Reforma jubilatoria: la inversa de la Robin Hood

Editar

El pasado jueves 27 de abril, mientras en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República se realizaba un conversatorio sobre la reforma jubilatoria, el Senado terminaba de aprobar con los votos de la coalición de gobierno los más de 100 cambios que se habían introducido en la Cámara de Representantes apenas dos días antes. Ese mismo día, el presidente realizaba un video cuyo eslogan era “Hay reforma, hay futuro”. Al día siguiente, el redactor intelectual de la reforma, Rodolfo Saldain, publicó en su cuenta de Twitter el mismo concepto y agregó: “Tendremos un sistema sostenible y justo”.

A continuación, haré un repaso de las razones por las cuales considero que esta reforma no necesariamente hace al sistema financieramente sostenible y mucho menos implica justicia. De no modificarse, iremos hacia un futuro indefectiblemente más inequitativo.

Cuando a la leche se le agrega agua se degrada el producto y, además, se estafa al consumidor

En esta frase del diputado Carlos Varela se resume de forma sencilla y contundente lo que fue el tratamiento de la reforma jubilatoria en el Parlamento y, sobre todo, fuera de él. La ley contaba con media sanción en el Senado, donde se habían implementado algunos cambios con respecto al proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. Los más notorios quizá fueron los siguientes: reducción en los años de aportes exigidos a los 65 años de edad para lograr causal jubilatoria de las personas afiladas al BPS (Banco de Previsión Social), que pasaron de 30 años a 25; eliminación del artículo que exigía ser mayor de 45 años de edad para que los trabajadores de la construcción y el sector rural pudieran acceder al retiro anticipado y la habilitación para bonificar a gran parte del personal militar, que otorga un cómputo de siete años por cinco trabajados.

Todos estos cambios iban en la dirección de aumentar el gasto previsional. Las estimaciones del Poder Ejecutivo, previo a que estos cambios se votaran, proyectaban que los egresos del BPS hacia el año 2060 ascenderían a 8,6% del PIB y los de la Caja Militar a 0,65%. El mismo Poder Ejecutivo, al presentarse cuatro meses después en la Cámara de Diputados, exhibió proyecciones que eran inconsistentes con los cambios que se habían votado en el Senado. En esta oportunidad, se proyectaban que los egresos del BPS ascenderían a 8,5% del PIB y los de la Caja Militar a 0,63% hacia el 2060. ¿Cómo es posible que la proyección de los egresos se reduzca si los cambios que se introdujeron en el Senado fueron tendientes a aumentar el gasto? La respuesta a esta pregunta fue que las proyecciones que se habían presentado en el Senado no tenían incorporados los cambios que la reforma proponía en las pensiones de sobrevivencia. En otras palabras, el Senado trabajó y aprobó el 28 de diciembre de 2022 una reforma cuyas proyecciones contenían errores, pues el gobierno se había olvidado de incorporar los cambios en las pensiones.

En la Cámara de Diputados el descontrol continuó, pero con una particularidad: las negociaciones ahora ocurrían fuera del ámbito parlamentario. Los cambios incorporados en la Cámara de Representantes, en general, profundizaron la tendencia de aumentar el gasto previsional. Los más importantes quizás fueron estos: reducción de los años para el cálculo del sueldo básico jubilatorio, que en lugar de tomar los mejores 25 años, como se había votado en el Senado, pasaron a considerarse los mejores 20; marcha atrás en cuanto a las disposiciones de pensiones por viudez, que se seguirán otorgando de forma vitalicia a partir de los 40 años; suavización del período de transición, que permitirá que la generación nacida en 1973 se pueda jubilar con 61 años y no con 63; imposibilidad de que las AFAP (Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional) inviertan en el exterior y, finalmente, la incorporación del artículo 280, que habilita a que un conjunto de oficiales militares se puedan retirar hasta 12 años antes de lo que establece la ley. Asimismo, hay un compromiso por parte de la coalición de gobierno de votar (seguramente en la próxima Rendición de Cuentas) una rebaja del IASS (impuesto a la asistencia de la seguridad social).

