El proyecto de ley de urgente consideración (LUC) llegó el miércoles a su instancia de votación en el Senado y luego seguirá su camino a la Cámara de Representantes. En el proceso de discusión en la Comisión Especial que estudió el proyecto, el texto tuvo varias modificaciones: algunos artículos se suprimieron, otros se modificaron, y finalmente terminó con 476 artículos. El centro de la discusión estuvo en temas como seguridad, trabajo, empresas públicas, economía y educación, pero el proyecto cruza y propone modificaciones importantes en muchas otras áreas, entre ellas el medioambiente. ¿Cuáles son los principales contenidos de la LUC en esta materia?
La preocupación por lo ambiental es creciente y no es casualidad. La crisis ambiental global y sus impactos locales generan más reclamos de políticas públicas en este sentido. En la campaña electoral a la presidencia de la República del año pasado el tema no escapó; tampoco quedó fuera del extenso proyecto del Ejecutivo. La LUC contiene varios temas ambientales superpuestos, pero se destacan dos propuestas principales: la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la modificación de la forma en que se ingresan los terrenos al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP).
La creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es un hecho; existe acuerdo en todo el sistema político para aprobar su creación y sumar un nuevo jerarca al gabinete. Según supo la diaria, de acuerdo a fuentes del Partido Nacional, el principal nombre que resuena para ocupar ese lugar es el del diputado nacionalista Gerardo Amarilla. Todos los partidos están de acuerdo en algo: es necesario jerarquizar institucionalmente las competencias relativas al medioambiente. De lo expresado previamente por los partidos políticos se desprende que los artículos que corresponden al ministerio, sus competencias y recursos (288 a 300) serían votados en el Senado de forma unánime.
El propósito de este ministerio es generar, ejecutar y supervisar “planes nacionales” de protección medioambiental. Entre las competencias del ministerio está la de coordinar acciones con otros organismos del Estado, celebrar convenios con empresas públicas o privadas, nacionales o extranjeras, y relacionarse con organismos internacionales para cumplir con sus cometidos. A su vez, la cartera deberá “promover una cultura del cuidado”, centralizar y difundir públicamente toda la información relacionada con el estado de situación del medioambiente del país, y coordinar acciones con OSE para fijar la política de agua potable y con el Instituto Uruguayo de Meteorología en las “políticas vinculadas a la competencia de este”. Se mantienen las capacidades de inspección y se aumentan las sanciones por incumplir las normas.
Cambios en la redacción
La versión de la LUC que alcanzó el plenario de la cámara alta tiene algunas modificaciones en el texto respecto del borrador anterior, que habían sido parte de la discusión entre los senadores en la comisión. Los senadores del Frente Amplio (FA) habían planteado que varios temas ambientales de la competencia del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) quedaran fuera del nuevo ministerio, porque si bien no se agregan explícitamente, se introduce un inciso que establece la posibilidad de que el Ejecutivo atribuya al ministerio “toda otra competencia” que considere necesario a través del amparo del artículo 174 de la Constitución, que en su segundo párrafo sostiene que “el Presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros, podrá redistribuir dichas atribuciones y competencias”, que incluye a los ministerios y otros organismos del Estado (inciso J, artículo 290).
En el texto inicial se planteaba que el Ministerio de Ambiente deberá “ejercer” las responsabilidades atribuidas por ley a la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama) y la Dirección Nacional de Aguas, y las de “toda aquella otra [dirección]” perteneciente al MVOTMA “en materia ambiental, desarrollo sostenible y preservación de recursos naturales”. Esta redacción se mantiene y agrega algunos temas: cambio climático, conservación, uso de los recursos naturales y ordenamiento ambiental, correspondientes al MVOTMA.
En este último inciso también se agregó que la cartera tendrá competencia sobre “toda la materia ambiental” prevista en el artículo 47 de la Constitución, que establece que la “protección del medioambiente es de interés general” y refiere específicamente a la “gestión sustentable” y al “establecimiento de prioridades” en el uso del agua.
Otras modificaciones introducidas, que habían formado parte de la discusión del articulado en la Comisión Especial y fueron introducidas en el marco legal, fue la gestión de residuos, por medio de las disposiciones relativas a la Ley 19.829, referida a la gestión integral de residuos. Además, se incluyó que la cartera deberá ejecutar las políticas públicas definidas en el Gabinete Nacional Ambiental, “conjuntamente con las instituciones y organizaciones que conforman el Sistema Nacional Ambiental”.
Sigue pendiente
Si bien la ley no cierra las puertas a nuevas incorporaciones a las competencias del ministerio, el hecho de que no estén explícitas en el texto de la ley puede instalar cierta dificultad para una futura incorporación. La mayoría de las responsabilidades ambientales que quedaron por fuera están en la órbita del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), como la Dirección General Forestal, la Dirección General de Servicios Agrícolas, la Dirección General de Recursos Naturales y la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (Dinara). Los senadores del FA consideran que es conveniente incorporar “algunas competencias” tanto de la Dinara como de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot), lo que implica una división de la dirección entre ambas carteras. El Ejecutivo y los partidos que integran la coalición de gobierno no están cerrados al planteo, pero sostienen que requiere “más estudio” para la división de competencias y cómo se podría implementar. Por el momento, queda abierta la posibilidad de incorporar cualquier competencia que el Ejecutivo crea necesaria a las responsabilidades del ministerio, mediante el inciso J.
