En las puertas de las elecciones departamentales y municipales, el tercer nivel de gobierno en Uruguay vuelve a estar en el centro del debate político. A casi 15 años de la creación de los municipios, expertos advierten que, si bien la descentralización fue positiva, sigue presentando falencias que afectan su funcionamiento y el vínculo con la ciudadanía. Montevideo es un caso emblemático de desapego y desconocimiento por parte de vecinos y vecinas, señalan.
Los politólogos Antonio Cardarello y Martín Freigedo coincidieron, en diálogo con la diaria, en que a nivel político el Partido Nacional (PN) ha sido el que mayores beneficios ha obtenido del tercer nivel de gobierno, ya que ha logrado construir poder en algunos territorios de la capital y del interior del país; tanto es así que, desde su implementación en 2010, el PN pasó de gobernar 46 municipios a controlar 90 tras la última elección.
“En las tres elecciones anteriores fue el único partido que creció de forma sostenida en cantidad de municipios ganados. El Frente Amplio (FA) y el Partido Colorado han perdido terreno, mientras que el PN se consolidó como fuerza dominante en este nivel de gobierno”, afirmó Cardarello, quien además es doctor en Ciencia Política por la Universidad Federal de Rio Grande do Sul y profesor e investigador universitario.
En la misma línea, Freigedo subrayó que el PN es el partido que más ha logrado fomentar los liderazgos locales e indicó que ha utilizado a las elecciones municipales para “construir carreras”.
“A medida que ha evolucionado el proceso, que se han creado nuevos municipios en localidades principalmente más chicas, el PN ha construido mucho poder territorial. Mientras tanto, el FA se ha visto desafiado a tratar de aumentar el número de municipios y ha perdido poder a nivel municipal a medida que ha pasado el tiempo”, afirmó Freigedo, quien es doctor en Ciencias Sociales y profesor e investigador universitario.
Para las elecciones departamentales y municipales que se van a celebrar este domingo se presentaron más de 3.200 listas en 136 municipios, por las que se elegirá un alcalde y cuatro concejales. En 2010, en las elecciones que creó el tercer nivel de gobierno, se eligieron 89 municipios, en 2015 fueron 112 y en esta instancia serán 136.
Limitaciones
Si bien Cardarello reconoció avances importantes en el proceso de descentralización, gracias a la creación del tercer nivel de gobierno y su legitimación democrática, advirtió que aún persisten limitaciones que afectan tanto el funcionamiento como la percepción ciudadana de los municipios, especialmente en Montevideo.
“La principal fortaleza del proceso de descentralización fue la creación de un nivel de gobierno electivo, con legitimidad otorgada por el voto ciudadano. Eso le da un peso político propio frente al gobierno departamental y al nacional para hacer reclamos y pedir recursos”, sostuvo Cardarello.
Sin embargo, subrayó que “el proceso quedó a medio camino”, ya que los municipios carecen de funciones claramente definidas y de recursos suficientes para cumplir sus cometidos. “No cuentan con recursos humanos y materiales, por lo que no van a poder responder sus cometidos. Quizá por eso en muchos lugares la evaluación no es buena, en particular a nivel de los municipios de Montevideo”, afirmó.
En la misma sintonía, Freigedo señaló que si bien el balance general del sistema municipal es “positivo”, persisten “un montón de problemas que hacen que el proceso sea mejorable”.
Entre los principales desafíos, destacó la limitada autonomía fiscal y administrativa de los municipios. “Los municipios siguen siendo dependientes económicamente del gobierno departamental y nacional. No tienen posibilidad de designar recursos humanos. Hay muchas realidades en torno a la claridad de las funciones que cumplen los municipios. No hay un diseño institucional que diga ‘estas son las funciones de los municipios y estas son las de los gobiernos departamentales’, sino que depende mucho de cada departamento. En cada departamento hay diferentes realidades. Y no solamente dentro de ellos, sino de cada municipio. Por tanto, hay una heterogeneidad muy grande”.
Consideró que esta situación genera “tensión”, porque los alcaldes tienen legitimidad política, pero están “muy restringidos” para hacer políticas públicas.
Además, Freigedo señaló que existe desbalance de poder interno dentro de los municipios: “La otra sombra se asocia también al fuerte poder que tiene el alcalde por sobre los concejales. Y eso puede tener un impacto negativo en generar personalismos políticos en los territorios. Hay una figura que es el alcalde, después tenemos cuatro concejales; el alcalde es el concejal más votado, y eso hace que los concejales tengan un limitado control”.