Todas estas modificaciones fueron acordadas en muy pocas horas, sin ningún estudio de impacto presentado. El 29 de marzo, Cabildo Abierto (CA) envió una nota a la ministra de Economía en la que detallaba sus demandas para dar los votos. El 9 de abril, y con semana de turismo mediante, el presidente confirmaba que daba su visto bueno. La leche comenzaba a aguarse. Ante este anuncio, el Partido Colorado (PC) solicitaba tiempo de trabajo para “analizar los números” (números que la oposición nunca pudo siquiera ver, pues el Poder Ejecutivo no volvió al Parlamento a presentar nuevas proyecciones). El presidente, sin posibilidad de hacer otra cosa, aceptó las propuestas del PC. La leche se degradaba. Finalmente, el 24 de abril, a menos de un mes de que CA hiciera públicas sus demandas por escrito, la coalición de gobierno votó la reforma en la Cámara de Representantes sin un sólo análisis de impacto de lo que implicaban esos cambios.

En todo este periplo, Saldain se mantuvo, más bien, en silencio. Entre el 4 y el 23 de abril no publicó nada en sus redes personales y recién el 28 de abril (un día después de que la reforma se había aprobado) presentó un gráfico cuyas proyecciones indicaban que los egresos del sistema, agrupando las tres cajas estatales (BPS, Policial y Militar), ascenderían a 10% del PIB al 2060. Cuatro meses antes, el Poder Ejecutivo había proyectado que dichos egresos ascenderían a 9,7% del PIB. En lo personal, me resulta difícil creer que todas las modificaciones incorporadas en la Cámara de Diputados tengan apenas un impacto de 0,3 puntos. Entre otras cosas, porque el propio Saldain había declarado que “pasar de 25 a 20 años (para el cálculo del sueldo jubilatorio) tiene un impacto financiero que ha sido estimado en el orden del 0,3 o 0,4 del PIB”.¹

Por lo tanto, sólo este cambio tiene un impacto de esa magnitud. Parecería que la proyección publicada por Saldain no considera las demás modificaciones, como el mantenimiento de las condiciones de acceso a las pensiones por viudez, la suavización en el período de transición para las generaciones de 1973 a 1977, la posibilidad de que parte del personal militar continúe retirándose a los 51 años, entre otras. Obviamente, el costo fiscal de estas medidas es distinto de cero. Por lo tanto, una de dos: o está mal la proyección publicada por Saldain o estaba mal la que fue presentada en la Cámara de Diputados (como ya ocurrió en el Senado). No parece serio que esta información tan relevante, en lugar de haber sido presentada en tiempo y forma al Parlamento para poder trabajar de manera ordenada, se presente horas después de aprobado el proyecto y en la cuenta personal de una red social. Una vez más, los consumidores hemos sido estafados. Un producto que se vendió como técnicamente blindado y sólido, que presentaba como uno de sus ejes la sostenibilidad financiera, en menos de un mes se degradó por completo y terminó haciendo agua por todos lados.

El suplemento “solidario” es el caballito de batalla para la sostenibilidad

El gobierno ha insistido con que el suplemento solidario favorece a los futuros jubilados de menores recursos, en la medida en que otorga un complemento para las jubilaciones menores de 47.427 pesos. Este complemento se calcula descontando 33% de la jubilación y adicionando 15.809 pesos. A modo de ejemplo, si la persona cobra 30.000 pesos de jubilación se le descuenta la tercera parte, es decir, 10.000 pesos. Y a eso se le suman 15.809 pesos, lo que da una diferencia de 5.809 pesos. Por lo tanto, la persona cobrará en total 35.809 pesos: 30.000 pesos de jubilación más 5.809 pesos de suplemento). A medida que nos aproximamos al tope de los 47.427 pesos, menor será el suplemento. Por ejemplo, si cobramos 45.000 pesos de jubilación, haciendo la misma cuenta cobraremos 809 pesos de suplemento (en total obtendremos 45.809 pesos). Por el contrario, cuanto más lejos del tope, mayor el suplemento. En este sentido, el instrumento focaliza mejor en las jubilaciones menores. Y por eso podría afirmarse que el suplemento solidario es una buena idea.

Sin embargo, hay una cuestión muy importante que refiere a la forma en cómo se ajustará. El proyecto enviado por el Poder Ejecutivo establecía que el ajuste sería por índice de precios al consumo (IPC) y no por índice medio de salarios (IMS). En el largo plazo, si el salario real aumenta (esto es lo que asumía el gobierno), el IMS evoluciona por encima del IPC. Por tanto, el suplemento se ajusta por el indicador que menos crece. A modo de ejemplo, si el IMS aumenta 8% y el IPC 6%, entonces el suplemento se ajustaría 6%, con lo cual se iría licuando a lo largo del tiempo.

