La idea de promover y asegurar la transparencia en la gestión de los asuntos públicos fue un sello distintivo durante toda la campaña electoral de la antigua oposición, reiterada hasta el cansancio por el entonces candidato a la presidencia Luis Lacalle Pou y demás miembros de los partidos integrantes de la actual coalición de gobierno. El programa de gobierno del Partido Nacional (PN) era contundente al respecto: “Queremos que los ciudadanos nos controlen. Para eso vamos a publicar toda la información generada por la actividad del Estado”. Por si el compromiso no quedaba claro, el presidente Luis Lacalle Pou fue terminante en una entrevista que dio a El Observador el mismo 1° de marzo, cuando asumió: “Yo soy garantía de transparencia... No piensen que somos todos iguales... Insisto, capaz que están acostumbrados a otra cosa, pero conmigo duerman sin frazada”.
No es el objetivo de esta columna discutir acerca de cuán transparente u opaca fue la gestión de los gobiernos del Frente Amplio (FA), ni acerca de las múltiples iniciativas que se concretaron durante aquellas administraciones para avanzar en transparencia y rendición de cuentas. El punto es que el actual gobierno hizo centro en el tema y en la necesidad de responder al respecto con una contundencia aún mayor. En este contexto, la exposición de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto vuelve sobre el punto, señalando que la instancia presupuestal es “una nueva posibilidad para informar de forma transparente, un rasgo de identidad del gobierno nacional”. Agrega que “uno de los pilares del plan de acción desplegado desde el 1º de marzo del presente año es una acción transparente, con rendición de cuentas permanente al Parlamento y a la opinión pública”.
Veamos en qué quedó la transparencia prometida.
La transparencia que prometía en campaña el oficialismo, y que identificaba como garantía, rasgo de identidad y pilar del plan de acción, quedaron por el camino y muy rápidamente. La actual discusión presupuestal es un buen ejemplo de ello.
No parece buena idea dormir destapado
Lamentablemente, la tan mentada transparencia, la supuesta garantía, el rasgo de identidad y pilar del plan de acción, quedaron por el camino, y muy rápidamente. La actual discusión presupuestal es un buen ejemplo de ello.
En efecto, en el marco de dicha discusión, el FA propuso un conjunto de medidas de transparencia, 12 artículos a incorporar en la Ley de Presupuesto para que el Parlamento, la academia y la ciudadanía toda contaran con la información básica que permitiera dar una discusión presupuestal de calidad y habilitara un adecuado seguimiento de las políticas implementadas y de la ejecución presupuestal.
¿Cuál fue la respuesta de la coalición oficialista? Llamativamente, y a pesar de todos los antecedentes reseñados, rechazó todas las propuestas del FA que promovían mayores niveles de transparencia en temas centrales del presupuesto. De esta forma, la coalición de gobierno perdió una preciosa oportunidad de actuar acorde a su discurso y demostrar su efectivo compromiso con la transparencia.
Veamos algunas de las propuestas presentadas y rechazadas por el oficialismo.
Regla fiscal: de la transparencia a la caja negra discrecional
La propuesta incluida en el programa de gobierno del PN no dejaba lugar a ninguna duda: “Vamos a implementar una política de transparencia en la elaboración y comunicación de la regla fiscal, que permita su control y seguimiento por parte de expertos independientes y de la ciudadanía en general”. Y la propia exposición de motivos abundaba al respecto, señalando que para que la regla sea efectiva “debe ser sencilla, transparente y de fácil monitoreo por parte de agentes económicos externos”, para lo cual el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) “proveerá regularmente de la información necesaria para el cálculo del resultado fiscal estructural”.
Sin embargo, lo que se presenta como regla fiscal en el proyecto de Presupuesto no respeta nada de lo allí planteado. Por el contrario, constituye una caja negra, opaca, que no explicita la metodología ni los supuestos utilizados, antítesis de la transparencia que se anunciaba.