Otro punto crítico es la falta de universalidad del derecho al voto municipal. “No todos los ciudadanos pueden elegir a su alcalde. Después de la creación inicial de municipios, la ley dejó en manos de los intendentes la decisión de crear nuevos, lo que produce inequidades. Por tanto, hay ciudadanos de segunda y de primera”, subrayó.
Sólo tres departamentos tienen el 100% de su territorio municipalizado: Montevideo, Canelones y Maldonado.
Desconexión en Montevideo
El conocimiento ciudadano sobre el rol de los municipios también presenta disparidades. En el interior profundo, donde la figura del alcalde es más próxima y reconocida, hay mayor identificación con esta escala de gobierno. Pero en Montevideo, según Freigedo, es diferente. El experto indicó que la misma situación ocurre con respecto al interés que despiertan las elecciones municipales en la ciudadanía.
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“En Montevideo hay cierto desapego por el tema municipal, desconocimiento, falta de interés. Algo similar pasa en algunas ciudades de Canelones. Sucede lo contrario en el interior. Los ciudadanos votan más en la papeleta municipal que en la papeleta departamental, lo cual demuestra la importancia que se le da al alcalde”, añadió.
El especialista dijo que existen varios factores que propician el desapego en Montevideo, entre ellos la edición institucional y la cultura política. “La ley no fue pensada para Montevideo. Dividió barrios sin lógica clara y etiquetó municipios con letras que dificultan la identificación territorial. A eso se suma la movilidad urbana, que desconecta a los votantes de su representación local”.
Por su parte, Cardarello destacó que existe una baja participación e interés en Montevideo, donde las elecciones municipales aún no logran consolidarse como un hecho relevante para la ciudadanía. “No sé qué tanto interés generan. Hay realidades distintas. Claramente, acá en Montevideo las elecciones municipales no han prendido. Seguramente la participación sea similar a procesos anteriores, con un tercio del electorado”, estimó.
“Hay que ver si el FA efectivamente se preocupó en esta ocasión por movilizar más a sus electores que no voten sólo al gobierno departamental, sino también al municipal. La Coalición Republicana claramente lo hace, sobre todo en los municipios donde tiene posibilidades de ganar. Eso deja más patente la diferencia entre los grandes municipios de la zona metropolitana, sobre todo Montevideo, y la realidad que tenemos en el resto del país”, afirmó.
Cardarello atribuyó esta desconexión a la “falta de identidad territorial”: “Los municipios en Montevideo no tienen nombres, sólo letras. Son muy grandes y no hay un sentido de cercanía. La gente no percibe al gobierno municipal como más próximo que el departamental”. En contraste, explicó que en el interior del país la realidad es diferente: “Allí el conocimiento y el vínculo con los municipios es mucho mayor. Cuanto más pequeña es la población, más directa es la relación con el alcalde y su equipo”.
Relación entre municipios e intendencias
Freigedo indicó que han existido “muchas tensiones políticas e institucionales”, ya que los gobiernos municipales dependen financieramente de los departamentales. Asimismo, indicó que no existen reglas formales claras sobre las funciones de los municipios, por lo que en algunos casos hay tensiones y en otros basta “sólo una llamada entre el alcalde y el intendente”.
Asimismo, el experto indicó que han existido iniciativas en los últimos años para crear municipios, aunque han tenido “éxitos relativos”, sobre todo cuando surge de la propia ciudadanía.
En Uruguay, la creación de municipios está regulada por la Ley 19.272 de Descentralización Política y Participación Ciudadana, que establece que se pueden crear o modificar los municipios existentes por iniciativa tanto institucional como ciudadana. El intendente puede proponer la creación de un nuevo municipio y también los ciudadanos si al menos el 15% de los inscriptos en el padrón electoral de la localidad lo solicita formalmente; en ese caso, la Junta Departamental está obligada a considerar la propuesta.
Recientemente, el gobierno de Yamandú Orsi envió un proyecto para la creación de tres nuevos municipios en los departamentos de Rocha y Florida, pero no alcanzó los votos necesarios en la Cámara de Diputados.
Oferta electoral y liderazgos locales
Cardarello y Freigedo analizaron también la multiplicidad de candidaturas que se presentan en esta elección y su incidencia en la opinión pública.
Para Cardarello, esta situación puede favorecer a los partidos que despliegan una oferta más amplia y representativa a nivel barrial o local. “En zonas con varias localidades o barrios, presentar más hojas permite llegar a más votantes con candidatos que conocen y en los que confían”, indicó.
Por último, el especialista destacó que, sobre todo en el interior del país, algunos partidos han logrado consolidar liderazgos locales. “Como ejemplo podemos decir que hay exalcaldes en el interior que hoy son candidatos a intendentes o que ya fueron electos diputados. La alcaldía se empieza a ver como un mojón importante en una carrera política”, afirmó.