La proyección actuarial realizada por el gobierno en la discusión de la Comisión de Expertos (que nunca fue presentada ante el Parlamento) mostraba que, si el suplemento solidario se ajustaba por IMS, el gasto previsional sería 900 millones de dólares (1,25% del PIB) superior al valor que se obtendría si el suplemento se ajustara por IPC. Como fue comentado, la proyección publicada por Saldain indicaba que el gasto previsional al 2060 ascendería a 10% del PIB. Sin la reforma, se proyectaba que el gasto sería de 12% del PIB, es decir, una diferencia de 2 puntos porcentuales. De esos 2 puntos, 1,25 se explica por el ajuste del suplemento, según el menor de los dos indicadores. En otras palabras, dos terceras partes de la tan pregonada sostenibilidad financiera descansaban en que las menores jubilaciones vayan perdiendo peso a lo largo del tiempo.

Ante esta crítica, el criterio de ajuste del suplemento solidario tuvo cambios en el Senado. Por un lado, al mantener la posibilidad de ajustar por IPC se habilitó también la opción de ajustar por IMS, lo cual puede considerarse un aspecto positivo para evitar su licuación. Sin embargo, en el mismo artículo, se facultó al Poder Ejecutivo a modificar la tasa de variación que surja del índice elegido en hasta un 20%. En resumidas cuentas, si el IMS aumentara 8% y el IPC 6%, el Poder Ejecutivo no tiene obligación de ajustar el suplemento solidario en un 8%, sino que, con la nueva redacción, incluso puede ajustarlo un 5%. Si ese fuera el caso, el suplemento no sólo se licuaría en el tiempo, sino que, además, perdería poder de compra y afectaría particularmente a las jubilaciones menores. El gobierno juega casi todas sus fichas a que las jubilaciones de menores ingresos se licúen o pierdan poder de compra para asegurar la sostenibilidad financiera.

Figurita repetida

Lo cierto es que esta figurita ya la hemos visto en otras ocasiones. La más reciente refiere al cambio de criterio para el ajuste de la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC), que permitió aumentar la recaudación vía IRPF (impuesto a la renta de personas físicas) e IASS y disminuir el gasto vía reducción del monto de distintas prestaciones sociales (entre ellas, las jubilaciones mínimas). A nadie debería sorprenderle si en el futuro un gobierno herrerista, con la excusa de disminuir el gasto previsional, aplica la licuación del suplemento solidario. Tal como escuchamos recientemente, el argumento esgrimido será que “la ley lo permite”. Tampoco debería sorprendernos si en el futuro un gobierno que ajuste el suplemento solidario por el indicador más conveniente para que las jubilaciones de menores ingresos ganen poder adquisitivo sea acusado de derrochador y obtenga el mote de “culpable de la necesidad de adelantar una reforma”.

Los legisladores del gobierno, así como ciertos economistas neoliberales afines, han sostenido que la reforma de 2008, así como la “ley de cincuentones” de 2018, aceleró la tendencia creciente del gasto previsional y generó la necesidad de adelantar una reforma para contenerlo. Lo primero a señalar es que los cincuentones fueron generados por la reforma jubilatoria de 1995. El gobierno en funciones en 2018 no hizo más que hacerse cargo de un problema causado por la misma persona que redactó la reforma actual y que estuvo a punto de tropezar dos veces con la misma piedra, pues el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo trataba de forma completamente diferente a una persona nacida el 31 de diciembre de 1972 que a otra nacida el 1 de enero de 1973. A la primera le permitía jubilarse a los 60 años con todas las reglas del régimen actual y a la segunda la obligaba a jubilarse a los 63 años con las reglas del nuevo régimen en un 65%. Tras la insistencia de la oposición, este error de diseño fue subsanado en las últimas horas.

Lo segundo a señalar sobre la reforma de 2008 es que permitió, entre otras cosas, que las mujeres computaran un año adicional por hijo para mitigar la penalización por maternidad, que se redujera la exigencia de 35 a 30 años de aportes a los 60 años de edad para poder jubilarse y que aquellos trabajadores que no llegaban a los 30 años de aportes pudieran jubilarse por edad avanzada (por ejemplo, con 65 años y 25 de aportes). Todo en pos de aumentar la cobertura y protección social. Además, se otorgaron aumentos diferenciales para las jubilaciones mínimas, permitiendo que hoy se ubiquen por encima de 17.000 pesos (de no haber operado este aumento diferencial, las mínimas estarían en el entorno de 4.000 pesos). Ello permitió, junto con el crecimiento económico, reducir la pobreza en adultos mayores de 15% a 2,5% entre 2006 y la actualidad. En ausencia de estas medidas, la pobreza sería probablemente mayor y el gasto previsional menor. Los neoliberales estarían encantados, dado que lo primero poco les importa, pero lo segundo no les deja conciliar el sueño.

