La presentación de la titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Azucena Arbeleche, del 8 de febrero permite ver cuál es la visión del gobierno sobre la situación económica y las proyecciones actualizadas para 2021. Se manejaron muchos números y posteriormente se debatió en la prensa sobre varios aspectos de la presentación: si la respuesta frente a la pandemia debería haber sido mayor, cuánto fue el gasto realmente realizado para enfrentarla; si las proyecciones son optimistas, cuán grave es la situación económica y social, entre otros.
- Leé más sobe esto: Arbeleche actualizó números de la economía, defendió lo gastado y los ahorros; socios de la coalición piden más medidas de apoyo
Motiva la presente columna poner foco en otros aspectos, numéricos y conceptuales, que no han merecido tanta atención pública y que nos han despertado algunas preguntas y reflexiones. Por tanto, es un análisis puntual y no exhaustivo, que procura no abundar en lo que ya fue debatido ampliamente, queriendo aportar para desentrañar algunos aspectos cuyo análisis no siempre resulta obvio y sencillo. No podemos obviar, además, que en el medio hubo un cambio de base en la medición del PIB, lo que entrevera aún más la interpretación de los números.
1. ¿Cómo se logra cumplir las metas fiscales en 2020, cuando el PIB cayó 2,3% más que lo proyectado?
En la presentación del 8 de febrero el MEF ajustó, aunque en forma tardía, sensiblemente a la baja sus proyecciones de crecimiento económico respecto de lo considerado al elaborarse el Presupuesto Nacional, presentado el 31 de agosto y votado en diciembre. La caída estimada del PIB de 2020 pasó de 3,5% a 5,8% y la recuperación prevista para 2021 bajó de 4,3% a 3,5%. Corresponde mencionar que las proyecciones del Presupuesto se hicieron con la estimación del PIB con base en el año 2005, en tanto que las proyecciones actuales corresponden a la recientemente actualizada estimación con base en el año 2016, y que aproximadamente 1 punto porcentual de la diferencia se explica por el cambio de base.
En tanto las proyecciones del nivel de actividad son un elemento básico que sustenta las demás proyecciones macroeconómicas, en particular las fiscales, llama la atención que en 2020, con una caída del PIB 2,3% superior a la prevista al elaborarse el Presupuesto, el déficit fiscal haya sido incluso algo menor que el previsto: el déficit del gobierno central y el Banco de Previsión Social (BPS) fue de 6,3% del PIB, frente a un déficit de 6,6% considerado en el Presupuesto, medidos en términos del PIB con base en 2005 y sin considerar los ingresos por los denominados “cincuentones”.
¿Cómo se puede explicar esto? ¿No será que las proyecciones que presentó el gobierno en el Presupuesto no eran consistentes, como ya fue analizado oportunamente por la oposición? Además, al haber terminado con un déficit algo menor que el proyectado, incluso en la lógica del gobierno, habría margen para poder ampliar los apoyos frente a la pandemia.
2. ¿Cómo se logra cumplir las metas fiscales cuando se afirma que los ingresos fiscales habrían caído más de 2.000 millones de dólares?
En la presentación de la ministra se hace referencia a que los ingresos del gobierno central y el BPS cayeron 2.000 millones de dólares entre 2019 y 2020. Esto llevaría a pensar que los ingresos se desplomaron, registrando una caída en términos reales de 12%. Acto seguido, uno se podría preguntar, en este contexto, ¿cómo es que se cumplieron las metas fiscales que se propuso el gobierno?
En realidad, nos parece que la forma en que se hizo este cálculo no es adecuada, y que en lugar de aportar información, distorsiona la esencia de lo que se está analizando. Con la misma metodología, errónea, se podría decir que los gastos cayeron 1.300 millones de dólares.
La recaudación del gobierno y del BPS es en pesos, y por ende su medición en términos de dólares sólo tiene por objetivo dar una idea de magnitud. Para llegar a ese número, parece haberse tomado la recaudación en pesos de cada año y dividirla por el tipo de cambio promedio y luego comparar ambos montos. En realidad, como el dólar subió 19%, frente a una inflación promedio de 9,8%, la baja de los ingresos expresados en dólares a que refiere la ministra en realidad refleja, en buena medida, la suba del tipo de cambio.
¿Estos números son relevantes? Entendemos que no y que esta forma de expresarlo distorsiona la comprensión de lo que realmente está sucediendo.
