Estando el país inmerso en un proceso de análisis y debate sobre la futura reforma de la seguridad social, hay una gran cantidad de términos que comienzan a ser más familiares. Uno que fue repetido varias veces por cuatro especialistas convocados a un evento organizado por la comisión de expertos que recomendará posibles modificaciones –que trabaja desde noviembre y cuenta con representantes políticos y sociales– fue la “economía política” de la reforma, es decir, qué cambios son posibles de implementar, de qué forma y en qué período de tiempo.
“Es costoso políticamente discutir una reforma de la seguridad social”, señaló el economista Pablo Rosselli, socio de la consultora Exante. Su colega Gabriel Oddone, socio de CPA Ferrere, complementó en la misma línea: “Coordinar las voluntades políticas y corporativas que habrá detrás de muchos equilibrios a tocar será muy complejo”.
Ambos economistas y dos ex jerarcas, el colorado Ariel Davrieux –director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) entre 1985 y 1990, y por una década desde 1995– y el frenteamplista Fernando Lorenzo –ministro de Economía y Finanzas entre 2010 y 2013–, brindaron un diagnóstico bastante similar sobre la realidad del sistema: la reforma responde a problemas de sostenibilidad financiera, aunque hay otros problemas “estructurales” que se arrastran de tiempo atrás y podrían corregirse ahora.
A su vez, las ideas que esbozaron sobre posibles cambios también tuvieron coincidencias: lo ideal es avanzar lo más posible hacia la unificación de los subsistemas que existen; no hay margen para aumentar la tasa de aporte ni los años mínimos de servicios para acceder a una jubilación; se deberá analizar una suba de la edad de retiro, aunque “con mucho cuidado” por sus posibles efectos; y tendrá que establecerse una nueva institucionalidad para la seguridad social.
Así lo expresaron el viernes, en una conferencia virtual titulada “Referentes del Uruguay democrático abordan la seguridad social”, que tuvo como moderador al presidente de la comisión de expertos designado por el gobierno, Rodolfo Saldain.
Un aspecto repetido por todos fue que el punto de partida de Uruguay muestra buenos niveles de cobertura, porque prácticamente todos los adultos mayores acceden a alguna prestación, y una correcta suficiencia, porque la pobreza entre los mayores de 65 años es menor a 2%. La variable que empuja a la reforma es la sostenibilidad financiera, que, coincidieron, estará comprometida si no se implementan cambios.
“Con los aportes actuales el sistema no es sostenible y tiende a ser más insostenible, entonces parece un momento adecuado para analizar modificaciones”, dijo Davrieux. Oddone, por su parte, marcó que el gasto previsional pasó de 8,5% del Producto Interno Bruto (PIB) a 11% en la última década, lo que “provocó desvíos fiscales”, y ahora se debe buscar “resolver ese problema para que la trayectoria fiscal sea sostenible en el largo plazo”.
Si bien son variados los motivos detrás del crecimiento del gasto, Roselli mencionó que existe “un mito” vinculado a la seguridad social: “que uno aporta mucho y recibe poco”. Sostuvo que en promedio “más de la mitad” de la retribución que recibe un pasivo proviene de recursos públicos y no de sus aportes; esto quiere decir que no hay equidad actuarial.
A raíz de estos números, hace unas semanas el economista principal de CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, Guillermo Alves, comentó a la diaria que el sistema actual es como “una especie de Robin Hood al revés”, porque se utilizan impuestos como el IVA –que pagan todas las familias al consumir, incluidas las de bajos recursos– para subsidiar jubilaciones, y una parte incrementa lo que reciben los sectores de mayores ingresos.
Asociado a esto, los expertos coincidieron en que la discusión de la reforma es una buena oportunidad para “transparentar” algunas “inequidades” del sistema actual. Hoy día existen “dudas de quién se beneficia con esas transferencias” que realiza el Estado para las jubilaciones, planteó Oddone.
A su vez, Lorenzo puso el foco en que la existencia de subsistemas –la Caja Policial, Militar, Bancaria, Notarial y de Profesionales– que conviven con el esquema tradicional compuesto por el Banco de Previsión Social (BPS) y el ahorro individual en las AFAP (Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional), “deja planteado un conjunto de inequidades intergeneracionales, porque trabajadores con historias de retribución similares obtendrán un resultado diferente a la hora del retiro”. Esto ligado a que los subsistemas dan mayores beneficios y en algunos casos tienen menores requisitos para el retiro.
“Eso merece ser evaluado y, si es posible, corregirlo” en el marco de la reforma, añadió el ex ministro de Economía. Sobre este punto, Davrieux consideró que “no son sostenibles” las diferencias en los beneficios que se otorgan y que “si se decide efectuar modificaciones al sistema general [de BPS y AFAP], deberán efectuarse cambios en los otros subsistemas que por lo menos tengan efectos equivalentes”.
Oddone analizó que la existencia de diversas cajas de jubilación responde a que el sistema previsional uruguayo fue construido “con agregados permanentes y arreglos que se han ido superponiendo, y en algunos casos no son consistentes”. El resultado es “un sistema fragmentado”, sostuvo, en el que las cajas paraestatales tienen “mecanismos de ahorro difusos y problemas financieros potencialmente crecientes”, además de que benefician a “colectivos chicos” con una “alta posibilidad de volverse insostenibles” por los impactos de la tecnología en el empleo.