Por ello, en ocasión de la primera comparecencia del equipo económico al Parlamento para presentar el proyecto de Presupuesto, la bancada del FA solicitó formalmente al MEF que aportara los datos utilizados, la metodología, modelos y procedimientos considerados, los fundamentos de los supuestos empleados y el detalle de los resultados obtenidos. Transcurrido más de un mes del pedido de información, no se obtuvo respuesta alguna.
Frente a ello, se propuso incluir un artículo en la Ley de Presupuesto que establecía que el MEF debía presentar, junto al proyecto de Presupuesto y las rendiciones de cuentas, un informe conteniendo la información y la metodología que sustentan los cálculos realizados por el gobierno para la elaboración de la regla fiscal, a efectos de que puedan ser analizados y evaluados por el Parlamento y la academia.
A su vez, los artículos 4° y 7° del proyecto de Presupuesto habilitan a que, en caso de apartamiento de lo previsto en la regla fiscal, el gobierno pueda aplicar aumentos menores de salarios y topes a la ejecución de gastos e inversiones.
Sin estos insumos, es imposible evaluar lo propuesto. El resultado fiscal estructural, sobre el que se sustenta la regla fiscal, no es una variable observable ni una verdad absoluta, depende de los supuestos, los modelos y los parámetros que se utilicen para estimarlo. No es razonable que se nos convoque a profesar un acto de fe: creer que lo que se plantea está bien. Más aún porque estamos ante un tema especialmente relevante, uno de los ejes centrales de la política fiscal de este período de gobierno, que genera importantes márgenes de acción discrecional al Poder Ejecutivo (PE) durante cinco años, incluida la posibilidad de otorgar menores ajustes salariales. En efecto, los artículos 4° y 7° del proyecto de Presupuesto habilitan a que, en caso de apartamiento respecto de lo previsto en la regla fiscal, el gobierno pueda aplicar aumentos menores de salarios y topes a la ejecución de gastos e inversiones.
Por lo tanto, no parece razonable la opacidad con la que se ha movido el oficialismo en el tema, en especial teniendo en cuenta lo planteado en el programa de gobierno que se presentó a la ciudadanía. No se entienden las razones por las que oponerse a la propuesta presentada por el FA. Sin embargo, la coalición votó en contra. ¿Por qué negarse a aportar la información básica para poder dar una discusión de calidad al respecto?
Del déficit presupuestal al déficit fiscal: un triple salto mortal con los ojos vendados
El déficit presupuestal que surge del planillado enviado por el Ejecutivo, esto es, la diferencia entre la totalidad de ingresos y egresos previstos para cada año, presenta diferencias significativas con el déficit fiscal proyectado en la propia exposición de motivos del Presupuesto. En particular, en 2021 esta diferencia llega a ser de casi cuatro puntos del producto interno bruto, esto es, más de 2.000 millones de dólares. Sí, realmente es una cifra muy elevada.
Como criterio general, el Presupuesto implica una autorización para gastar, por lo que significa un límite máximo al gasto. No obstante, hay partidas que son estimativas, para las que no se impone un límite, sino que se convalida todo lo que se gaste.
Existen distintos factores que pueden contribuir a explicar esta diferencia.
Como criterio general, el Presupuesto implica una autorización para gastar, por lo que significa un límite máximo al gasto. No obstante, hay partidas que son estimativas, para las que no se impone un límite, sino que se convalida todo lo que se gaste. Ejemplo de ello es la asistencia a la seguridad social para cubrir el déficit del Banco de Previsión Social (BPS), la insuficiencia financiera del Fondo Nacional de Salud (Fonasa), los intereses de la deuda pública, las partidas para las intendencias, entre otras. Por no tener un carácter limitativo, las cifras que se incluyen en el Presupuesto no tienen por qué reflejar lo que se piensa gastar, por lo que no son relevantes desde el punto de vista económico.
Por otra parte, en el caso de las partidas limitativas, por tratarse de una autorización a gastar, lo que importa desde el punto de vista del resultado fiscal es lo que efectivamente se gasta. Por lo tanto se debe tener en cuenta el nivel de subejecución que exista, en la medida en que no todo lo que se asigna se termina gastando.
