La investigación se titula “En las grietas del Estado: gobernanza criminal en Montevideo” y formó parte del Fondo de Seguridad Ciudadana de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) con el Ministerio del Interior. Entre otras cosas, el trabajo identificó que las organizaciones criminales que operan en barrios de la capital del país utilizan “estrategias no violentas” que garantizan el control del mercado ilícito de drogas. Entre esos mecanismos, poco visibilizados, están las pequeñas ayudas económicas a vecinos, las donaciones a instituciones barriales, los pagos de servicios públicos y las ofertas de empleo.
Para profundizar en estos temas conversamos con tres autoras de la investigación: Inés Fynn (Universidad Católica), Verónica Pérez (Universidad de la República) y Lucía Tiscornia (University College Dublin).
¿Cómo caracterizarían las estrategias no violentas que despliegan las organizaciones criminales en los barrios de Montevideo?
Lucía Tiscornia (LT): Lo que encontramos a partir de entrevistas y de la encuesta es que estas bandas que operan en el territorio hacen donaciones, algunas veces de alimentos, pagan contribuciones para eventos que pasan en el barrio, ofrecen trabajos, pagan la luz. En general, son pequeñas contribuciones, no es que tengan una capacidad enorme para hacer este tipo de cosas. Más que estrategias, son actividades o formas en las que se relacionan con las comunidades en las que están presentes.
Verónica Pérez (VP): Nosotras hicimos un análisis de prensa, desde 2012 hasta 2022, y encontramos que los artículos que mencionan a estas bandas no reportan este tipo de acciones, que nosotros llamamos “no violentas”. Relevamos más de 100 artículos en ese período y solamente en tres o cuatro había menciones a ese tipo de acciones. En general, la prensa reporta las acciones violentas de estas bandas (desalojos, amenazas), pero las “no violentas” están menos visibles ante la opinión pública, a pesar de que sí existen, acá y en otros países.
Inés Fynn (IF): Estas actividades “no violentas” están orientadas, sobre todo, al control del mercado ilícito de drogas. Es una esfera económica del control que no permea hacia otras esferas, como el control social o el político, algo que sí sucede en otros lugares. Es un hallazgo relevante de nuestro estudio. En otros contextos, el control en el territorio de estas bandas criminales permea hacia otras dimensiones de la vida en esos barrios. En Montevideo, según la evidencia que hemos levantado, no constatamos hasta el momento que estas actividades permeen hacia otras esferas.
LT: No hay, como sucede en otras partes del mundo, amenazas a candidatos políticos. O, por lo menos, no surgió de nuestra investigación. Eso no quiere decir que no haya otras implicancias negativas, como que la gente tenga miedo de ir a ciertos lugares. Pero no detectamos que intencionalmente hagan ese tipo de cosas, por el momento. Una cuestión importante para aclarar es que es muy difícil investigar estas dinámicas por múltiples razones. Primero, porque hay ciertos riesgos, para los investigadores y para las personas que entrevistamos, y llegar a estos lugares no siempre es sencillo. Tampoco tenemos una dimensión exacta de lo abarcativo de estos fenómenos, en parte porque acceder a datos duros no es tan sencillo como debería ser, ya que se trata de información pública que recaban instituciones del Estado. Sin esa información, es más difícil investigar y entender las dinámicas de estos fenómenos, algo que sería sumamente importante, entre otras cosas, para el diseño de políticas públicas.
Menciones a estrategias de gobernanza criminal en la prensa y en las entrevistas en profundidad
La baja visibilidad en la prensa de las estrategias “no violentas” contrasta con lo que contestaron muchas personas en las entrevistas que sí tienen más presente ese tipo de actividades.
VP: Antes de la encuesta hicimos entrevistas en barrios de Montevideo donde hay presencia de estos grupos. Es una población difícil de estudiar, se las denomina poblaciones ocultas o de difícil acceso por las razones que recién comentaba Lucía. Entrevistamos a personas que tuvieron contacto directo e indirecto con esos grupos. Nos fuimos acercando en círculos, desde el más alejado hasta los más cercanos. En la primera serie de entrevistas, con los círculos más alejados de estas bandas, las estrategias violentas aparecían mencionadas con mayor frecuencia. En parte, eso reproduce lo que la prensa relata. A medida que nos acercamos a personas que habían tenido un contacto más directo, las estrategias no violentas aparecían más detalladas, algo que luego captamos mejor en la encuesta.