- Leé más sobre esto: Arbeleche le respondió a Bergara sobre los recursos que dispuso el Estado para enfrentar la pandemia
¿Qué está pasando realmente con los ingresos fiscales? Los ingresos permanecieron relativamente estables en términos de PIB (caen 0,2% del PIB), que es una forma de medir el peso de los ingresos en términos del esfuerzo productivo del país. Otra forma de verlo es que los ingresos fiscales acompañaron la caída del nivel de actividad. De acuerdo con las previsiones del gobierno, el PIB habría caído 5,8% en 2020 y los ingresos fiscales habrían caído 6,4% en términos reales, y no 12% como se podría inferir de lo señalado por la ministra. Y, si se quisiera expresar la caída de los ingresos reales en términos de dólares para dar una idea de magnitud, la caída sería de unos 1.000 millones de dólares, y no de 2.000 millones como se afirmó.
3. A pesar del avance, la nueva información del Fondo Coronavirus deja abierto un conjunto de interrogantes
Finalmente, después de casi un año y luego de muchos pedidos de informes hechos la oposición por la vía parlamentaria, a los que el gobierno no respondió, el MEF presentó un cuadro con información acerca de en qué se gastó el Fondo Coronavirus, por ministerio y por concepto.
La información presentada constituye un primer paso importante para que los ciudadanos puedan saber cuáles son los gastos que se están haciendo para atender la pandemia y sus consecuencias. La información de que se disponía hasta ahora sólo permitía conocer el monto total gastado, sin poder saber en qué se gastó realmente con los niveles de precisión adecuados.
A pesar de que la ley que crea el Fondo, votada por unanimidad, ampara al gobierno a hacer una presentación hasta seis meses después de declarado el fin de la emergencia sanitaria, entendemos que, dada su relevancia, esta información debiera presentarse todos los meses y acompañarse de una explicación analítica. Las buenas prácticas y la tradición de rendición de cuentas y transparencia que cultiva nuestro país así lo aconsejan. Debiera poder entenderse qué gasto se está imputando cada mes. Llama la atención que, por ejemplo, en diciembre el gasto imputado al Fondo fue cuatro veces superior al de noviembre, o que duplicó el de octubre.
Está claro que la pandemia está durando más que lo que todos preveíamos y, por ende, sus efectos humanos, sociales y económicos son más profundos y persistentes. Por eso llama la atención que en 2020 se haya gastado menos del Fondo Coronavirus que lo que se había previsto en el Presupuesto que se presentó en agosto. Se terminó gastando 711 millones de dólares, frente a los 768 millones previstos. Y, por cierto, recordemos que además el déficit fiscal fue menor que el proyectado. Es decir, frente a una pandemia de mayor duración e intensidad que lo previsto por el propio gobierno, se gastó aún menos de lo proyectado.
Ello explicita que, dentro de la propia lógica y de los números del gobierno, había margen para expandir el gasto del Fondo más de lo que se hizo. La pregunta que surge es por qué no se utilizó ese margen para atender las consecuencias de la pandemia.
- Leé más sobre esto: Gobierno comienza a hablar de medidas de reactivación económica, mientras se acumulan críticas a la presentación del MEF
Además, hay que tener en cuenta que casi un tercio del gasto imputado al Fondo Coronavirus corresponde a la comentada caída en la recaudación del BPS por los empleados que se encuentran amparados por el seguro de desempleo, de enfermedad u otras prestaciones vinculadas con la situación sanitaria. Claramente ello no constituye un gasto, sino un menor ingreso, más allá de que la ley previera que “la caída en la recaudación del BPS derivada de la reducción de la actividad económica”, que excede lo que se está computando, se financie a cargo del Fondo.
Considerando esto último, en realidad el gasto realizado para atender la pandemia y sus consecuencias es de unos 500 millones de dólares, es decir, en el orden de 0,9% del PIB (medido en la base 2016) y no de 1,3% como se ha afirmado. Incluso con la medición oficial, Uruguay se ubica claramente como uno de los países que menos gastaron para enfrentar la pandemia y sus consecuencias. De hecho, de acuerdo con el Monitor Fiscal del Fondo Monetario Internacional, el apoyo fiscal de Uruguay se ubica por debajo del promedio de los países de ingresos bajos (low-income developing countries) y es el que menos gastó en América del Sur.
Volviendo al contenido de la nueva información aportada acerca de en qué se gastó el Fondo, y sin desmedro de reconocer que la información aportada es valiosa y permite analizar y reflexionar sobre el gasto realizado, de una primera lectura surge un conjunto de observaciones. A vía de ejemplo, llama la atención que tan sólo 0,1% del PIB se destinara a la atención sanitaria por intermedio del Ministerio de Salud Pública y de la Administración de los Servicios de Salud del Estado; o que se incluyera un gasto en tobilleras que realiza el Ministerio del Interior para la preservación de las víctimas de violencia familiar; o que el único gasto que realizó la Universidad de la República para atender la pandemia con cargo a este Fondo fueran guantes descartables.
