En 2014, el gobierno de José Mujica plasmó en un decreto su visión sobre la política nacional de Defensa. En aquel año Dilma Rousseff gobernaba en Brasil, Rafael Correa lo hacía en Ecuador, Evo Morales era el presidente de Bolivia y Cristina Fernández conducía Argentina desde 2007. El tratado de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) había entrado en vigor en 2011, nucleando por primera vez a 12 estados de América del Sur. La Unasur, fundada en 2008, sirvió para descomprimir tensiones en el conflicto entre Venezuela y Colombia en 2010, y fue una apuesta estratégica de aquel Brasil para consolidar su liderazgo en la región. El Consejo de Defensa Suramericano, que comenzó a funcionar en 2009 en el marco de la Unasur, constituyó una inédita cooperación en materia de defensa de los países del bloque.
El Decreto 105/2014, que estableció los lineamientos de la política nacional de defensa en Uruguay, sostenía como una “apuesta estratégica ineludible” el fortalecimiento de los procesos de integración regional –en particular, el Mercosur y la Unasur– y la vinculación con las potencias emergentes, en línea con el contexto regional y con la visión política del gobierno uruguayo de aquel entonces. “La existencia del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) en el marco de la Unasur genera un espacio de diálogo político y coordinación para los Ministerios de Defensa de la región, a la vez que permite la construcción de agendas regionales comunes en este campo de la política pública. El CDS es considerado de alto valor geopolítico por su impacto estratégico para la preservación de los recursos naturales estratégicos y la biodiversidad y la consolidación de Sudamérica como zona de paz y cooperación”, establece el decreto.
Sin embargo, en abril de 2018, los cambios de signo político de varios gobiernos de la región y la crisis venezolana llevaron a la parálisis de la Unasur. Seis países, entre ellos Argentina y Brasil, anunciaron su retiro del organismo; la decisión estuvo motivada, según alegaron, por el mal funcionamiento del mecanismo de integración y por diferencias con los gobiernos de Bolivia y Venezuela.
Seis años después de aquel decreto que definió el rumbo de la política de defensa, en Uruguay también se avecinan cambios. Las nuevas autoridades del Ministerio de Defensa Nacional, que asumirán el 1º de marzo, aprobarán una nueva política nacional de defensa que estará en línea con el programa de gobierno del Partido Nacional y con el documento “Compromiso por el país” firmado por la coalición, dijo a la diaria el futuro ministro de Defensa, Javier García.
“En todos estos años, en la visión en materia de política de defensa no hubo consulta ni participación de los partidos que estaban en la oposición, y tuvo una visión muy ideologizada”, de “poner todo en el sentido ideológico”, consideró García. Calificó a la Unasur como un organismo “notoriamente vinculado a la ideología, que en buena medida en su momento lideró Venezuela”. “Nosotros tenemos la visión de una política nacional de defensa que está establecida en el programa de gobierno que pusimos a consideración y que la gente refrendó mayoritariamente, y por lo tanto ese va a ser nuestro objetivo de trabajo, nuestro horizonte”, remarcó.
Por su parte, el futuro subsecretario del ministerio, el dirigente de Cabildo Abierto y coronel retirado Rivera Elgue, consideró que es necesario “actualizar” la política nacional de defensa “en base a la evolución de los acontecimientos y la situación tanto nacional como internacional”. Acotó que se definirán cuáles son los objetivos nacionales de la defensa en el ámbito del Consejo de Defensa Nacional, y que luego “sería necesario contar con el mayor de los consensos”, dando participación a todos los partidos políticos, porque “la política de defensa tiene que ser un tema de Estado y no de un gobierno o de un partido”.
Respecto de la importancia que el decreto de 2014 le otorga a la Unasur, Elgue consideró que “por su propio peso ha ido cayendo”. De todos modos, sostuvo que es “fundamental” que exista una política regional de defensa, y recordó que casi todos los bloques de integración tienen su propia política en la materia. “Y para la defensa tenemos objetivos en común con todos estos países”, remarcó.
Seguridad y rol de las Fuerzas Armadas
El decreto de 2014 menciona como desafíos regionales la trata y el tráfico de personas, el tráfico de armas y drogas, el terrorismo, la seguridad fronteriza y la preservación de los recursos naturales estratégicos. Propone “la creación de ámbitos específicos” para tratar estos problemas, “delimitando en ellos claramente los campos de la seguridad y la defensa”.
