¿Por qué Montevideo no tiene dos aeropuertos internacionales? ¿Por qué en la puerta de nuestros hogares no hay dos o tres compañías de distribución de energía eléctrica ofreciéndonos conectarnos a su red? ¿Por qué para conectar la costa de Canelones y Maldonado con Montevideo no hay varias rutas interbalnearias? En otras palabras, ¿por qué no promover competencia entre esas infraestructuras para favorecer condiciones (precio y calidad) más atractivas para los clientes (pasajeros, hogares, automovilistas, etcétera)?
A riesgo de ser muy simple y esquemático, porque suele ocurrir que la industria de redes (suministros de energía, gas y algunos casos de telecomunicaciones), los servicios públicos (alcantarillado, abastecimiento de agua) y la infraestructura (ferrocarriles, aeropuertos, carreteras) son monopolios naturales. En los monopolios naturales una sola empresa está en condiciones de abastecer al mercado a un menor costo del que se alcanzaría si existieran competidores. En los casos en los que se produce un solo bien, eso está asociado a la presencia de economías de escala.1
Al igual que en los ejemplos del aeropuerto, la distribución de energía eléctrica y las rutas, en los servicios portuarios de contenedores existen argumentos que pueden justificar, bajo ciertas circunstancias, la presencia de un solo agente. Por eso, a pesar de lo que puede sugerir una mirada apresurada, la limitación del número de oferentes en la operación portuaria de contenedores en el puerto de Montevideo puede tener un fundamento económico.
En las últimas semanas hemos asistido a un debate sobre puertos motivado por el acuerdo celebrado entre el gobierno y Katoen Natie (KN), principal accionista de la Terminal Cuenca del Plata (TCP) que opera con contenedores en el puerto de Montevideo. En el contrato se establece una extensión de la concesión por 50 años2 a cambio de inversiones por US$ 455 millones para ampliar la capacidad de la terminal y de un compromiso del operador de rebajar las tarifas que cobra a los exportadores.
Esta columna no evalúa los efectos económicos del contrato firmado entre el gobierno y KN. Su objetivo es presentar y desarrollar algunos argumentos que permiten sostener que la opción de la exclusividad para explotar una terminal especializada de contenedores en el puerto de Montevideo es controversial, su implementación encierra riesgos y plantea desafíos, pero puede estar justificada. En otras palabras, la columna se ocupa de analizar el fundamento económico del camino elegido, no de evaluar la forma en la que se decidió recorrerlo.
Tendencias y dilemas
En las últimas tres décadas, el aumento de las cargas marítimas contenerizadas ha promovido más competencia entre puertos, obligándolos a mejorar su eficiencia operativa. Esto ha requerido mayores inversiones, lo que, en el marco de crecientes restricciones presupuestales de los estados, dio lugar a un aumento de la participación de privados en el negocio portuario.
En un contexto como este, la concepción de los servicios portuarios como bienes públicos se fue abandonando, lo que consolidó al landlord3 como la modalidad de gestión predominante en muchos puertos del mundo. Debido a esto, se produjeron cambios en el papel del Estado en los puertos. Así, el sector público ha preservado su función de propietario de la infraestructura, ha fortalecido su rol como regulador y ha ido abandonando progresivamente el de operador. A pesar de que la reforma portuaria del puerto de Montevideo de 1992 procuró moverse en esa dirección, la agenda de transformaciones fue perdiendo fuerza, dejándola inconclusa.
La naturaleza y los tipos de competencia que tienen lugar en los puertos importan para definir prioridades y resolver dilemas estratégicos. Por esta razón, es necesario distinguir entre la competencia que tiene lugar entre distintos puertos (interportuaria) de la competencia entre operadores dentro de un mismo puerto (intraportuaria).
Desde una óptica de interés general, fomentar la competencia intraportuaria podía ser un mecanismo de presión para evitar abusos de precios que recaigan sobre los clientes cautivos del comercio exterior, típicamente exportadores e importadores. Sin embargo, bajo ciertas circunstancias,4 el precio de equilibrio de un duopolio en competencia es mayor que el que aplica un monopolio regulado. Cuando eso ocurre, un escenario de duopolio podría afectar negativamente la competitividad de todo el puerto, lo que arriesga a reducir el tráfico de barcos y, con ello, aumentar los precios cobrados por operar en él. En el caso de Montevideo, esto puede afectar particularmente la carga con origen y destino Uruguay.
En este marco, el desafío que enfrenta el regulador es encontrar un equilibrio entre la eficiencia de las operaciones que tienen lugar en el puerto y la competencia promovida dentro del recinto portuario. En caso de ausencia de la presión que en teoría ejerce la competencia intraportuaria, el regulador debe buscar, mediante la fijación y la regulación de tarifas, alcanzar precios menores a los que tendrían lugar en un duopolio.
