La Exposición de Motivos que acompaña el proyecto de Presupuesto contiene un conjunto de mensajes que el gobierno transmite a los agentes económicos y a la opinión pública en general. Por un lado, expresa que la crisis que estamos atravesando es transitoria, y que a partir de 2021 se producirá una rápida recuperación en condiciones muy favorables para Uruguay. Por otro lado, reafirma que el principal objetivo del gobierno es atender el frente fiscal, antes que otros posibles objetivos políticos. Con eso como norte, se presenta una trayectoria descendente del gasto público y se establecen los lineamientos generales de la “Nueva institucionalidad fiscal”, que se desarrollan en otra columna.
El gobierno proyecta crecer 11,7% a lo largo del período, con un rebote de la economía de 4,3% el año próximo, luego de caer este año 3,5%. Entre 2022 y 2024 se espera crecer 3,5% por año en promedio. Asimismo, se proyecta una rápida recuperación del empleo, con la creación de 50.000 empleos netos el año próximo, todos ellos generados por el sector privado, en tanto el sector público continuará destruyendo empleo mediante el no llenado de vacantes y la no renovación de contratos.
Estas proyecciones fueron catalogadas como optimistas por diversos analistas. La factibilidad del escenario es un tema muy relevante, en tanto los ingresos y los egresos del Estado dependen de los supuestos que se tomen, fundamentalmente en materia de crecimiento y empleo. Sin perjuicio de ello, en esta columna nos centraremos en otro aspecto que hasta el momento ha recibido menos atención, y que refiere a los problemas de inconsistencia contenidos en la programación macroeconómica y fiscal, que cuestionan su calidad técnica y lesionan su utilidad a efectos de pensar el marco general de mediano plazo.
Se registran diversos tipos de inconsistencias. En términos generales, podemos ver un conjunto de supuestos asumidos que, vistos de manera aislada, pueden tener más o menos sentido, pero que en su conjunto suponen un relato inconsistente y errático, que no permite cerrar el encuadre macroeconómico y fiscal como un todo coherente.
Se proyecta una economía que crece y genera empleo de forma dinámica, a la vez que presenta una trayectoria de inflación marcadamente descendente, que logra reducir el déficit fiscal y genera cuantiosos ahorros por parte del sector privado para financiar el déficit del sector público y también el consumo del resto del mundo, a través de importantes superávits en cuentas corrientes. Todo esto, además, sin que se aprecie la moneda doméstica. Se pinta un panorama sumamente alentador, pero con problemas de consistencia.
Un claro ejemplo, señalado por la investigadora Gabriela Mordecki, es que el escenario de superávit en cuenta corriente que se supone para el período no se condice con una economía en expansión, que demanda insumos y bienes de capital importados para dar sustento al crecimiento de su sector exportador. Desde el punto de vista empírico, no existen registros modernos en la historia económica nacional de períodos de fuerte crecimiento económico con dicho superávit, y menos de esa magnitud. Justamente porque el crecimiento requiere insumos importados, y porque suele mejorar los ingresos de la población, quienes demandarán bienes importados para consumo.
Para 2024, luego de cuatro años de crecimiento, se proyecta que el superávit de cuenta corriente llegue a 4,8% del PIB. Hay que remontarse a 2002 para encontrar un superávit casi tan elevado, del orden de tres puntos del PIB. Un año nefasto en la historia económica nacional, con una retracción en la producción y el consumo de tal magnitud que condujo al referido superávit en cuenta corriente.
El superávit en cuenta corriente previsto para 2024 (4,8%) más el déficit fiscal proyectado para ese año (2,7%) le exigen al sector privado (empresas y hogares) tener que generar ahorro para financiar 7,5% del PIB. Claramente, dichas cifras no son consistentes con la proyección que se espera para el PIB ni con un incremento del consumo que se espera razonablemente lo acompañe.
