¿Por qué es necesario construir un “Pilar Cero” potente?

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Esta es la tercera parte de un ciclo de notas que pretende contribuir con insumos al debate en torno a la propuesta de reforma del sistema de seguridad social. Concretamente, el presente artículo aborda la propuesta de creación del Seguro Económico Universal en la Vejez.

Antecedentes

En esta nota pretendemos dar continuidad al análisis de la propuesta de reforma del sistema de seguridad social a la que dedicamos una columna previa titulada “Lo que la propuesta de reforma de seguridad social no propone”,¹ subrayando la importancia que tiene la incorporación de algunos temas que no se encuentran suficientemente abordados en el texto del anteproyecto de reforma que el presidente de la República le presentó semanas atrás a los socios de la coalición gobernante y a la oposición.

En este caso nos proponemos profundizar sobre una de las problemáticas que, conceptualmente, creemos muy relevante desde una mirada de mediano y largo plazo de nuestro sistema de seguridad social. Esta refiere a lo que técnicamente se suele denominar como “Pilar Cero” del sistema y que tiene que ver, fundamentalmente, con los beneficios no contributivos que forman parte de las prestaciones del Banco de Previsión Social (BPS). En sustancia, el contenido que se ha conocido del anteproyecto de reforma, si bien contempla modificaciones que mejoran en términos distributivos algunas de las deficiencias del régimen actual, minimiza la incorporación de cambios que habían sido abordados por la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) y que suponían el perfeccionamiento de un “Pilar Cero”.

De este modo, continuando con los aportes desde una perspectiva técnica, y procurando contribuir al debate público en esta materia, pretendemos aportar una propuesta de creación del “Seguro Económico Universal en la Vejez” (SEUV). Las principales ideas que orientan la propuesta fueron desarrolladas originalmente en el documento “Aportes para la creación de una renta básica en la vejez en Uruguay”,² que contó con el apoyo del Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA).

El régimen propuesto en el anteproyecto de reforma

El régimen de “prestación no contributiva por vejez”, establecido en el artículo 195 y siguientes del anteproyecto de reforma, propone un beneficio monetario para aquellas personas que, al llegar a los 71 años de edad, no reúnan el cómputo de servicios mínimos para configurar su causal jubilatoria y no cuenten con recursos suficientes para subvenir a sus necesidades vitales.

Sin perjuicio de cumplir debidamente con la condición de (no) ingresos prevista para la persona potencialmente beneficiaria, la norma propuesta habilita a realizar el examen de ingresos del núcleo familiar conviviente, el que podrá establecerse a partir de criterios similares a los establecidos en el artículo 189.³ Además, establece que la reglamentación podrá disponer también la consideración, total o parcial, de los ingresos de los familiares obligados al sustento de la persona interesada. Cabe precisar, por otra parte, que para acceder a la prestación no contributiva por vejez deberán acreditarse por lo menos 15 años de domicilio en el país en los últimos 20 antes de la solicitud.

Conceptualmente, la propuesta procura que esta prestación asegure un nivel mínimo de ingresos a todas las personas, a partir de los 71 años de edad, siempre que cumplan la condición de residencia en el territorio nacional y que carezcan de otros ingresos (propios o de su entorno familiar directo).

El monto de esta prestación no contributiva por vejez se establece en el artículo 196 en una cifra inicial de $13.838, que representa apenas un tercio del monto (mensualizado) del mínimo no imponible (MNI) del impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS) para el año 2022 ($41.312). El sistema propuesto contempla una partida adicional prevista en el artículo 198, que se calcularía a partir de la edad (igual o superior a los 71 años), más un complemento generado por la caracterización y los años de servicio registrados en la historia laboral de la persona.

En un lenguaje más llano, y por aquello mencionado en el título, se trata de un “Pilar Cero” que, en esencia, no mejora las condiciones de acceso impuestas en los actuales regímenes no contributivos, dejando esta prestación virtualmente reducida al mantenimiento de la estructura del viejo beneficio de “pensión a la vejez”, que es percibido por personas con edad sensiblemente superior al resto de los jubilados y donde el monto de la prestación estará por debajo de una cifra que tenga como referencia un ingreso mínimo básico. Los potenciales beneficiarios configurarán causal sólo si son personas muy mayores y pobres, en términos absolutos, en la medida en que las condiciones objetivas previstas en la normativa para acceder a este beneficio así lo determinan, pero también en términos relativos, si se compara con el resto de las personas que acceden a los beneficios contributivos del sistema de seguridad social.

