En estos tiempos en los que tanto se habla de presupuesto, y en general se asume que todos sabemos de qué se trata, esta columna intenta recoger varias inquietudes, introduciendo el tema desde su formulación, el contenido y el objetivo del Decreto 90/020, hasta algunos de sus impactos, intentando que este debate esté al alcance de todos.
El Presupuesto Nacional es la herramienta más importante con la que cuenta el gobierno para la asignación de recursos públicos, ya que establece su monto y destino para los próximos cinco años, distribuidos anualmente entre todos los organismos.
Este debe ser aprobado por el Poder Legislativo, aunque es el Poder Ejecutivo el que elabora el proyecto de ley teniendo como fecha límite para su presentación el 31 de agosto.
El proceso de elaboración comienza cuando el presidente, actuando en Consejo de Ministros, determina las prioridades presupuestales para el período de gobierno, así como las principales pautas que guiarán la construcción del presupuesto desde el punto de vista fiscal y financiero. A partir de estos grandes lineamientos, el Ministerio de Economía y Finanzas coordina el proceso de elaboración del proyecto de ley de Presupuesto Nacional, con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Oficina Nacional del Servicio Civil.
El Decreto 90/020
Más allá de que existe un presupuesto aprobado por ley, pueden establecerse otras normas que lo limitan, como es el Decreto 90/020 dictado por el Poder Ejecutivo.
Según el gobierno, lo que motiva este decreto es el elevado déficit fiscal y la pesada presión tributaria sobre la población, que impide aumentar los ingresos del Estado.
Así fue que, días previos a que fuera declarada la emergencia sanitaria nacional, el Poder Ejecutivo dio a conocer el Decreto 90/020, cuya aplicación es obligatoria para la Administración Central (Presidencia y ministerios), en el que se destacan especialmente los artículos 1 y 4.
El artículo 1 impone un tope a la ejecución presupuestal del año 2020, que abarca los gastos de funcionamiento e inversiones, del que se exceptúan las partidas de naturaleza salarial. En otras palabras, más allá del crédito previamente autorizado con que los organismos contaban para este año, el decreto fija un límite máximo de ejecución de 85% sobre los créditos comprometidos en el ejercicio 2019.
Por su parte, el artículo 4, que se refiere a vacantes, contrataciones y contratos de trabajo, determina que no podrán ser provistos los cargos vacantes generados al 31 de diciembre de 2019 y que sólo podrá ocuparse la tercera parte de las vacantes que se generen durante el ejercicio 2020. Están exceptuados de la presente disposición los cargos vacantes del personal docente, profesional técnico y especialistas de la salud, y el personal dependiente del Ministerio del Interior abocado directamente a funciones de seguridad y del Ministerio de Defensa Nacional.
Asimismo, se prohíbe la renovación automática de todos los vínculos de servicios personales de carácter temporal con la Administración Central que no revistan la condición de funcionarios públicos, cualquiera sea su fuente de financiamiento, incluidos los realizados en el marco de acuerdos con organismos internacionales. Se establece que el máximo destinado a contrataciones no puede superar el 60% de los recursos ejecutados en 2019 por el mismo concepto. Todo ello se percibe desde los ministerios con programas que están quedando sin efecto, ya que esta administración no los considera prioritarios.
Desde que comenzó la implementación del decreto, se han hecho sentir los fuertes reclamos públicos de varios organismos vinculados al campo de la investigación científica, mediante planteos detallados que explicitan las grandes dificultades que implicaría para su funcionamiento la aplicación del recorte presupuestal tal cual está establecido en el Decreto 90/020, lo que compromete seriamente sus inversiones futuras, lo que es aún más grave en el actual contexto de pandemia, en que el rol de la ciencia y la investigación en el país viene siendo fundamental. Todo ello lleva a que, en la primera semana de agosto, mediante una resolución presidencial, se dieran a conocer las excepciones a la aplicación del tope de 85% establecido en el Decreto 90/020, ellas son: el Institut Pasteur de Montevideo, la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, el Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas, el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable, la Dirección para el Desarrollo de la Ciencia y el Conocimiento, el Instituto Antártico Uruguayo y el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria.
El gobierno justifica este decreto mediante la búsqueda de una disminución del gasto que permita corregir el déficit fiscal. Si hablamos de números, ¿a qué se refiere el exceso de gasto para el gobierno? Desde la campaña electoral se viene hablando de generar un ahorro anual de 900 millones de dólares. Veamos ahora de cuánto dinero hablamos si se aplica a rajatabla el Decreto 90/020.
Si se aplicara una disminución de 15% a todo el gasto y la inversión del sector público (sin contar las empresas públicas) el total del ahorro no llegaría a 400 millones de dólares. Más allá de que el hecho de ahorrar ese 15% (más inflación), en muchos organismos, es casi impracticable, más aún en el escenario actual de emergencia sanitaria.