IF: La baja visibilidad de las estrategias no violentas también responde a que los episodios violentos llaman más la atención. Las otras actividades que pudimos relevar forman parte de la cotidianidad de esos barrios y por eso no están saliendo en la prensa. Una donación no es novedad si la comparamos con un desalojo violento. Que se ofrezca un trabajo, que se ponga un negocio que es una fachada, que se pague una factura, no son cosas que vayan a salir en la prensa. Es un poco lo que está detrás de esos datos. Y no ocurre sólo acá, pasa en otras partes. Es distinto cuando las bandas tienen intención de que se sepa que están haciendo determinadas acciones; pasó durante la pandemia en Brasil, cuando algunos grupos estaban repartiendo canastas y querían que eso saliera a la luz. Pero sin esa intencionalidad, no tiene porqué ser visible.
VP: Tanto las acciones violentas como las no violentas están centradas en el control de los mercados ilícitos. La literatura comparada habla de “control” en referencia al control de las comunidades en un sentido más amplio, pero en Uruguay el control que ejercen estas bandas es para controlar el mercado ilícito de drogas. No necesariamente escalan a otras esferas.
¿Puede ser un precedente para otros controles más profundos? ¿Qué ha pasado en otros países?
VP: No necesariamente implica evolución. Y tal vez evolución no sea la mejor palabra, me refiero a que no necesariamente se pasa de este estado a otro con mayor control.
IF: El caso de Montevideo es relevante porque el fenómeno ocurre en un contexto de alta presencia del Estado y bajos niveles relativos de violencia en comparación con otros lugares. Parte de la teoría que estamos construyendo indica que no necesariamente esto tenga que evolucionar. En definitiva, dependerá de cómo el Estado, mediante distintos mecanismos, logra contener y evitar que estos grupos se afiancen y consoliden. Cuando hablamos del rol del Estado, nos referimos a dos mecanismos que operan de manera paralela: las políticas de seguridad y las políticas sociales.
En la investigación hablan de sumas de dinero que no son tan significativas, pero algunas cosas que están pasando en el puerto de Montevideo ya tienen otra escala. ¿Hay riesgo de que ambos fenómenos se conecten en algún momento?
VT: Una cosa es el mercado interno de drogas, en el que focalizamos nuestro trabajo, y otra cosa es el tráfico a escala internacional, en el que el papel de Uruguay empezó a ser más preponderante. Hemos tenido noticias de grandes incautaciones, pero esas dinámicas son muy diferentes a las que nosotros estamos mirando. Las eventuales conexiones entre ambas dinámicas son todavía una interrogante, algo que tenemos que seguir investigando.
VP: Son dos niveles paralelos. Nosotros estudiamos el comportamiento de bandas que se localizan en determinadas zonas de Montevideo y que compiten por el control del mercado ilícito, algo que genera ciertas distorsiones, por llamarlo de una forma delicada, en estos barrios. A un nivel más macro, es evidente que Uruguay ocupa un lugar en el mercado internacional de drogas y eventualmente existen grupos que deberían abastecer a estos. Pero ese no fue el objeto de nuestro estudio, o sea que no sabemos cuál es la conexión entre ambos. Me imagino que racional o teóricamente puede existir un nivel más macro de circulación y venta en el negocio de las drogas y un nivel más micro con esta dinámica que estudiamos. Pero reitero, nuestro objetivo en este trabajo nunca fue mirar esa conexión.
IF: Algunos autores sostienen que el narcotráfico es un fenómeno internacional con manifestaciones locales. Nosotros estamos mirando un enclave local de un fenómeno que sabemos que es internacional y que probablemente tenga conexiones que sí existen, pero que no investigamos. Estudiamos un fenómeno local que forma parte de un fenómeno más grande y complejo, con múltiples dimensiones. No son sólo las bandas operando en el territorio, sino también el lavado de activos y otras dimensiones del narcotráfico. Cuando nos preguntan si esto podría escalar, como sucedió en otros países, tampoco lo sabemos. Sí sabemos que es importante mirar casos como Uruguay porque en la literatura comparada no se han estudiado de manera sistemática. Recién se están empezando a estudiar contextos similares de alta presencia del Estado en el territorio y niveles de violencia relativamente bajos, como Argentina y Chile. Pero no hay demasiada literatura construida como para prever qué sucede con estos grupos en contextos con estas características. No podemos especular porque son cosas que recién están sucediendo.