En tercer lugar, todos los ingresos y egresos incluidos en el planillado del Presupuesto están expresados a valores de enero de 2020, por lo que no incluyen ninguna actualización para compensar el efecto de la inflación y el reajuste en los precios.
Finalmente, en la medida en que el déficit fiscal se mide “en base caja”, lo relevante es cuándo se realizan los pagos y no cuándo se ordena el gasto, por lo que es necesario considerar los desfasajes que existan en los pagos.
Por lo tanto, sin una adecuada proyección de las partidas estimativas, y sin una explicitación de los supuestos empleados por el gobierno en relación con el nivel de ejecución del gasto, el desfasaje en los pagos y el reajuste por precio de cada una de las partidas de ingresos y egresos, es imposible evaluar la consistencia entre la proyección fiscal y las asignaciones presupuestales propuestas. Está claro que no es tarea sencilla. Pero los avances registrados en los últimos años en la Unidad de Presupuesto del MEF (ahora desmontada y subsumidas sus funciones y equipo en la Contaduría General de la Nación), desarrollando metodologías y sistemas informáticos específicos, hoy hacen posible conciliar el déficit presupuestal y el resultado fiscal.
Esta información se le solicitó al MEF en ocasión de su comparecencia al Parlamento, el 7 de setiembre. Transcurrido más de un mes, y al igual que en el caso de la regla fiscal, aún no se ha obtenido respuesta. Por ese motivo, la bancada del FA propuso incorporar un artículo al Presupuesto en el que se mandate al Poder Ejecutivo a enviar esta información en cada instancia presupuestal y de rendición de cuentas.
También en este caso la bancada oficialista votó en contra, rechazando una disposición que iba a aportar insumos básicos para que se pudiera dar una discusión de calidad sobre el tema, tanto en el Parlamento como a nivel de la academia. De nuevo cabe preguntarse: ¿por qué negarse a aportar estos elementos a la discusión?
Se trata de un tema muy relevante. Si el Parlamento no cuenta con esa información, y el déficit presupuestal implícito en lo que se vote no resulta consistente con el resultado fiscal previsto, se estaría facultando al gobierno, como se vio, regla fiscal mediante, a aplicar topes a la ejecución, vaciando de contenido el rol del Parlamento en relación con la asignación de los recursos con los que realmente dispondrán los organismos para desplegar sus políticas.
Esta historia no es nueva. Antes de 2005 lo que votaba el Parlamento era absolutamente testimonial, porque después era el Poder Ejecutivo el que, mediante la aplicación de topes a la ejecución, terminaba definiendo la asignación presupuestal efectiva. Eso se cambió a partir de 2005, y significó un avance relevante en materia de transparencia en el diseño presupuestal, en la medida en que lo que se discutía y aprobaba en el Parlamento era efectivamente lo que luego se podía ejecutar.
Por este motivo, la postura de la coalición oficialista significa un retroceso importante en términos de diseño presupuestal. Y, por supuesto, también en materia de transparencia.
Hasta las planillas electrónicas cayeron en desgracia
El proyecto de Ley de Presupuesto se compone del articulado, la exposición de motivos y un conjunto de anexos que incluyen abundante información cuantitativa. Estos anexos, organizados en cinco tomos, tienen 2.111 páginas, que incluyen cientos y cientos de cuadros.
Hasta ahora, esta abundante información se presenta en papel y en formato pdf, lo que dificulta mucho su análisis y comparación, por lo que, cuando comenzó la discusión presupuestal, se solicitó al MEF que aportara la información cuantitativa en un formato compatible con planillas electrónicas. Lamentablemente, tampoco hubo respuesta.
Por ese motivo, se propuso incluir un artículo en la Ley de Presupuesto para que en las futuras instancias presupuestales y de rendición de cuentas toda la información deba ser accesible en un formato compatible con planillas electrónicas.