Para García, es necesario entender que la política de defensa nacional “va de la mano con la política de seguridad”. “El concepto de que las Fuerzas Armadas son la frontera y nada más que la frontera es un concepto viejo, que hace mucho tiempo se dejó atrás, porque defensa y seguridad son conceptos que van atados de la mano, cada uno dentro de su función y de la misión constitucional y legal que tiene cada cuerpo”, acotó el futuro ministro.
El programa de gobierno del presidente electo, Luis Lacalle Pou, señala que se establecerá “una estrecha cooperación entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa Nacional, para el desarrollo de tareas de inteligencia, control de las fronteras, control del espacio aéreo y marítimo, antiterrorismo y ciberseguridad”.
En línea con las nuevas concepciones sobre el rol de las Fuerzas Armadas, que postulan la necesidad de que estas asuman cada vez más tareas de seguridad interna, el Parlamento uruguayo las habilitó por unanimidad en 2018 a desempeñar tareas de seguridad en zonas fronterizas. García recordó que todos los partidos aprobaron una ley de zonas fronterizas que “traslada la quinta parte del territorio nacional a jurisdicción de las Fuerzas Armadas, o agrega a las Fuerzas Armadas a la jurisdicción en materia de seguridad pública”. “Y es lógico, porque buena parte del crimen organizado para instalarse en el centro de un pueblo o de una ciudad de Uruguay tiene que pasar por la frontera. Si no garantizamos la seguridad de frontera, no vamos a garantizar la seguridad de la gente en Uruguay. En Uruguay no se producen drogas, las drogas se producen en el exterior y entran por la frontera. Entonces, si un país duerme con las puertas y las ventanas abiertas y sin control, seguramente se le va a meter alguien para adentro”, graficó García.
La ley de zonas fronterizas encomienda a las Fuerzas Armadas la realización de tareas de vigilancia, así como de “apoyo a los organismos con jurisdicción y competencia” en una franja de territorio de 20 kilómetros de ancho contados a partir de los límites definidos en los tratados internacionales. Los centros poblados quedan excluidos de estas disposiciones. En esa zona fronteriza, los militares podrán realizar tareas de patrullaje, identificación de personas y control de vehículos, y detención en caso de flagrante delito. Si el personal militar “se viera obligado a utilizar medios materiales de coacción, deberá hacerlo de forma racional, progresiva y proporcional, agotando previamente los mecanismos de disuasión que estén a su alcance”, añade la norma.
El Poder Ejecutivo reglamentó la ley en diciembre de 2019. Allí dispone que las tareas de patrullaje que realicen las Fuerzas Armadas se harán “con carácter disuasorio”, que los militares podrán solicitar identificación “en casos fundados, como la existencia de un indicio de que esa persona haya cometido o intentado cometer un delito, o que se dispone a cometerlo”. El mismo criterio se aplica para el control de vehículos.
García lamentó que, “por motivos ideológicos”, el Poder Ejecutivo haya demorado en reglamentar esta ley. Además, anunció que modificarán la reglamentación porque allí se “citaron normas que están derogadas” y porque hay disposiciones que “no están claras” y que “van a menos con respecto a la ley” en cuanto a las potestades que tienen las Fuerzas Armadas en materia de identificación de personas y de capacidad de inspeccionar vehículos. El futuro ministro remarcó que el gobierno de Lacalle Pou va a “poner en funcionamiento” esta ley, “porque hoy el problema más grave que tiene el país es la inseguridad, y tenemos una ley que agrega elementos para enfrentar la violencia y por razones ideológicas no se aplica”.
Elgue sostuvo que para las Fuerzas Armadas la custodia de la frontera no es algo nuevo sino “de toda la vida”, y lo que sucede con la ley es que se extiende la zona de actuación de los militares. Coincidió con García en que será necesario cambiar la reglamentación de la ley porque es “demasiado restrictiva” de la actuación de las Fuerzas Armadas y “pone restricciones que no están en la ley”. “Por ejemplo, no permite controles de rutina o aleatorios. Entendemos que eso no colabora”, apuntó, y añadió que también se modificarán las disposiciones respecto de la persecución, para habilitar a los militares a “actuar” más allá de la franja de los 20 kilómetros, siempre y cuando la persecución se haya iniciado dentro de esa franja. El decreto actual habilita a continuar la persecución, pero no a actuar (por ejemplo, para detener el vehículo).
El futuro subsecretario consideró que se deberían implementar mecanismos de coordinación con las Fuerzas Armadas de Brasil y con todos los organismos de frontera en ese país, “sobre todo para el intercambio de información”. “Nosotros, una vez que estemos en el terreno, vamos a poder recoger información que puede ser valiosa para ellos”, acotó.