Estas características de los beneficios, establecidos en el régimen propuesto y de los beneficiarios, conviven con un esquema de financiamiento de las prestaciones a partir de impuestos pagados por toda la sociedad y no con las contribuciones especiales de seguridad social de quienes generaron causal jubilatoria.

Fundamentos y diseño del SEUV

Si se analiza la situación del BPS desde la perspectiva de los ingresos (no considerando los restantes componentes del sistema de seguridad social uruguayo), el porcentaje de aportes provenientes de rentas generales, más los impuestos afectados, representan conjuntamente 46% de las erogaciones totales del BPS aproximadamente. Esto supone una cifra del orden de 5,5% del PIB de la economía uruguaya.

Esta magnitud es superior al 4,5% del PIB, que es la estimación que correspondería a un escenario amplio en el que se implementara una prestación universal mensual por un monto equivalente al 50% del MNI del IASS, equivalente a 4 BPC por mes, para todas las personas mayores de 68 años que residen en Uruguay. Esta es una estimación de máxima, si efectivamente se les otorgara a todas las personas que superen la edad de 68 años, sin considerar si tienen o no tienen ingresos propios (totales o parciales) para alcanzar esa cifra de ingreso mensual asegurado.

La propuesta de un SEUV se fundamenta, por ende, en la conveniencia de consolidar los aportes provenientes de impuestos afectados y de rentas generales para orientarlos hacia el financiamiento de una renta básica mínima asegurada en la vejez, no por ser personas pobres, sino por entender y reconocer un derecho, asociado a que las personas están en una edad en que se disminuyen o se restringen sus capacidades de trabajar en actividades remuneradas.

Este cambio de paradigma quitaría opacidad a los déficits actuariales del sistema contributivo y permitiría un debate más transparente sobre los ajustes paramétricos de dicho sistema, contribuyendo a mejorar la calidad del análisis de la sostenibilidad financiera del sistema contributivo.

Un abordaje de este tipo contribuiría, por otra parte, a clarificar el contenido de las discusiones sobre la equidad del sistema de prestaciones de la seguridad social. Esto es así en la medida en que se definiría una garantía universal básica de ingresos para todos los residentes durante la vejez, con independencia de las contribuciones al sistema de seguridad social realizadas a lo largo de su ciclo de vida. Estas últimas mejorarían su ingreso básico y se agregarían o liquidarían por encima, en un sistema actuarialmente más neutro, del régimen general por solidaridad intergeneracional y del régimen de AFAP o ahorro individual. A modo de ladrillos, por tanto, el edificio del sistema se construiría con un Pilar Cero (SEUV), un Pilar Uno (administrado por el BPS) y un Pilar Dos (administrado por las AFAP), pero para ello el Pilar Cero debe ser sólido y resistente.

Si se analiza en detalle, se comprenderá que todos quienes acceden a la causal jubilatoria por el régimen contributivo (BPS-AFAP u otras Cajas) implícitamente ya tienen -y tendrán- asegurado el Pilar Cero. El efectivo subsidio incremental complementario, o costo neto, para llegar a cumplir con el mínimo definido del SEUV en las personas mayores de 68 años (cubiertas parcialmente por el sistema BPS-AFAP), sería de aproximadamente 0,6% del PIB.

Las principales fortalezas de una propuesta de este SEUV son aquellas que permitirán:

» Incrementar la eficiencia del sistema de prestaciones, a través de la unificación de esquemas parciales que existen en los diversos componentes del sistema de protección social en nuestro país.

» Dotar de transparencia al destino de los recursos de rentas generales afectados a la seguridad social y a los programas de asistencia social, contribuyendo a explicitar los múltiples subsidios intergeneracionales que existen en nuestro país.

» Aumentar la equidad de acceso a prestaciones de servicios vinculados a los reales “años de actividad”, en un mundo donde el trabajo adopta, cada vez más, nuevas características y novedosas formas de remuneración, tanto en actividades formales como informales. Históricamente, los servicios de cuidados -con cara de mujer- son una muestra evidente de años reales de actividad sin remuneración. Téngase en cuenta que, a futuro, los nuevos vínculos laborales, más flexibles y autónomos, serán cada vez más comunes.