¿Qué cosas sí se pueden diagnosticar con su trabajo?
IF: Uno de los dos mecanismos del Estado que recién mencionamos son las políticas de seguridad. En la teoría que estamos construyendo encontramos que estas distintas intervenciones de seguridad y represión terminan fragmentando a los grupos, y que eso tiene como consecuencia que escalen los niveles de violencia por el aumento de la competencia en el territorio. Al mismo tiempo, sin embargo, evita que estas organizaciones crezcan y se consoliden. Por otra parte, la otra pata, la política social, restringe el espacio de estos grupos para implementar otro tipo de acciones no violentas. En otros contextos en los que el Estado no está tan presente por medio de políticas sociales, hay bandas que desarrollan acciones no violentas más importantes. Mediante estas dos patas, el Estado logra contener la consolidación y el afianzamiento de estos grupos en el territorio.
VT: Un factor clave, y que sí conocemos por otros contextos fuera de Uruguay, es que los estados, a través de acciones de seguridad, también pueden generar mucha violencia y gran inestabilidad. Eso sucede en todos los contextos en los que el Estado interviene de manera agresiva en el territorio y tiene consecuencias muy negativas para la vida cotidiana de estas poblaciones. La política de seguridad de mano dura no tiene efectividad si el objetivo al que apuntamos es reducir la violencia. Las políticas de mano dura no tienen ese efecto. Quizás produzcan cosas muy a corto plazo, pero también generan efectos muy negativos.
O sea que la línea de “guerra al narcotráfico” no tiene efectos positivos.
VP: Una política de seguridad puede lograr que estas bandas se fragmenten o se descabecen, algo que impide que se organicen a otra escala. La contracara de ese fenómeno, y es algo que es visible en Montevideo desde hace muchos años, es que genera grandes niveles de violencia. La intervención dura del Estado contra estos grupos genera grandes niveles de violencia que afectan la vida cotidiana de las personas que viven en estos barrios. Y afecta en cosas muy concretas, como tener que organizarse para ir hasta la parada del ómnibus, o salir a determinadas horas, y no a otras, porque las probabilidades de balaceras son altas. Y eso ocurre porque el Estado fragmentó a las bandas.
IF: Hay una tensión, que no es fácil de desatar, entre el objetivo de evitar que el nivel de organización de estas bandas evolucione y qué sucede después con la violencia. Para nosotras es importante resaltar que las intervenciones del Estado de este tipo aumentan los niveles de violencia, porque la fragmentación de los grupos genera mayor competencia en el territorio. Esa tensión no es fácil de solucionar y falta literatura comparada como para tener respuestas sencillas.
VT: En Uruguay, por lo que sabemos, la relación entre el Estado y estos grupos es de confrontación, pero también hay una literatura extensísima que muestra que muchas veces el Estado y estas organizaciones tienen relaciones de otro tipo.
En Rosario (Santa Fe) la connivencia entre policías y narcotraficantes ha sido un tema de discusión. ¿Qué pasa en Montevideo?
VP: No identificamos una relación de cooperación de ese tipo en Uruguay.
IF: De la evidencia que levantamos nada sugiere que existan niveles de cooperación de ese tipo. Tal vez a nivel local, en algunas seccionales policiales, pero son casos muy puntuales. No parecería existir una cuestión sistemática de cooperación entre las bandas y el Estado. También sucede que a mayor nivel de organización es más probable que haya acuerdos de cooperación con el Estado. Cuando hay mucha fragmentación y poca organización interna las relaciones de cooperación de estos grupos criminales con el Estado son menos probables.