García cuestionó que se hable como si fuera “algo extraño” de la intervención de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interna, cuando la ley marco de defensa nacional establece que “en situaciones excepcionales, cuando está en juego la paz pública y algún criterio más, se puede recurrir, bajo mando directo del ministro de Defensa, a que participen las Fuerzas Armadas”. “De hecho, este artículo lo usó el presidente Tabaré Vázquez, y lo usó legalmente. Cuando hubo el tornado en Dolores, la primera unidad que fue, en medio de la debacle, a prestar tareas de seguridad pública fue el Batallón de Mercedes. Hace muchos años, las Fuerzas Armadas custodian el perímetro carcelario, una tarea de seguridad pública. La Prefectura Nacional Naval hace de policía en la franja que le corresponde a su jurisdicción, y ahora se agrega, por unanimidad de todo el sistema político, la franja fronteriza”, enumeró el futuro ministro.
Elgue opinó que las Fuerzas Armadas no deben participar en tareas de seguridad interior, pero consideró que la ley de seguridad fronteriza no está dentro de ese categoría, sino que es una función natural de los militares. “Está claro que estamos viviendo una situación muy compleja en el ámbito de la seguridad, y por eso las Fuerzas Armadas hace 22 años que están dando seguridad en los perímetros carcelarios. Esa no es una misión militar, es una misión que se requirió temporariamente”, indicó.
Vínculos con las potencias
El 7 de febrero, el diario de Brasil Folha de São Paulo divulgó un documento elaborado por una institución de formación militar de ese país, denominado “Escenarios de defensa 2040”. Se trata de un ejercicio prospectivo en base a cuatro escenarios distintos: dos de ellos suponen el alineamiento de Brasil con Estados Unidos (con y sin recursos presupuestales), y los otros dos prevén un “relacionamiento global” (con y sin recursos), lo que supone un equilibrio en el relacionamiento con Estados Unidos y con China.
En uno de esos escenarios, el de alineamiento con Estados Unidos sin recursos presupuestales, los militares brasileños predicen que el discurso “sobre las convencionalmente llamadas ‘nuevas amenazas’ se fortalece, junto con la creciente aplicación de las Fuerzas Armadas de los países suramericanos en acciones de seguridad pública”. Prevén una “creciente influencia estadounidense en la enseñanza y entrenamiento militar suramericano, con el fortalecimiento del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS) y del Instituto del Hemisferio Occidental para la cooperación en seguridad (antigua Escuela de las Américas, vinculada al Departamento de Defensa de Estados Unidos)”.
El nuevo gobierno aún está lejos de definir cómo se vinculará en el nuevo contexto global. Consultado sobre si Uruguay tendrá una postura de equidistancia o de alineamiento respecto de las grandes potencias, García pidió tiempo para “analizar un poco más detenidamente estas cosas”. En cuanto a la eventualidad de volver a participar en las maniobras de entrenamiento militar Unitas con Estados Unidos, de las que Uruguay se retiró en 2006, el futuro ministro dijo que se analizará. De todos modos, cuestionó la postura del Frente Amplio en relación a Estados Unidos. “¿Quién fue el presidente que le pidió ayuda a Estados Unidos en el conflicto con Argentina? El doctor Tabaré Vázquez. Me parece que en todo caso el Frente Amplio debería discutir estos temas a la interna, ¿no? Porque, que yo recuerde, el único presidente que pidió ayuda –y lo confesó públicamente– para un enfrentamiento bélico con Argentina fue Tabaré Vázquez, fue el Frente Amplio, así que me río de las relaciones con Estados Unidos al lado de lo que hizo Tabaré Vázquez”, dijo.
Para Elgue, Uruguay se ha caracterizado por mantener “una posición intermedia, independiente” respecto de las grandes potencias, y por determinar su posición “de acuerdo al escenario”. “Me parece que eso es lo más razonable y adecuado. Perder esa posición equidistante a veces nos hace perder cierto prestigio”, advirtió.
Sobre la participación de Uruguay en las maniobras Unitas, Elgue valoró que “todo lo que le permita al país mejorar sus capacidades con un costo aceptable, y que potencie el entrenamiento de los integrantes de las Fuerzas Armadas, es beneficioso”. “Un entrenamiento con una potencia no genera una alineación ideológica ni política. De hecho, hoy Uruguay mantiene buenas relaciones con Estados Unidos y con China a la vez. Eso nos enriquece porque nos da distintas visiones”, aseguró, y concluyó que se debería “rever” la decisión de no participar en estos ejercicios navales con Estados Unidos.