Número de terminales: ¿qué dice la evidencia?
La evidencia comparada sugiere que el número de operadores portuarios de ciertos servicios depende fundamentalmente del volumen de carga movilizada y de la densidad de las rutas marítimas que alimentan a los puertos. En otras palabras, el número de agentes, en particular el de las terminales de contenedores, está influido por factores de tamaño y localización del puerto en el que operan.
La concentración del transporte marítimo (tamaño de buques y puertos hub) y las transformaciones tecnológicas (cargas contenerizadas) han aumentado la escala preferida5 de las terminales portuarias.
Por ejemplo, en 1998, de más de 100 puertos relevados con un tráfico de entre 750 mil y 1 millón de TEU, 100% era operado por más de una terminal de contenedores; mientras que en 2007, 70% de los puertos de similar tráfico eran manejados sólo por una terminal. Incluso, en 2007, 58% de los puertos que movilizaban entre 1,5 y 2 millones de TEU lo hacían con una única terminal. A su vez, entre 1998 y 2007 el tamaño promedio de las terminales de contenedores aumentó en más de 400 puertos. En 2007 el promedio de movimientos de los puertos en los que operaba una única terminal era 667 mil TEU, mientras que en aquellos en los que existían dos terminales el promedio de movimientos por terminal era 884 mil TEU6. En 2007, el puerto de Montevideo movilizó unos 600 TEU y en 2019 aproximadamente 950 mil.
Si bien no es posible establecer una relación precisa entre el número de terminales que operan en un puerto y la cantidad de TEU movilizados, la información presentada sugiere un orden de magnitud de la escala preferida de las terminales de contenedores en puertos landlord. De acuerdo con los datos, el tráfico de contenedores en Montevideo en 2007 se ubicaba en el nivel de los puertos que tenían una sola terminal de contenedores operando.
Dado que es razonable asumir que el proceso de concentración del transporte marítimo no se interrumpió luego de 2007, no es descabellado concluir que es probable que el movimiento actual de contenedores en Montevideo pueda seguir ubicándose en el intervalo de puertos que tienen una sola terminal.
En cualquier caso, para poder pronunciarse con rigurosidad sobre cuál sería el número adecuado de terminales de contenedores para un puerto como el de Montevideo, es clave que la autoridad portuaria defina con precisión y en base a evidencia su escala preferida. Eso requiere, como mínimo, contar con información actualizada que relacione movimiento de contenedores en puertos de similares características al de Montevideo y el número de terminales que operan en ellos. Actualmente, la escala preferida del regulador para la terminal especializada de contenedores en el puerto de Montevideo no es conocida.
Riesgos
Otorgar en exclusividad la explotación de una terminal de contenedores en el puerto de Montevideo pone sobre la mesa una serie riesgos y desafíos. Entre ellos es posible destacar dos: aumentos de la capacidad ociosa de la infraestructura portuaria y mayores costos logísticos para el comercio exterior.
Bajo ciertas circunstancias, en actividades intensivas en capital los agentes tienen incentivos a sobredimensionar sus inversiones de modo de impedir o restringir el ingreso de otros competidores al mercado. La explotación de una terminal de contenedores bajo un régimen de exclusividad está expuesta a situaciones de este tipo.
Como ha sido señalado7, el aumento de la capacidad de operación de la terminal especializada de contenedores establecida en el acuerdo entre el gobierno y KN arriesga, todo lo demás constante, a una menor utilización de los muelles públicos. Eso porque la ampliación de la terminal absorbería carga que actualmente opera en muelles de la Administración Nacional de Puertos (ANP), dando lugar a un aumento de la capacidad ociosa en ellos.
Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que ese potencial aumento de la capacidad ociosa en los muelles públicos derivaría, entre otras cosas, de inversiones realizadas por la ANP en los últimos años. Por eso, para hacer una evaluación rigurosa sobre la capacidad ociosa en el puerto y no caer en falacia del costo hundido, es necesario comprender los fundamentos de esas inversiones. En otras palabras, la inversión que dio lugar a la mayor infraestructura disponible en los muelles públicos podría no haber estado adecuadamente justificada desde el punto de vista económico. Si así fuera, invocarla como un argumento para controvertir una solución potencialmente racional como lo es una que prioriza la competitividad frente a otros puertos, no es pertinente.
En este marco, la autoridad portuaria debería dimensionar con precisión las inversiones efectivamente requeridas para todo el puerto. Esto supone contar con una visión estratégica y una estimación de la escala preferida de la terminal (o las terminales) especializada. De todo eso debería surgir un plan general de infraestructura, así como los criterios que permitan establecer en los contratos con privados la composición, los montos y el cronograma de inversiones exigido. Un acuerdo como el firmado por el gobierno para extender la concesión de la terminal debería haberse basado en antecedentes e información de ese tipo.