Tenemos que tener presente que el Fondo Coronavirus es tan sólo el mecanismo que definió el gobierno para identificar y aislar los gastos asociados a la pandemia. Es natural que los ministerios y organismos autónomos tengan incentivos para imputar al Fondo la mayor cantidad de gastos posibles, en tanto el Fondo constituye una ventanilla abierta en un contexto general de restricción de gastos. Por su parte, para el gobierno el gasto que se realiza a través del Fondo es, de alguna forma, un gasto “bien visto”.
Por cierto, no todos los gastos del Fondo son transitorios. Existen gastos asociados a la pandemia que pueden tener un carácter permanente. Por ejemplo, las vacunas, cuya compra fue finalmente anunciada por el gobierno, es de esperar que se constituya en un gasto que nos va a acompañar por varios años, como sucede con la vacuna de la gripe (obviamente deberá informarse, con la mayor transparencia, los precios y las condiciones en que se compró cada tipo de vacuna). Asimismo, los gastos para atender la situación social o sanitaria seguramente no van a desaparecer inmediatamente al terminarse la pandemia, sino que van a persistir por bastante más tiempo. Por ello, consideramos necesario que el gobierno informe adecuadamente, es decir, en tiempo y forma, los gastos que considera transitorios a efectos de la estimación del resultado fiscal estructural.
4. El gasto bueno y el gasto malo
El gobierno se jacta de haber hecho un ajuste de los gastos permanentes de 660 millones de dólares en 2020, en plena pandemia: 380 millones en el gobierno central y 280 millones en las empresas públicas. Pareciera que, en la concepción del gobierno, prácticamente todo el gasto público es intrínsecamente malo y debe reducirse, y que sólo es posible justificar transitoriamente algún gasto incremental para atender la pandemia.
Más allá de la discrepancia con ese enfoque, nos surgen varias interrogantes. En primer lugar, es importante saber cómo se determinó ese monto de reducción de gastos permanentes. ¿Cómo se separó lo que es gasto transitorio de gasto permanente? ¿Se consideró dentro de esa reducción la importante caída de las inversiones de casi 8% real en 2020, ya que por definición las inversiones son un gasto por única vez y, además, deberían ser un instrumento fundamental en esta coyuntura para amortiguar la caída del nivel de actividad? ¿Cuánto de esta caída del gasto permanente refiere a la baja de salarios públicos y pasividades y cuánto de la baja de salarios públicos y pasividades se considera de carácter permanente?
- Leé más sobre esto: Astori: “Nos parece mal que el gobierno se esté jactando de recortar gastos cuando el país está sufriendo”
Recordemos que el compromiso del gobierno fue que el salario real se iba a recuperar acompañando la recuperación económica. Y más concretamente, ¿qué gastos se recortaron y en qué organismos, para poder evaluar cuáles son los efectos en el corto y en el mediano plazo? Por último, ¿cómo se midió y en qué consistió la reducción del gasto permanente en las empresas públicas?
Está claro que siempre hay oportunidades de mejora en la eficiencia y efectividad del gasto, y que trabajar en ello es una tarea enorme y permanente, tarea realizada por todos los gobiernos, cualquiera sea su orientación política. Lo que estamos diciendo es que no todo el gasto permanente es negativo per se, ni siempre deba verse como un logro su reducción. Basta considerar que, por ejemplo, el gasto estructural y permanente de los últimos años es el que posibilitó que Uruguay pudiera hoy enfrentar mejor la pandemia en virtud de los apoyos a la ciencia, el fortalecimiento de la salud, las políticas sociales, el Plan Ceibal, la conectividad, etcétera.
Hay que tener en cuenta que las políticas públicas son procesos complejos y acumulativos, y muchas veces los efectos negativos de recortes generalizados recién se perciben en el mediano plazo, cuando ya es demasiado tarde. En ello, nuestro país también tiene experiencia.
5. ¿Qué podemos esperar en 2021?
Para 2021 el gobierno anunció que, por un lado, prevé dar continuidad al Fondo Coronavirus y gastar 1% del PIB para atender los efectos de la pandemia, y, por otro, que a pesar de la persistencia de la pandemia, se prevé reducir el déficit fiscal en 1,7% del PIB, considerando el resultado del gobierno central y el BPS, como si la pandemia y sus efectos económicos y sociales no existieran.
Por un lado, a pesar de que la recuperación de 3,5% en el nivel de actividad prevista por el gobierno incrementaría los ingresos fiscales, alcanzar el resultado anunciado sin duda requiere un importante ajuste fiscal por el lado de los gastos.
Por el contrario, este año es imprescindible evitar que se consoliden los impactos negativos que se están procesando en el tejido económico y social –impactos negativos que serán aún mayores como consecuencia de la temporada turística–, así como sentar las bases que promuevan las condiciones de crecimiento con políticas activas.