Llama la atención que se pretenda aplicar este decreto, aprobado a principios de marzo, cuando el actual contexto es muy distinto al de ese momento. Por un lado, hay una caída de 1,4% del PIB uruguayo en el primer trimestre de 2020 con respecto al primer trimestre de 2019, y por otro lado, los efectos de la crisis en el mercado laboral son claros cuando miramos la caída de los salarios reales y el aumento del desempleo, que muestra que para marzo, abril y mayo hay alrededor de 100.000 ocupados menos que en febrero de 2020.
Enfoque de eficiencia versus motosierra
La experiencia internacional permite identificar distintas estrategias para realizar revisiones del gasto por parte de las autoridades. A grandes rasgos, se puede identificar un tipo de ahorro “eficiente”, que refiere a la disminución del gasto que se alcanza cambiando el modo en que los servicios son producidos, manteniendo su calidad y cantidad, pero con un menor costo. Por otra parte, existe un tipo de ahorro "estratégico", una reducción del gasto relacionada con el corte o la eliminación de servicios o transferencias que se hacen a la población.
De esta forma, si nos guiamos por los lineamientos expuestos en el Decreto 90/020, podría pensarse que el enfoque utilizado por las nuevas autoridades está orientado hacía un ajuste homogéneo para todos los organismos, sin una revisión previa de cómo y dónde se destinan estos gastos.
La evidencia internacional ha dejado claro que el rol de los ministerios en el armado presupuestal es crucial, ya que son los organismos que tienen mayor conocimiento de los programas y los procesos que se llevan a cabo y, además, los que se encargarán de realizar las medidas de ahorro que se decidan. Sin embargo, en Uruguay, a través de la aprobación de la ley de urgente consideración, se impusieron grandes modificaciones para algunos organismos que implican, entre varias cosas, la creación de nuevas unidades y funciones y, por tanto, un aumento de los costos de funcionamiento en un marco de abatimiento del gasto.
En este contexto de inestabilidad económica, podría pensarse que es más oportuno seleccionar determinadas áreas programáticas y concentrarse en estas de forma de realizar una revisión del gasto eficiente, sin ajustar los créditos disponibles para otras áreas de gran importancia en estos momentos. De hecho, la recomendación de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional a las autoridades es incrementar el gasto y postergar la austeridad.
Posibles consecuencias de estas rebajas al barrer
En un contexto de emergencia sanitaria y contracción de la economía derivada de esta situación, se generan fuertes consecuencias en términos de pobreza en cuanto a ingresos y acceso a bienes básicos, como la alimentación. Se estima que este año 100.000 hogares serán pobres, 26.000 más que el año pasado. El Ministerio de Desarrollo Social (Mides) tiene como cometido proteger a estas personas, por lo cual es vital el apoyo que pueda brindar en este momento y en los siguientes años, pues las recuperaciones en este sentido no son rápidas, y probablemente el año que viene tenga una mayor población para atender. La reducción planteada para el presupuesto supone, en palabras de las propias autoridades del Mides, una “mutilación” de las posibilidades de atender situaciones de pobreza extrema, así como un impedimento para abordar programas de desarrollo de habilidades que lleven a las personas hacia trayectorias autónomas.
Por otra parte, los organismos de la educación destinan sus recursos mayoritariamente al pago de remuneraciones, por lo que existe una rigidez, al menos en el corto plazo, para recortar las partidas. Una caída abrupta de los créditos repercutirá en los servicios que se brindan.
Un caso relevante es la Universidad de la República (Udelar), que enfrenta una matrícula creciente en los últimos años (120.000 estudiantes en 2015 a unos 139.000 en 2019), por lo que necesita mayor presupuesto para que no se caiga lo que esta institución ha logrado.
No sólo la línea de base propuesta por el Ejecutivo es sensiblemente menor que lo que está solicitando la Udelar, sino que además se mantiene esta asignación presupuestal para todo el quinquenio. Con una matrícula creciendo, con características diversas, esto implicaría un gran problema para la universidad. La ausencia de recursos puede hacer que haya equipos de investigación que tengan que dejar de funcionar o que haya carreras complicadas en su sostenibilidad, afirmó el rector Rodrigo Arim.
Por lo tanto, citando los ejemplos mencionados, se puede concluir que el Decreto 90/020 y los lineamientos presupuestales son tan importantes en materia de reducción de crédito que es imposible ajustarse a ellos sin afectar la capacidad de respuesta de los organismos. El recorte sugerido por el Poder Ejecutivo para este año, y para el presupuesto quinquenal, no toma en cuenta la situación de partida ni el efecto diferencial que puede tener esta rebaja en los diferentes incisos, lo que repercute fuertemente sobre el futuro de dichas instituciones.
Este artículo surgió a partir de lo trabajado en el colectivo Lado F. Este y otros contenidos generados por integrantes del colectivo se pueden ver en economialadof.wordpress.com.