LT: La organización de la actividad criminal en bandas, ya sean pandillas u otros niveles de organización, requiere, en algún punto, algún tipo de relación con el Estado. ¿Cómo se transportan cargamentos de droga que pasan las fronteras? Eso se logra por omisión o por colusión. Cuando un avión cruza fronteras con un cargamento de drogas, es porque algún mecanismo del Estado falló. Eso no significa que sea una falla intencional o que haya corrupción, también puede haber ineficiencia. Pero la organización de los mercados ilícitos siempre se desarrolla, en algún nivel, en relación con el Estado.
IF: El fenómeno del narcotráfico tiene diferentes niveles y manifestaciones. Hay un libro de Juan Pablo Luna y Andreas Feldmann que explica cuáles son esos niveles, y lo que nosotros estamos analizando es una manifestación local del fenómeno. Pero la cooperación con el Estado puede darse en distintas dimensiones. Puede haber cooperación con el Estado a un nivel más alto que podría ser distinto al que sucede a nivel local.
De lo que vemos a nivel local con las bandas criminales, no surge evidencia que sugiera que existen vínculos de cooperación. Eso no quita que a otros niveles sí pueda haber. Y eso también tiene que ver con los volúmenes de dinero que se manejan. En los países que son productores de droga seguramente se maneje mucho más dinero que lo que manejan estos grupos que operan en el territorio.
VT: Todas estos aspectos son muy dinámicos. Podés tener un momento de competencia intensa entre el Estado y las bandas, y otros momentos de cooperación a diferentes niveles. Por eso es tan complejo y difícil de resolver una vez que tenés instaladas estas dinámicas. Es como si tuvieras una cañería, le hacés un agujero de un lado y lo tapás con un dedo, pero resulta que sale agua del otro y lo tapás con otro dedo, pero el problema sigue por otro lado. Son fenómenos tan complejos que lo primero es tratar de entender cómo pasan las cosas.
En el trabajo señalan que la presencia de grupos criminales con capacidad para alterar la vida de las personas es un “fenómeno relevante” en Montevideo. ¿Pueden profundizar en ese concepto?
VP: Decimos que es un fenómeno relevante por los datos que surgen de nuestra encuesta. Hicimos una primera fase de trabajo de campo en barrios donde hay presencia de estos grupos y luego una encuesta de opinión pública con una muestra muy grande, un elemento importante para nuestro estudio, porque no existía hasta ahora una encuesta con esas características. Eso nos permitió hacer alguna estimación sobre la extensión del fenómeno. Hicimos preguntas directas e indirectas a personas residentes en todos los barrios de Montevideo. Les preguntamos si han notado la presencia de bandas de narcotráfico en sus barrios, si han identificado actividades que realizan estos grupos y les mencionamos estrategias violentas y no violentas, como para estimar la magnitud. La proporción de personas que responde que sí han visto y que existen diferentes métodos nos permite estimar que este fenómeno es muy distinto a cero, y por eso decimos que es un fenómeno relevante. Pero no tenemos forma de compararlo con cómo era antes, o sea que no miramos evolución ni trayectoria. Lo que miramos es una foto de algo que medimos entre 2021 y 2022.
LT: Lo que sí es evidente es que esta forma de operación, la expansión de las bocas de pasta base y el surgimiento de algunas bandas es un fenómeno relativamente reciente. Muchas de estas cosas empeoraron desde la crisis de 2002 y a eso hay que sumarle la explosión del consumo de pasta base de cocaína. O sea que estamos hablando de cosas que pasaron en los últimos 20 años. En comparación con el desarrollo de fenómenos similares en otros países del mundo, podemos decir que es un fenómeno reciente.
IF: Algo interesante con los tiempos, y que desafía la literatura comparada que asegura que estos grupos emergen donde el Estado no está presente, es que estos fenómenos se desarrollan en coincidencia con un aumento de los niveles de presencia del Estado en el territorio. Sobre todo en barrios periféricos, donde incluso hubo mejoras de ciertos indicadores sociales. En los últimos 20 años se registró un aumento de la presencia del Estado en esos barrios, sobre todo en los gobiernos del Frente Amplio, con mejoras de indicadores. Eso lo evidencian los datos duros. Es un punto importante para entender este fenómeno, que no necesariamente ocurre cuando el Estado no está. Al menos en el caso de Montevideo, aumentó en concomitancia con el aumento de la presencia del Estado.