Un segundo riesgo importante es que la limitación de la competencia derive en mayores costos logísticos para el comercio exterior. Sin embargo, como se indicó, bajo ciertas condiciones, la explotación en exclusividad de la terminal podría dar lugar a menores costos medios que un duopolio, algo que podría traducirse en una disminución de las tarifas que pagan los exportadores e importadores locales.
En un mercado con competencia, las empresas eligen las cantidades que ofrecen en el nivel en el que sus ingresos y costos marginales son iguales dando lugar a una asignación eficiente. Sin embargo, si se restringe el número de competidores, las empresas cuentan con poder de mercado lo que les permite fijar unos precios mayores a los costos marginales mediante la limitación de las cantidades producidas, lo que reduce la eficiencia. Por eso, en presencia de agentes con poder de mercado, un regulador puede establecer precios iguales a los costos medios. Para ello, fija las tarifas mediante una regla de Ramsey (política de segundo óptimo) en un nivel menor al que se registraría si este se estableciera libremente.
Lo anterior muestra la importancia que adquiere el papel del regulador en el funcionamiento del mercado cuando se otorga una concesión en exclusividad para una terminal de contenedores.
Desafíos
Un monopolio (natural o de otro tipo, público o privado) requiere un marco institucional sólido que incluya, entre otras cosas, una adecuada regulación de precios y condiciones de servicio.
En ese sentido, sería deseable que un acuerdo como el que firmaron el gobierno y KN hubiera estado amparado en una institucionalidad y una regulación consistente, transparente y moderna. Lamentablemente, esto no es así porque ni las autoridades anteriores promovieron cambios en esa dirección, ni las actuales procedieron a implementarlos antes de firmar la extensión del contrato. Entre esos cambios se destacan la revisión y mayor especialización de los cometidos y atribuciones de la ANP, la jerarquización de sus potestades regulatorias y el fortalecimiento de sus capacidades técnicas.8
En primer lugar, es necesario definir más precisamente y distinguir los roles de los agentes públicos que intervienen en la actividad portuaria. Por un lado, la ANP tiene un conflicto de intereses en tanto es accionista de TCP, al tiempo que es responsable por regular su operación, velar por el cumplimiento del contrato de gestión, fijar los precios máximos de la concesión y establecer las reglas para la relación entre TCP y otros operadores portuarios. Debido a ello, parece razonable que la ANP ceda su participación accionaria en TCP a otra entidad estatal independiente (la Corporación Nacional de Desarrollo, por ejemplo).
Por otro lado, el conflicto entre rol de propietario o prestador de servicios portuarios y el de regulador del puerto que tiene la ANP afecta la capacidad de control de la calidad y eficiencia de los servicios prestados. Algunos países han separado las funciones de propietario de la infraestructura y responsable del desarrollo estratégico (Autoridad Portuaria) del de regulador del mercado.9 Avanzar en esta dirección en Uruguay sería otra forma de resolver el conflicto de la ANP como accionista y regulador de TCP.
En segundo lugar, es necesario fortalecer la institucionalidad regulatoria. Esto requiere contar con más y mejor información para gestionar la tensión entre eficiencia y competencia dentro del puerto. Esto cobra particular relevancia debido a que la extensión de la concesión para la explotación de la terminal de contenedores implica una menor intensidad de la competencia intraportuaria. Lo anterior supone:
» Estimar la escala mínima eficiente de la (o las) terminal(es) y contar con estimaciones sistemáticas del costo unitario consistente con la escala mínima eficiente.
» Conocer con detalle la función de producción de los servicios de la terminal de contenedores (y de los operadores privados en general)10
» Monitorear en forma recurrente las tarifas del puerto y de sus operadores para evaluar la competitividad del puerto como hub regional y sus efectos sobre la competitividad de las cadenas de comercio exterior y el bienestar general
» Simplificar y transparentar los criterios y mecanismos de fijación de tarifas que la ANP cobra a los operadores de muelles públicos11
» Diseñar e implementar mecanismos que aseguren el traslado de las ganancias de eficiencia a los clientes finales, sobre todo los de los mercados cautivos, como los exportadores e importadores locales. Esto supone encontrar un balance adecuado entre el retorno o rentabilidad del operador y los costos logísticos de los agentes de comercio exterior
Finalmente, es pertinente revisar los esquemas de tarificación de los servicios portuarios, incluyendo los precios que establecen los operadores privados y los que fija la ANP a los clientes finales. En relación con esto último, es recomendable redefinir el esquema de la tarifa a la mercadería, el principal ingreso de la ANP actualmente.12 13
Conclusiones
Esta columna pretende contribuir al debate sobre los dilemas estratégicos que enfrenta el puerto de Montevideo. Para ello, se presentaron argumentos y evidencia que permiten sostener que, a pesar de lo que una aproximación superficial puede sugerir, la explotación bajo un régimen de exclusividad de la terminal de contenedores del puerto de Montevideo puede tener fundamento desde la teoría económica.