Por otra parte, un superávit de esa magnitud implica un sustancial ingreso de divisas en la economía que presionaría a la baja al tipo de cambio. Aquí se encuentra otro conjunto de múltiples inconsistencias. En la página diez del mensaje de gobierno se afirma que “Uruguay debe transitar hacia un tipo de cambio real más alineado con su equilibrio”. Sin embargo, en la 49 se señala que “En términos de trayectoria real del tipo de cambio, tras la reciente corrección, se espera se mantengan en torno a los niveles actuales”. ¿En qué quedamos? ¿Hay que corregir o no el tipo de cambio real?
Este último supuesto no es consistente con el discurso de atraso cambiario que los partidos que integran el gobierno, en su rol anterior de oposición, impulsaban. Tampoco es consistente con la dinámica del sector exportador que se asume en las proyecciones macroeconómicas. ¿Se espera que el sector exportador sea un motor de crecimiento sin procesar un ajuste de precios relativos? ¿Cómo se puede tener un superávit de cuenta corriente a niveles récord en términos históricos sin sufrir presiones a la apreciación de la moneda nacional?
Por otro lado, el Presupuesto no incluye la proyección oficial de los salarios para los próximos cinco años. Esta omisión es inconcebible, dado el peso fundamental que tiene esta variable en la economía y en la propia elaboración y evaluación de la consistencia de la programación fiscal. Se trata de un elemento que, lejos de la transparencia que se pregona, trae consigo una opacidad injustificable. A pesar de que el Presupuesto no brinda esa información, del análisis del resto de las variables se desprende que los salarios y las jubilaciones serán un instrumento importante para procesar el ajuste, tal como se analiza en otra parte de este suplemento. La torta crece, pero trabajadores y jubilados recibirán una proporción menor que en 2019.
El gobierno proyecta un crecimiento de la demanda interna difícil de sostener, en un contexto en que el Estado recorta 2,4% del PIB su gasto de funcionamiento, inversiones y remuneraciones durante el período.
El consumo que realizan los hogares se proyecta que crezca 4,3% en 2021, superando los niveles correspondientes a 2019. Esto es claramente inconsistente con la evolución proyectada para el salario y el empleo en 2021, donde se prevé que se procese una caída del salario real, público y privado, y se culmine el año con 10.000 ocupados menos que en 2019.
Sobre este punto, la explicación dada por el director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Isaac Alfie, en la Comisión de Hacienda y Presupuesto de que el cierre de la cuenta se da por un aumento en las horas trabajadas suena más a una salida ingeniosa propia de una discusión parlamentaria que a una respuesta técnicamente convincente. Es difícil sostener que el sector privado podrá asumir en 2021 la creación de 50.000 empleos netos, con sectores como el turismo o el logístico fuertemente condicionados a la evolución de la pandemia en Argentina y Brasil, y que a su vez requerirá un incremento adicional en la intensidad del trabajo, con horas extras o más turnos.
En relación con la inversión, los únicos elementos reales y tangibles que permiten aventurar un incremento de la actividad económica en el período son las tan denostadas por el gobierno obras de UPM 2 y las participaciones público-privadas en curso. Más allá de diversas expresiones de interés, en el mensaje no se encuentran otros elementos tangibles que puedan dinamizar a los sectores exportadores y que den sustento a las proyecciones de crecimiento presentadas. El Presupuesto no incorpora los efectos que la pandemia tendrá sobre la macroeconomía en el mundo pospandemia, que serán aún más inciertos y hostiles para el comercio que lo que eran ya en la etapa prepandemia. Tampoco hay menciones a las dificultades microeconómicas derivadas de esta situación: el posible cierre de empresas, las dificultades de colocación de productos y los problemas en la cadena de pagos.
El mensaje del gobierno deja más preguntas que certezas. En nuestra opinión, no se trata de ser más o menos optimista. ¿Quién no querría ser optimista respecto del futuro? Pero para ello hay que tener un sustento sólido y compartir los supuestos sobre los que se asienta dicho optimismo. Un encuadre macroeconómico inconsistente, más que optimista, deja dudas sobre qué tan sólidas son las bases técnicas en las que se asentará la política económica durante los próximos cinco años. La discusión parlamentaria en curso debe ser una instancia que permita aportar fundamentos y corregir errores.