Parece extraño que en 2020 sea necesaria una ley para lograr que la información numérica sea entregada en planillas electrónicas. Más extraño aún es que se vote en contra de ello. Pero así fue. Increíble. ¿Alguien puede entender las razones de semejante falta de criterio e irracionalidad? Sólo el ninguneo total y la falta de voluntad de facilitarle al Parlamento Nacional el análisis de lo propuesto, y de promover una discusión de calidad sobre el tema, lo pueden explicar.
Más piedras en el camino de la transparencia
El programa de gobierno del PN planteaba: “Proponemos la incorporación de tecnología y de nuevos mecanismos de control que permitan hacer un seguimiento día a día de las decisiones”.
La incorporación de tecnología, si ni siquiera se habilita la información en planillas electrónicas, ya quedó más que cuestionada. Veamos qué sucede con los mecanismos de control para el seguimiento “día a día”.
En este sentido, para poder hacer el seguimiento presupuestal “mes a mes”, el FA propuso un artículo para incluir en la Ley de Presupuesto por el cual el MEF debía publicar mensualmente los créditos presupuestales y su ejecución, con una apertura mínima imprescindible para poder hacer un seguimiento adecuado (y con formato de planilla electrónica).
En los países de la región, ni hablemos del primer mundo, la información presupuestal está disponible en tiempo real, con la mayor apertura posible y en formato amigable, para que la ciudadanía pueda darle seguimiento. En nuestro país, con la información que actualmente publica el MEF, es imposible tratar de hacerse una mínima idea de lo que está pasando con la ejecución del presupuesto a lo largo del año. Imposible. Hay que esperar un año y medio hasta la Rendición de Cuentas para poder hacerlo.
Adicionalmente, y con el mismo objetivo de poder hacer un adecuado seguimiento presupuestal, también se propuso que el MEF publicara las resoluciones que adoptara modificando los créditos presupuestales.
Por otra parte, transcurridos seis meses de la creación del Fondo Solidario Covid-19, también se entendió oportuno, y así se propuso, contar con rendiciones de cuenta mensuales del fondo, realizadas por el MEF. De ese modo se podría dar seguimiento a los ingresos y gastos que se imputan a ese fondo.
Ninguna de las tres iniciativas propuestas parece demasiado alocada, y todas están absolutamente alineadas con lo planteado en el programa del PN, “del seguimiento día a día”. Sin embargo, la coalición de gobierno no acompañó ninguna de ellas.
No cabe duda de que se trata de otra piedra en el camino de la transparencia, que obstaculiza el seguimiento y el control de la ejecución presupuestal durante el año, negando la disponibilidad de información que resulta básica e indispensable para ello. ¿Cuál es el fundamento para no transparentar esta información? Nuevamente sorprenden la falta de transparencia en el tema y la incoherencia e inconsistencia con las propuestas electorales presentadas a la ciudadanía.
El Senado todavía está a tiempo de demostrar su compromiso con la transparencia
La discusión del Presupuesto en Diputados terminó. El resultado en materia de transparencia, como se viene de comentar, fue muy negativo. Llama la atención y resulta absolutamente injustificable.
El programa de gobierno del PN era muy contundente sobre el tema: “Nos proponemos aplicar una política de transparencia total, que incluya la divulgación de objetivos, metas e indicadores, así como información detallada sobre presupuesto y ejecución presupuestal”. Y esto mismo, con las mismas palabras, está en la exposición de motivos del Presupuesto. Entonces, ¿en qué quedó la transparencia prometida y de la que tanto nos habla el gobierno?
La transparencia es un valor fundamental en la vida democrática de nuestros pueblos y un deber de los gobernantes, quienes deberían hablar menos de ella y practicarla más, mucho más. Los instrumentos para hacerla realidad están disponibles, de la mano de las herramientas tecnológicas y las capacidades ya generadas. Ahora en el Senado, la bancada oficialista tiene una nueva oportunidad para rectificar el camino transitado en Diputados y demostrar su real compromiso con el tema, dejando atrás el doble discurso. Esperemos que así sea.