Lo anterior no supone desconocer que un camino de este tipo tiene riesgos importantes. Por el contrario. Pero tampoco puede soslayarse que, a pesar de lo que la simple intuición sugiere, el camino alternativo (alentar la competencia dentro del recinto portuario), está lejos de estar exento de problemas. Como consecuencia de ello, es necesario reconocer que la tensión entre eficiencia y competencia plantea una serie de desafíos.
En la actualidad esos desafíos han cobrado relevancia debido al acuerdo firmado entre el gobierno y KN. Las condiciones que surgen de él hacen imprescindible fortalecer las capacidades institucionales y regulatorias de los organismos competentes. Las debilidades de gestión que ellos exhiben luego de muchos años de ausencia de transformaciones sustantivas efectivamente suponen un riesgo para gestionar.
Nota publicada en el blog del autor, Sextante (http://www.gabrieloddone.com/)
-
Los efectos de economías de escala se producen cuando el costo unitario por producir un bien o prestar un servicio disminuye a medida que aumenta el volumen de producción. ↩
-
Que se agregan a los 10 años que restan a la actual concesión que ya tenía TCP. ↩
-
En el modelo landord la autoridad portuaria es dueña de la infraestructura y los privados son propietarios de los activos de la superestructura (equipamiento, estiba, terminales y depósitos) y tienen los derechos a la prestación de servicios (pasajeros y cargas, pilotaje, remolcadores y mantenimiento). ↩
-
Siempre que la demanda total del mercado corte a la curva de costo medio de cada operador a la izquierda de la intersección de las curvas de costo marginal individual y costo medio de ambos operadores, el precio del monopolio regulado será menor que el precio de un duopolio en competencia. Una demostración formal de este argumento aparece en Oddone G. (2021); Comentarios sobre documento: Polgar, J. y Vallcorba, M. (2021) “El acuerdo del gobierno con Katoen Natie no mejorará la eficiencia del puerto y afectará negativamente la competitividad del puerto”. ↩
-
La escala preferida de una terminal portuaria surge de relacionar su escala mínima eficiente con la gobernanza del puerto y los objetivos de política, el tamaño y la estructura de mercado, el cambio tecnológico, consideraciones operacionales, limitaciones físicas y geográficas y los costos y patrones de negocios de las navieras. La escala mínima eficiente de una terminal de contenedores está dada por el volumen de operación en el que el costo medio alcanza su mínimo. ↩
-
Kaselimi, E., Notteboom, T., Pallis, A., y Farrell, S. (2011); Minimum Efficient Scale (MES) and preferred scale of container terminals. ↩
-
Polgar J., Vallcorba M. (2021); El acuerdo del gobierno con Katoen Natie no mejorará la eficiencia del puerto y afectará negativamente la competitividad del puerto. ↩
-
Una descripción de ellos está contenida en CPA Ferrere (2021); Extensión de la Concesión de TCP: impactos en la eficiencia, precios y competitividad del Puerto de Montevideo. Los fundamentos detallados de algunos esos cambios están incluidos en CPA Ferrere (2014) Estructuras de Ingresos en Infraestructura Portuaria: El caso de la ANP y en CPA Ferrere (2016) Competencia Portuaria. ↩
-
Ello importa porque el regulador controla el cumplimiento de la normativa, regla la competencia entre agentes y supervisa los precios fijados por los operadores, incluyendo el precio fijado por la propia autoridad portuaria en tanto concurrente del mercado. ↩
-
Incluyendo la eficiencia operativa, los costos y precios fijados por empresas vinculadas, la capacidad de operaciones por subsistema, las configuraciones operativas alternativas, los requerimientos de inversión y sus efectos sobre los costos de operación. ↩
-
Esto implica evaluar en qué medida las tarifas aseguran el repago de la infraestructura pública, qué consecuencias tiene sobre la competencia entre operadores y qué efectos provocan sobre los costos de los clientes cautivos. ↩
-
En teoría, la tarifa a la mercadería es un cargo asociado al servicio por poner a disposición la infraestructura portuaria para habilitar la movilización de mercaderías, incluyendo la utilización de accesos terrestres, balanzas y vías de circulación dentro del recinto. En 2020 la ANP tuvo ingresos por US$ 150 millones, de los cuales la tarifa a la mercadería explicó casi el 60%. ↩
-
Por más detalles sobre la tarifa a la mercadería, ver CPA Ferrere (2014); “Estructura de Ingresos en Infraestructura portuaria. El caso de la ANP”. ↩