Áreas protegidas
La segunda gran propuesta en materia ambiental refiere a los artículos que modifican las disposiciones del SNAP. En este caso no hubo el mismo acuerdo que con el ministerio. Incluso dentro de la coalición de gobierno en el comienzo no hubo consenso en la redacción de los primeros artículos, que vinieron desde el Ejecutivo. Así las cosas, los socios de gobierno comenzaron a trabajar en una nueva redacción que consiguiera el consenso necesario. De todas formas, no habría alcanzado para que la oposición diera su voto en el Plenario.
¿Qué decía la primera versión de estos artículos planteados por el Ejecutivo? En resumen, establecía que para incorporar un área privada al SNAP el Ejecutivo debía contar con el consentimiento de los dueños de la tierra y, en caso de no obtenerlo, el único camino posible era la expropiación.
Estos artículos generaron una gran polémica. Las organizaciones ambientales denunciaron el “desmantelamiento” del SNAP. En términos generales, se volvía a la legislación del año 2000, cuando se creó el SNAP, y se suprimían los cambios que fueron votados por unanimidad por los partidos políticos en 2005, en el marco de la Ley de Presupuesto del primer gobierno del FA. En consecuencia, se buscó una nueva redacción.
¿Que sostienen los nuevos artículos? Aunque en la última redacción, en la que terminaron en el lugar 475 y 476, se eliminó la necesidad del consentimiento de los privados, no se volvió a la legislación anterior. El cambio sustancial es que para incorporar un área “pública o privada” al SNAP el Ejecutivo, desde la formulación de la propuesta o en el caso de que se amplíen las áreas protegidas que integran el sistema, “se hará en acuerdo con los gobiernos departamentales competentes y deberá cumplir “las disposiciones, instrumentos y principios de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible vigentes, en acuerdo con las autoridades departamentales competentes”.
Las disposiciones de ordenamiento territorial están definidas en la Ley 18.308, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Allí se establece que es el Estado, por medio de la Dinot del MVTOMA, el que establece las pautas de ordenamiento territorial para todo el país, pero son las intendencias las que ejecutan esas pautas adecuándolas a la realidad de los respectivos departamentos. Los instrumentos de ordenamiento territorial corresponden a las determinaciones que toman los gobiernos departamentales respecto de las actividades productivas que pueden realizarse en una zona o no. Por ejemplo, pueden definir una zona para desarrollo urbano, un espacio prioritario para la forestación o la ganadería, o que no se realice ninguna actividad. No obstante, no se trata de mecanismos dispuestos con el objetivo de la conservación, aunque contemplen el desarrollo sustentable.
El problema en relación con esta disposición, explicó a la diaria el biólogo Ramiro Pereira, de la Asociación Uruguaya de Guardaparques –una vez conocido el acuerdo de la coalición–, es que si bien esta esta ley y la que crea el SNAP (Ley 17.234) tienen “el mismo valor”, la diferencia es que la 17.234 declara al SNAP de “interés general”, colocándolo por encima de intereses particulares, locales y de la propiedad privada, y como un valor de importancia para todo el país. Eso no ocurre con la de ordenamiento territorial. Por ese motivo, las organizaciones ambientales y algunos sectores del sistema político mantienen las críticas a esta nueva formulación de los artículos: aunque desaparecen las restricciones que suponía para las áreas protegidas la autorización de los privados, se imponen otras. Por ejemplo, si se quisiera ingresar al SNAP un área donde el gobierno departamental ya haya definido un instrumento, no podría establecerse ninguna restricción a las actividades que se desarrollen en el predio, ni podrían aplicarse medidas de conservación hasta que se modifique el instrumento definido para el lugar. “Es un impedimento muy fuerte para el desarrollo sustentable”, dijo Pereira, y agregó que con la redacción que se propone no habría sido posible la ampliación de la Quebrada de los Cuervos, en Treinta y Tres. La incorporación de un área protegida “queda más librada a la voluntad de la intendencias”, que pueden recibir “presiones empresariales o de pobladores locales”, o priorizar otros intereses que la preservación del área, más allá de que eso no ocurre en todos los casos, aseguró.
La coalición alcanzó el consenso que buscó. Los senadores Adrián Peña e Iván Posada, del Partido Colorado y el Partido Independiente, respectivamente, dijeron a la diaria que la nueva redacción mejora “sustancialmente” la anterior e incluso la legislación vieja del SNAP, y destacaron la participación de los gobiernos locales. Al FA, sin embargo, la redacción no lo convenció; el senador Charles Carrera expresó a la diaria que la fuerza política no comparte estos artículos “porque continúa subordinado una política nacional, la de áreas protegidas, al ordenamiento territorial departamental”.