos humanos, y la derecha cuando se siente amenazada le da menos, porque no quiere incorporar los tratados internacionales para no quedar expuesta a las acusaciones por violaciones de derechos humanos”, afirmó.

Para finalizar su conferencia, Brinks expuso sus conclusiones. Dijo que el grado de protagonismo que las cortes supremas tienen no es accidental, sino que son parte del diseño de los sistemas judiciales que se hicieron en el país. Por otra parte, señaló que los constituyentes diseñan sistemas de justicia constitucional dinámicos, que responden al momento que se vive, con sus relaciones de poder, y no al momento en que fueron creados.

SCJ después de la dictadura

La primera mesa de discusión del seminario se llamó “Justicia, dictadura y justicia transicional” y contó con la presencia de docentes e investigadores que han estudiado el momento de transición democrática. Una de ellas fue Manuela Abrahan, que presentó su investigación “Debates parlamentarios para la integración de la Suprema Corte de Justicia de la democracia recién recuperada”, un estudio que recoge las principales discusiones que tuvieron lugar en el Parlamento –órgano encargado de votar los jueces de la SCJ– y las influencias que operaron en estas decisiones.

Abrahan invitó a los presentes a “pensar la impunidad más allá de la ley de caducidad”. Nombró la Ley 18.831 como un mecanismo que podría ser utilizado para dejarla sin efecto, pero dijo que, aun teniendo “cierto espacio para poder actuar”, no se ha profundizado en la Justicia con respecto a las violaciones de derechos humanos cometidas durante la dictadura. Sobre la base propuesta por la antropóloga argentina María José Sarrabayrouse de que “ninguna dictadura militar creó un nuevo aparato de Justicia, sino que el terrorismo de Estado se montó sobre una estructura preexistente y la maximizó en función de sus propios intereses”, la investigadora decidió estudiar cómo se dio ese proceso en Uruguay.

En el caso uruguayo constató que algunos de los jueces que habían obtenido su cargo por designación del Consejo de Estado (1973-1985) lo habían conservado luego del retorno a la democracia: de los cinco ministros que integraban la SCJ a finales de 1984 dos renunciaron y tres permanecieron. “Una vez que asume el Parlamento una de las cuestiones que aborda es la integración efectiva de la SCJ en esa democracia recién recuperada”, dijo Abrahan.

Esto dio lugar a una comisión especial que se creó el 20 de marzo de 1985, integrada por los cuatro partidos con representación parlamentaria: el Partido Nacional, el Partido Demócrata Cristiano –lema bajo el que se presentó en esas elecciones el Frente Amplio–, el Partido Colorado y la Unión Cívica. Esta comisión elevó dos informes, uno mayoritario y otro en minoría. El mayoritario fue el defendido por los partidos Nacional y Demócrata Cristiano y resolvía que el nombramiento de estos jueces era nulo y, por lo tanto, se debía nombrar sus cargos vacantes y designar nuevos ministros de la SCJ. El informe minoritario, presentado por los otros dos partidos, entendía que eran cargos ilegítimos pero que declararlos vacantes para elegir nuevos “sumiría al país a un caos jurídico”.

La discusión de los problemas de nombramiento de los jueces durante la dictadura –en la que, en general, hubo consenso sobre su carácter ilegítimo– dio lugar a otra sobre las posibles soluciones a este problema que se llevó adelante en una serie de sesiones en mayo de 1985. El 7 de ese mes se votó la declaración de nulidad y la vacancia de los cargos (el informe mayoritario de la comisión) y el 15, mediante un acuerdo político, se eligieron los nuevos jueces. Sin embargo, Abrahan llamó la atención sobre una cosa: uno de los jueces que integraban la SCJ hasta el momento, Rafael Addiego Bruno, fue designado nuevamente como ministro de ese tribunal. Además, explicó que las sesiones de nombramiento de jueces que tenía el Consejo de Estado durante la dictadura siempre eran privadas, pero en el caso de Addiego fue pública y en ella se puede ver “una serie de halagos al desempeño de este juez”.

Abrahan finalizó su exposición con un llamado a interesarse por las decisiones que esta nueva SCJ tomó. Entre ellas se encuentra la decisión sobre la constitucionalidad de la ley de caducidad, que se aprobó por tres votos sobre dos y uno de los votos a favor fue el de Addiego Bruno.

Negro sobre blanco

Otra de las intervenciones de esa mesa fue la de Gerardo Caetano, quien habló sobre “los archivos represivos en los procesos de justicia transicional”. Durante su presentación Caetano resaltó la importancia que los archivos tienen en el período de transición democrática por dos razones: por su veracidad y por su conservación. Esto lo enmarcó “bajo la pauta de conocimiento de que en los procesos de justicia transicional la verdad no sale generalmente de los testimonios, porque los testimonios no son veraces”, y agregó que son valiosos porque, al contrario de lo que la lógica supone, los militares no destruyen los documentos sino que los guardan: “Lo vemos a 34 años del final de la dictadura, cuando alguien tan siniestro como [José Nino] Gavazzo mantiene documentación vinculada con los peores actos de su desempeño bajo la dictadura”.

Caetano alertó sobre una creencia que se expande durante los procesos de justicia transicional y dijo que es mentira que “hay que cuidar mucho la paz porque si se avanza en la justicia” existe el riesgo de quedarse “sin verdad” y “sin Estado de derecho”. Dijo que, a contrapelo de esto, la experiencia internacional ha demostrado que se puede llevar adelante procesos de justicia muy separados del fin de la dictadura que indican que hay que volver una y otra vez a estos asuntos y eludir cualquier perspectiva de “punto final”.

Además, Caetano señaló que en Uruguay las leyes que “configuran un buen sistema legal en términos de texto y cumplen las pautas de ética internacional de los derechos humanos”. Pero agregó: “Tenemos un sistema jurídico avanzado, sin recursos, que se incumple, y tenemos un Estado que ha respaldado tratados internacionales de derechos humanos vinculados con los documentos represivos pero que en los hechos incumple lo que se ha comprometido a hacer”.

También reflexionó sobre el hecho de que el proceso de justicia transicional de Uruguay se presente como un ejemplo a seguir y “for export” cuando no cumplió con pautas que otros países con “mucho menos prestigio democrático” sí. Para finalizar, expresó que “para ser una democracia plena” es “absolutamente indispensable” que Uruguay considere “los documentos represivos como instrumento para romper con esa marca negativa que ha dejado la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado”.