Si bien la visión común es que lo ideal es avanzar hacia una unificación de los sistemas que conviven hoy, la economía política hace prever que habrá mejoras parciales en ese sentido. “Sería decepcionante salir de este proceso de reforma sin un imperativo de que debe haber una mayor convergencia de los subsistemas”, manifestó Roselli y complementó que atendiendo a la economía política, se “conforma” con que se corrijan en parte algunas “inequidades y se expliciten por lo menos” las que aún quedan pendientes de resolución.
Davrieux dijo que “en términos de soñar” con una reforma, podría decidirse que los trabajadores que ingresan al mercado laboral por ejemplo desde 2022 lo hagan “por el régimen general administrado por el BPS, con las bonificaciones que correspondan” en función de su actividad –hay sectores, como la construcción o los docentes, que tienen un cálculo preferencial al momento del retiro, y cada año de aporte vale más–.
Aportes, edad de retiro y años de servicio
El colorado y ex director de la OPP comentó que “la opción del gobierno es no aumentar impuestos, por lo que no parece esa la vía elegible” para mejorar el financiamiento del régimen de jubilaciones, pero señaló además que “no parece sostenible” elevar el nivel de aporte de trabajadores y empresarios. Los cuatro disertantes mencionaron que la tasa actual es alta en términos comparativos y que una suba podría afectar los incentivos para la generación de empleo formal.
Otra variable dentro del menú de opciones es el tiempo de trabajo formal exigido para llegar a una jubilación, que hoy está en 30 años. En la última reforma, procesada en 1996 y que creó el sistema mixto con las AFAP, se estableció un mínimo de 35 años de servicio, pero luego se bajó en 2008 producto de que la exigencia hacía que muchos trabajadores no alcanzaran el causal jubilatorio. En esa línea, Lorenzo dijo que hoy “hay que ser muy cautos” con la posibilidad de elevar los años de trabajo, porque “podrían plantearse dificultades para que algunos colectivos” lleguen a tener una pasividad, lo que sería “regresivo” para la cobertura del sistema.
En el caso de la tasa de reemplazo (porcentaje del sueldo promedio del trabajador que cubre la pasividad), Davrieux indicó que sería “difícil” reducir la tasa mínima actual, que es de 45%, porque en los sectores de menores ingresos esto daría como resultado una prestación “menor a la pensión por vejez”. Incluso Oddone dijo que si se analiza la reforma bajo “el objetivo de la equidad, podría requerirse un aumento de la tasa” para los trabajadores con retribuciones bajas.
Pero ante esto hay una opción, que mencionó Davrieux, que pasaría por mantener el nivel actual de tasas de reemplazo hasta un cierto nivel de ingresos y “para los de ingresos mayores, una tasa menor”, como forma de corregir subsidios a una población que en teoría no lo necesita. Sin embargo, esto no tendría mucho efecto en términos de mejorar la sostenibilidad del sistema, apuntó el ex jerarca colorado.
Así las cosas, todos los caminos conducen a la edad de retiro, variable que los expertos coincidieron en que deberá ser analizada, aunque plantearon distintas propuestas y algunas salvedades. Rosselli opinó que “habrá que trabajar en una combinación de la edad de retiro y la tasa de reemplazo”, que brinde una mayor pasividad a medida que el trabajador posterga la finalización de su vida laboral activa.
Davrieux habló de “encarar un aumento de la edad de retiro” de forma gradual, que por ejemplo eleve el mínimo en un año cada tres años calendario. Actualmente el umbral es 60 años –aunque la edad promedio de retiro es entre 63 y 64 años–, entonces “si hubiera que aumentar cinco años se demoraría 15 años, afectando sólo a los hoy menores de 45 y sin demasiados efectos sobre quienes están hoy cercanos al retiro”.
Sin embargo, Oddone sostuvo que la decisión vinculada a la edad de retiro debe hacerse “con mucho cuidado” porque “podría enlentecer el ingreso de jóvenes” al mercado laboral, un segmento en el que “están los mayores problemas de desempleo”.
También a modo de advertencia, Lorenzo expresó que una edad de retiro más elevada “podría generar que trabajadores afiliados al BPS no alcancen la causal jubilatoria común”. Por ende, muchos podrían recurrir como “válvula de escape” a la jubilación por discapacidad física, lo que distorsiona la equidad del sistema y es una tendencia vista de forma consolidada en Europa y que “empezó a observarse” en los últimos años en Uruguay, aseguró el ex jerarca frenteamplista.
Una nueva institucionalidad
Otro punto en que los cuatro expertos manifestaron su coincidencia es que la futura reforma deberá llevar a un nuevo diseño institucional vinculado a la seguridad social. “Mi impresión es que hay un sistema que ocupa 11% del PIB y no tiene una agenda clara ni una separación de roles, [no se sabe] quién define la política, quién vigila a todo el sistema, quién presta el servicio, quién genera información, porque hoy hay actores superpuestos”, dijo Oddone.
Agregó que “clarificar las atribuciones institucionales” va a contribuir a la “flexibilidad en el tiempo de la reforma”, esto es no hacer grandes cambios cada 20 años sino avanzar en modificaciones más pequeñas en menores plazos.
También Lorenzo se refirió a esto y señaló que la nueva institucionalidad deberá contemplar “la posibilidad de hacer intervenciones oportunas sobre el sistema en su conjunto”, en base a “información transparente” y revisiones regulares de cada régimen previsional que exista. “Que una reforma sea tardía hace que los costos sociales y a nivel de las finanzas públicas sean más importantes”, concluyó.