Ya hemos señalado que Uruguay es uno de los países pioneros en la región en el proceso de envejecimiento demográfico. Esta etapa poblacional requiere no sólo una reforma del sistema de pensiones para que sea sostenible –al tiempo que mantiene adecuados niveles de cobertura y evita la pobreza en la tercera edad–, sino que contemple también cómo la población activa va a apoyar a la población pasiva en base a sistemas de solidaridad intergeneracional.
Las proyecciones son irrebatibles. Hace dos décadas en nuestro país nacían poco más de 51.000 personas al año. Esto permitía estimar, si no ocurría ninguna sorpresa en términos de flujos migratorios, que 19 o 20 años después esas 51.000 personas iban a ingresar al mercado laboral y a ejercer su ciudadanía plena. Hoy los nacimientos son menos de 35.000, lo que significa que dentro de 20 años van a sumarse al mercado de trabajo entre 15.000 y 17.000 jóvenes menos por año. Eso va a reducir la población activa, pero al mismo tiempo se estima que va a aumentar entre 35% y 40% la población de 65 años y más (de 530.000 a 730.000, aproximadamente). En suma, hacia 2042 en Uruguay va a haber una población envejecida en la que los mayores de 65 años pasarán a representar 20% o más de la población total, acercándose a los parámetros europeos.
El debate de cómo Uruguay se posiciona frente a esta transformación demográfica y su impacto es ineludible. Sin abordar aquí la necesaria reforma de la seguridad social, hay dos asuntos fundamentales a tener en cuenta al momento de diseñar políticas públicas que apunten a mejorar el equilibrio entre la población activa y la pasiva.
Uno de los puntos tiene que ver con cuidar a cada niño, a cada niña, para que pueda ingresar en forma plena y con potencial de alta productividad en la economía, y el otro punto –que tiene un impacto más inmediato– tiene que ver con la redistribución de las cargas de cuidado y de trabajo no remunerado, con el fin de poder contar con un mayor aporte de la mujer en el mercado laboral.
Estas transformaciones necesitan inversión en las poblaciones infantil, adolescente y joven. Se requiere recursos para impedir que un niño o una niña caiga en una situación de infraconsumo –es decir, indigencia o pobreza–, para facilitar que una persona en su niñez viva en un hogar que cuente con recursos para elementos básicos; también es costoso brindar servicios de salud y educación que atiendan a estos niños y niñas durante toda su trayectoria, y contar con una atención para la estimulación temprana que permita que esas personas maximicen su desarrollo neuronal y cognitivo.
En este contexto, estas inversiones, traducidas en políticas públicas, pueden ser más o menos efectivas y eficientes: se pueden gastar muchos recursos en educación o en salud e invertirlos mal. Es decir, lo que importa es invertir más por cada niño, por cada niña, pero al mismo tiempo, que ese gasto sea más eficiente y más efectivo.
Impedir la caída
Si se miran las proyecciones y la etapa demográfica en la que se encuentra Uruguay, es ineludible preguntarse cuántos de los 35.000 niños y niñas que nacen hoy se van a perder por el camino si se reproduce la pauta de segmentación educativa y de bienestar que ya estaba instalada cuando había 50.000 nacimientos.
La evidencia indica que todo niño o niña que atraviesa un período prolongado de indigencia genera una situación difícil de resolver sin una inversión muy grande que, con suerte, permite revertir los daños de su temprana exposición a situaciones de infraconsumo. Eso implica una pérdida significativa de un grupo de niños (si bien el Instituto Nacional de Estadística –INE– no estima la indigencia por tramos etarios, entre 0,7% y 1,2% es un rango de estimación razonable dados los niveles de indigencia en los hogares y el ratio de pobreza entre infantes y población general). También es más difícil para los niños y niñas que viven en la pobreza evitar situaciones de estrés de bienestar que afectarán su trayectoria futura. Esto genera riesgos de que estos niños y niñas puedan continuar con una trayectoria plena y limitan su posibilidad de incorporación al mercado de trabajo. Esto no significa que no puedan incorporarse después, pero no lo harán a los niveles de productividad y de calidad de empleo y de innovación que esas personas hubieran podido tener con otra biografía.
Pero además, si se mira la cantidad de personas egresadas de Secundaria, se observa que se pone en riesgo potencial una media de 40% o 45% o de cada cohorte. Ello deriva de problemas que se acumulan en sus biografías: pobreza e indigencia, problemas de nutrición, ausencia de estimulación temprana, insuficiencia de aprendizajes, repetición y exclusión del sistema educativo como resultado.
Hay una cadena en lo que se denomina gasto en infancia que hay que empezar a ver como inversión al futuro. El inverso de dicha cadena, al no contar con la inversión suficiente y efectiva, es una secuencia de desgranamiento de niños, niñas y adolescentes, que quedan al costado del camino de la inclusión plena ciudadana y laboral en el futuro. El siguiente gráfico es un ejemplo grueso, meramente ilustrativo, del desgranamiento que se produciría en la cohorte de 2021 de repetirse las brechas identificadas. Fuera del riesgo moderado a los 19 años, de los casi 35.000 nacimientos quedarían poco más de 20.000 adolescentes; del riesgo agudo escaparían un tanto más, aproximadamente unos 25.000 adolescentes de 19 años. Por tanto, en el camino se pierde más de un tercio por riesgo moderado (casi 15.000) o más de un cuarto por riesgo agudo (unos 10.000).