» Mejorar las condiciones de acceso a prestaciones a aquellas personas que, aun cuando no configuren causal jubilatoria por no tener los mínimos años de actividad requeridos, han realizado aportes durante distintos períodos de su trayectoria laboral. El caso más corriente es de personas que aportan al sistema durante años, pero pueden no recibir ninguna prestación por no llegar a configurar causal jubilatoria.

» Lograr una mayor integración y cohesión social, propiciando la consolidación de un sistema formal de derechos económicos para los adultos mayores, estableciendo un esquema de transferencias monetarias por encima de la línea de pobreza y, al mismo tiempo, eliminando prestaciones de carácter estigmatizante.

» Definir un indicador para la actualización del SEUV que asegure el mantenimiento del poder de compra de la prestación, que permitiría desvincular su mecanismo de ajuste de las fórmulas establecidas para las prestaciones contributivas del sistema de seguridad social; obviamente, siempre que no se contravengan normas constitucionales.

Propuesta y reflexiones finales

Conceptualmente, la propuesta es la creación en Uruguay de un esquema de SEUV como ingreso básico mínimo asegurado y financiado con impuestos (recaudados por la Dirección General Impositiva) y no con contribuciones especiales de la seguridad social (CESS), recaudadas por el BPS.

Una propuesta primaria, pero que incorpora y considera las restricciones económicas del sistema, puede plantear cubrir a todas aquellas personas que lleguen a determinada edad, a fijarse en la edad promedio (no la mínima) de retiro del sistema general -entre los 63 años y los 68 años-, dependiendo de los cambios paramétricos que se establezcan en la reforma que, finalmente, sea aprobada en el Parlamento. Actualmente la edad de retiro promedio es de 63 años y en el mediano plazo podría alcanzar un máximo de 68 años, pero en ningún caso puede considerarse razonable la propuesta de 71 años que se propone en el anteproyecto de reforma.

En principio, parece razonable que la edad de referencia podría establecerse a los 68 años. Toda persona que alcanzara esta edad adquiere el derecho a percibir un monto de dinero mensual que representa un seguro económico universal en la vejez. El umbral mínimo de ingreso mensual por SEUV se establecería en el 50% del monto mínimo no imponible del IASS (mensualizado son 4 BPC), que para el año 2022 asciende a $20.656.

En consideración de las restricciones económicas generales del sistema, se propone, únicamente, complementar los ingresos de las personas (sin considerar el entorno económico familiar) para que quienes perciban menos de dicho monto de ingreso por todo concepto, se les otorgue una pensión tipo SEUV, que asegure este umbral de ingreso mensual mínimo.

Asumiendo la óptica de la gestión integral del sistema, deberá ser incorporada la información individual de ingresos, a efectos de la transferencia (total o parcial) que se realice a cada persona que llegue a la causal de 68 años y no tenga ingresos, o que estos, de cualquier naturaleza y sumados (ingresos por pasividades, salarios, rentas de trabajo o de capital), no lleguen al monto definido para la SEUV. Una de las claves de la propuesta consiste en considerar, únicamente, la situación de ingresos de la persona, no de su entorno familiar, pues seguramente ninguno de nosotros ha escuchado proponer, o considerar, la capacidad de ingresos (o económico patrimonial) del entorno familiar (de cónyuges o dependientes) cuando se discuten las jubilaciones para todo el resto del sistema, aun cuando estemos asumiendo que estas no son actuarialmente neutras y que, en muchos casos, contienen un alto componente de subsidio en el régimen actual y, también, en el anteproyecto de reforma propuesto.

Desde el punto de vista de la gestión operativa y administrativa, no debe perderse de vista que en nuestro país existen capacidades instaladas (técnicas y tecnológicas) en las Administraciones Tributarias (DGI y BPS) para coordinar y ejecutar estas políticas sin inconvenientes, sin costos incrementales importantes de gestión, ni de cumplimiento para los ciudadanos contribuyentes y beneficiarios.

Por lo expuesto, volvemos al título y afirmamos que dotar de mayor robustez al Pilar Cero del sistema implicaría avanzar en la creación de un SEUV, que al menos considere la edad de retiro a partir de la edad promedio de egreso del sistema y que debiera prever un ingreso mínimo o prestación equivalente al 50% del MNI del IASS mensualizado.

Gustavo Viñales Guillama, contador público - Udelar. Máster universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria - UNED. Profesor de maestría y posgrados de Tributaria. Investigador Asociado del Cinve.