¿El suplemento es verdaderamente solidario?

El gobierno ha insistido en que este instrumento, al focalizarse en las jubilaciones de menores ingresos, mejora las condiciones de los trabajadores más pobres. Y, por tanto, son estos quienes salen ganando con la reforma. Sin embargo, hay que tener presente que no estamos hablando de lo mismo cuando nos referimos a trabajadores pobres o a jubilados que cobran jubilaciones bajas. La evidencia disponible indica que aproximadamente un tercio de los trabajadores hoy en día no logra acumular 25 años de aportes a los 65 años de edad y un 15% no cuenta con 15 años de aportes a los 70 de edad, por lo que no generarán derecho a una causal jubilatoria.² Este grupo de trabajadores, cuyas historias laborales son menos extensas y más interrumpidas, desarrollan sus labores en el sector informal. Los datos de la Encuesta Continua de Hogares muestran que la pobreza en 2022 afectó a 6,3% de los ocupados mayores de 18 años, lo que representa aproximadamente unas 100.000 personas. De este conjunto, casi 70.000 son trabajadores informales, lo que indica una correlación importante entre informalidad y pobreza. A la vez, 53.000 tienen menos de 50 años, por lo que serán alcanzados por la reforma.

El suplemento solidario se otorga siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos de edad y años de aporte, por lo que habrá al menos un 15% de trabajadores que no podrá acceder a él ni siquiera a los 70 años. En otras palabras, este complemento, que en sus inicios se planteaba como una herramienta fundamental para fortalecer el pilar no contributivo y asegurar los niveles mínimos de subsistencia, quedó destartalado por completo, no sólo porque puede licuarse en el largo plazo, sino porque, además, no llegará a cubrir a los trabajadores más pobres. Desde ese punto de vista, el suplemento no parece ser tan solidario.

Una nueva concepción de justicia

¿Cómo se reparten estos 53.000 trabajadores que están en la informalidad y por debajo de la línea de pobreza y que serán alcanzados por la reforma? 16.000 trabajan en el sector comercio, 12.000 en actividades administrativas y otros servicios vinculados a la cultura, 8.000 en la construcción y similar cantidad en la industria manufacturera y el transporte. También hay 4.000 en la actividad rural y 5.000 mujeres en el servicio doméstico o de cuidados. A la vez, dos de cada tres de este conjunto desarrollan su actividad por cuenta propia.

La reforma aprobada no contiene ni un solo artículo que ataque la problemática de la informalidad de los trabajadores independientes, no aborda los desafíos del futuro del trabajo y no incorpora soluciones a las demandas de cuidado que serán cada vez mayores en el futuro.

Todo este conjunto de personas, que hoy ya tienen dificultad para lograr causal jubilatoria, la tendrán aún más complicada en el futuro, pues el aumento de la edad es al barrer para todos los sectores, exonerando algunos puestos de la construcción y de la actividad rural que aún no están definidos. Al no poder jubilarse, este grupo de trabajadores pobres quedará por fuera del suplemento solidario (doble castigo).

Se trata, entonces, de una reforma que perjudica a las personas más pobres, que apoya su sustentabilidad financiera en la pérdida de poder de compra de las jubilaciones más bajas, que castigará a las jubilaciones de ingresos medios que no percibirán suplemento solidario y que no toca en lo más mínimo a los grandes contribuyentes para que aporten recursos al sistema. La frutilla de la torta fue que la coalición de gobierno en la Cámara de Diputados no votó los únicos cuatro artículos a los cuales las delegaciones empresariales se oponían.

Desconozco qué concepción de justicia maneja el gobierno, pero parecería ser la inversa de la rawlsiana: en lugar de maximizar el bienestar de los que se encuentran peor, se opta por minimizarlo. Como no se ven afectados los de mejor situación, la brecha se amplía y genera un futuro más inequitativo. La inversa de la Robin Hood, para quienes gustan de las historias animadas, está a la orden del día.