Fuentes: Elaboración propia en base a INE (pobreza e indigencia en cero a cinco años), INEED (aprendizajes debajo de suficiencia mínima en pruebas PISA) e INEED (tasas de egreso de media básica y media superior). Se asumen todos los nacimientos con pleno potencial y se desgrana en forma acumulativa y combinada a partir de los efectos de las brechas en sus biografías. El riesgo agudo se compone de la aplicación de proporciones derivadas de la indigencia entre cero y cinco años, el no egreso del ciclo medio básico y una proporción de la insuficiencia de aprendizajes. El riesgo moderado se compone de la proporción de pobreza entre cero y cinco años, el no egreso de la educación media básica y la totalidad de la insuficiencia de aprendizajes restando a esta los desgranamientos ya producidos por la pobreza.
Es necesario invertir más e invertir mejor para que mañana estas nuevas generaciones puedan ser más productivas, sean capaces de incorporarse al mercado laboral, tengan una ciudadanía activa y plena y, también, sean las madres y los padres de los futuros niños y niñas. Cuanta más educación y bienestar tengan, mejores serán las herramientas para la crianza de sus hijos e hijas.
Avances, pero fragmentados e insuficientes
En los últimos 25 años Uruguay ha implementado políticas para hacer frente a esta problemática. Entre algunos programas se puede señalar, por ejemplo, el Plan CAIF, que surge en 1988 como una iniciativa intersectorial de alianza entre el Estado, organizaciones de la sociedad civil e intendencias; la expansión de la universalidad de acceso a la educación en cuatro y cinco años que se inicia con la reforma educativa de los 90 y se mantiene como política de Estado en las subsiguientes administraciones; la extensión del tiempo escolar; o los intentos de apoyo a las trayectorias educativas de jóvenes para que egresen con mayores aprendizajes; la reforma del sistema de asignaciones familiares, que incrementó notoriamente el esfuerzo fiscal del Estado en familias con hijos (aunque sigue siendo bajo); la Tarjeta Uruguay Social para sectores aún más vulnerables; las licencias parentales y maternales, entre otras. Estas iniciativas muestran que nuestro país no ha dado la espalda a esta realidad. Sin embargo, se puede discutir si el gasto ha sido suficiente, cuán eficiente (cuánto se logró con lo que se gastó) y si ha sido efectivo (si ha cambiado esta situación).
El proyecto de ley de Garantías para la Primera Infancia, Infancia y Adolescencia actualmente a estudio del Parlamento1 tiene en cuenta estos tres puntos –suficiencia, eficiencia y eficacia– y coloca en la agenda tres áreas clave que es pertinente discutir: la articulación, la integración y la complementariedad de las diversas políticas y programas, la consolidación de un sistema de información para alimentar y dar seguimiento adecuado a la evolución de esta población y con un esfuerzo fiscal robusto. En este escenario, se destacan tres puntos que la ley nos invita a debatir.
El primero se orienta a generar un modelo de gobernanza y articulación entre las diferentes políticas, que evite superposiciones y que impida, por ejemplo, que dos programas disputen por la misma población beneficiaria, al tiempo que detecte brechas en nuestra red de protección social y que maximice cadenas virtuosas en la biografía del niño.
El segundo es contar con un sistema de información que permita detectar problemas y oportunidades, evaluar en forma rigurosa la eficiencia y efectividad de las acciones estatales y corregir políticas y programas a partir de este conocimiento. Un sistema que contribuye a esa cogobernanza que tiene como eje al niño o niña y no al programa. Estos dos puntos que están incluidos en el proyecto de ley son necesarios para la efectividad y la eficiencia de un espacio de políticas y programas como los de infancias y familias, que creció en forma de capas geológicas muchas veces descoordinadas. Puede discutirse si las soluciones que propone la ley son o no las más adecuadas, pero no la necesidad de un cambio que genere una estructura de gobernanza coordinada.
Por último, el tercer punto tiene que ver con la suficiencia: se cuenta con suficientes capacidades fiscales para lograr intervenir adecuadamente en la vida de estos grupos etarios. ¿Estamos invirtiendo lo que tenemos que invertir? ¿Quién protege el espacio fiscal de la infancia y adolescencia? ¿Quién protege las asignaciones familiares, las licencias parentales y maternales u otras intervenciones relacionadas con los cuidados? Este proyecto de ley propone que sea el Ministerio de Economía el espacio privilegiado de protección de estas necesidades fiscales. En el caso de Uruguay, donde se asigna la protección de un espacio cuyos beneficiarios (la infancia y adolescencia) no se activan políticamente de forma natural, nos parece un debate fecundo a dar.
Para el Fondo de Población de las Naciones Unidas es importante que una ley prepare al país en su protección de infancia y adolescencia para el futuro, para su incorporación plena en la sociedad. Conjuntamente con el desafío de proteger y relanzar la construcción del sistema de cuidados, esta ley nos convoca a pensar el país del futuro y los dispositivos que nos ayuden a protegerlo. Por todo ello el Fondo de Población de las Naciones Unidas apoya la presentación de este proyecto y espera que su debate, mejora y transformación eventual en ley sea el punto de llegada que ayude a ordenar los esfuerzos pasados y el punto de partida de los desafíos futuros.
Fernando Filgueira es jefe de la oficina del Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA).