Estos apuntes son variados, incompletos y procuran informar sobre aspectos fácticos y sobre muchas de las acciones realizadas durante los gobiernos del Frente Amplio (FA), así como los equívocos programáticos y conceptuales que provoca el asunto y los riesgos de las iniciativas.
2023: Panorama de la vivienda
El Censo 2023 nos dará, seguramente, cifras más ajustadas, pero en Uruguay existen aproximadamente 1.350.000 viviendas para unos 3.500.000 habitantes, con un déficit de 65.000 viviendas (Irene Moreira dixit, marzo de 2021). Eran unas 720.000 en 1963, para 2.600.000 habitantes, cuando el déficit habitacional se estimaba en 85.000.
Un 50% de las viviendas está ocupado por sus propietarios que ya pagaron y un 10% por propietarios que las están pagando, en tanto 18% está ocupado por inquilinos (25% en Montevideo), 20% por ocupantes con permisos y 0,7% sin permiso. Por último, 1,3% corresponde a miembros de cooperativas. Un 56% de los propietarios declara haber accedido a la vivienda con recursos propios, 18% por herencia y 17% por programas o créditos públicos.
En general, el mercado hipotecario está poco desarrollado y, justamente por ese motivo, el nivel de endeudamiento de las familias en relación al PIB (alrededor de 10%) es pequeño respecto a los estándares internacionales.
1968: La Ley Nacional de Vivienda
El artículo 45 de la Constitución dice que “todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin”. Un hito en la historia del sistema público de vivienda fue la Ley Nacional de Vivienda, que, según reconoce todo el mundo, tuvo a Juan Pablo Terra como impulsor.
En efecto, la Ley 13.728 de 1968 establece que “toda familia, cualesquiera sean sus recursos económicos, debe poder acceder a una vivienda adecuada que cumpla el nivel mínimo habitacional definido en esta ley. Es función del Estado crear las condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese derecho”. A ese fin creó el Fondo Nacional de Vivienda (FNV), con base en los aportes de salarios y jubilaciones, entre otros. También creó el Índice Medio de Salarios (IMS) y la Unidad Reajustable (UR). Los préstamos hipotecarios pasarían a darse en UR, y la variación del valor de la UR corregiría las cuotas y saldos de los préstamos anualmente, cada 1° de setiembre, de acuerdo a la variación del IMS.
Desde esa época hasta 1996, cuando el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) perdió el monopolio de los préstamos hipotecarios, todos los préstamos fueron en UR y las cuotas de los préstamos para la vivienda evolucionaban de acuerdo al promedio de la evolución de los salarios, de forma de mantener más o menos constante la parte de la afectación de los salarios para el pago. La idea era que la cuota de vivienda afectara no más del 25% de los ingresos del núcleo familiar durante 25 años, y que, en caso de caer los ingresos, pudiera prorrogarse el período hasta los 30 años.
Vale la pena señalar que la característica de los préstamos hipotecarios es el largo plazo. Por tanto, la carga de intereses resulta abultada y durante buena parte del plazo de amortización representa una parte importante de la cuota, en cualquier moneda.
También, a diferencia de otros bienes en los que el uso provoca una gran depreciación del valor, o incluso su desaparición, el valor de la vivienda en general aumenta con el tiempo, compensando total o parcialmente, y a veces superando, el total del monto pagado.
1968–1992: El Banco Hipotecario del Uruguay y el Fondo Nacional de Vivienda
El FNV se transformó en el gran financiador del BHU hasta 1992. Con ese fondeo, los depósitos de los ahorristas, emisión de bonos y alguna capitalización, el BHU financió cooperativas de vivienda de ayuda mutua, cooperativas de ahorro y crédito, complejos habitacionales y promociones privadas. Las distintas modalidades y diferentes condiciones en el otorgamiento de préstamos fueron determinando la existencia de una “cartera social” de viviendas de menor valor y con intereses subsidiados, por un lado, y una “cartera comercial” para viviendas de mayor valor y con intereses menos subsidiados o sin subsidios, por el otro.
El BHU no sólo hizo política de vivienda, sino también promoción del desarrollo de la construcción. En 1974, el Decreto-Ley 14.261 incorporó la hipoteca “en el pozo”, que permitía al BHU financiar la compra de viviendas en edificios materialmente inexistentes o en construcción y sin –obviamente– habilitación municipal final.
Además, en distintas épocas, y como consecuencia de decisiones políticas, el BHU comenzó a dar “promesas de venta” en lugar de otorgar préstamos hipotecarios mediante las cuales el que obtenía la vivienda y pagaba las cuotas lo hacía sobre una vivienda de la que no era propietario y que, en caso de problemas, podía perder lo pagado (las promesas permitían la entrega de viviendas con “problemas de papeles” y reducían el costo inicial de realizar una escritura y una hipoteca). Los “promitentes compradores” se fueron transformando en un problema cada vez mayor y más difícil de solucionar.
1985: Los famosos “colgamentos”
El enorme porcentaje de ajuste de las cuotas que habría correspondido aplicar en 1985 (122%) dio lugar notorio a los que pasaron a denominarse “colgamentos”: saldos de préstamos postergados bajo la misma garantía y el mismo contrato del crédito original. El plazo del préstamo habitual para que las familias puedan hacer frente a las cuotas que implica la compra de una vivienda, que es 25 años, representa un plazo prolongado y –en nuestro país– particularmente turbulento.
En el correr de los años de un préstamo, por voluntad del banco o del deudor, pueden crearse “colgamentos” por distintos motivos, pero la idea es siempre la misma: la diferencia entre lo que se paga mensualmente y lo que se debería pagar se pasa al final. Cuando se llega al final del plazo original o reestructurado, se tiene que pagar lo no pagado o refinanciado. Los colgamentos se fueron acumulando y numerando del 1 al 8.
Así empiezan a aparecer los casos de grupos de deudores que comienzan a ajustar de hecho el monto de la cuota a pagar, incluso por debajo del monto de los intereses que debían pagarse, y generan, mes a mes, una deuda siempre creciente hasta hoy.
1992: El gobierno de Lacalle Herrera
El gobierno de Lacalle Herrera, con protagónico rol de exintendente de San José, Juan Chiruchi, le sacó al BHU el FNV y se lo dio al recién creado Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA, hoy MVOT) para el desarrollo de la política pública de vivienda dirigida a sectores que de otra manera no podrían acceder ni a préstamos hipotecarios ni a viviendas de la cartera social del BHU.
Comienza el tiempo de los planes de viviendas pobres para pobres, mientras desde el BHU se continúa insistiendo en desarrollar políticas sólo justificadas por la necesidad de mantener maquinarias electorales, haciendo realidad las afirmaciones del Banco Mundial que afirmaban que muy pocos sectores importantes de la economía han estado tan plagados de torpezas injustificadas en cuanto a política pública como el sector vivienda de los países en vías de desarrollo.
Esto produce un gran agujero que desfinancia al BHU, que continúa manteniendo préstamos con intereses subsidiados sin contar la financiación, entre otros problemas. Y para tapar el agujero, comienza a tomar depósitos a mayores tasas, en dólares, etcétera, que más temprano que tarde, junto a otras crisis, lo terminan fundiendo.
2002: El BHU deja de ser un banco
La importancia del BHU como banco financiador de la vivienda “que aprieta, pero no ahorca”, requirió en varias oportunidades de leyes y acciones del Estado para salvarlo y también fue acumulando debilidades que la crisis de 2002 dejó en evidencia. La vivienda y el BHU formaban (¿forman?) parte del imaginario colectivo de acceso a la casita propia, y, desde la política, una modalidad para transformar ciudadanos con derechos y obligaciones en clientelas electorales deudoras del banco.
El 24 de febrero de 2003, el ministro de Economía y Finanzas Alejandro Atchugarry y el presidente del Banco Central del Uruguay (BCU) Julio de Brun le presentaron al Fondo Monetario Internacional una carta de intención dirigida al “estimado Sr. Köhler” (director gerente del organismo) describiendo el programa económico del gobierno. Le señalan especialmente que “luego de que su nueva carta (orgánica) fuera aprobada por el Parlamento en diciembre de 2002, el BHU se ha transformado en una institución no bancaria”. Así, el BHU dejó de funcionar como banco y tanto el señor Horst Köhler como el jefe de la Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Isaac Alfie, pudieron dormir tranquilos. Sin préstamos nuevos la desaparición de la institución sería, solamente, cuestión de tiempo.
La morosidad llegó al 70% (debía más de tres meses) y los costos operativos alcanzaron los 44 millones de dólares (el MEF pagaba directamente a 220 funcionarios). El presupuesto de inversiones del MVOTMA no alcanzaba en la época a esa cifra.
Si bien el único monopolio que le quedaba al BHU era poder dar “préstamos en el pozo”, los bancos privados, pese a estar habilitados a hacerlo desde 1996, no daban créditos hipotecarios, ya que las condiciones del BHU eran insuperables, sobre todo la posibilidad de mantenerse sin pagar por largos períodos y tener siempre la posibilidad de refinanciar. Los uruguayos tenían vedado el acceso a la vivienda. O accedían a los planes del MVOTMA o a la herencia de la abuela; los préstamos hipotecarios a familias trabajadores dejaron de existir.
2004: Carnaval electoral
Un hecho curioso lo constituye una acción desplegada a partir de julio de 2004 por actores políticos del entonces gobierno del Partido Colorado. La maniobra consistió en visitar complejos y familias ocupantes de viviendas de la cartera social del BHU –adquiridas antes de 1990–, prometiéndoles a casi 15.000 familias un subsidio de 853 UR. El costo de la operación, decían y declaraban, por un total de más de 100 millones de dólares, sería pagado por el MEF al BHU en los siguientes 20 años. Ni implementaron la promesa ni dio resultado electoral. El 30 de octubre de 2004 ganaba la elección el doctor Tabaré Vázquez.
2006: La reestructura del BHU; queremos un banco
El primer gobierno del FA decidió reestructurar al BHU de forma tal que pudiera volver a ser un banco hipotecario: otorgar préstamos de vivienda a la población en condiciones de asumir su repago, fomentar que también lo hiciera la banca privada de forma de no involucrar fondos públicos en la financiación de sectores de la población con otras posibilidades y, por sobre todo, establecer un sistema que permitiera atender, con reglas y sin clientelismo político, a las miles de familias que estaban afectadas por innumerables razones que los convertían en morosos o que no podían afrontar el pago de la cuota.
Simultáneamente, se logró que el Fondo Nacional de Vivienda y Urbanizaciones, ahora solo financiado con fondos públicos, fuera dirigido a facilitar el acceso y la permanencia en la vivienda de aquellos sectores de la población que no podrían lograrlo de otra forma.
La Ley 18.046 de octubre de 2006 facultó al MEF a capitalizar al BHU por hasta el equivalente a 250 millones de dólares bajo la modalidad de adquisición de activos y subrogación de pasivos. Con esta capitalización, el patrimonio del BHU alcanzó los 10.635 millones de pesos a fines de 2010, mientras que al cierre de 2008 era de 5.972 millones de pesos. El total de capitalizaciones ascendió al equivalente a 243 millones de dólares.
La mayoría de los activos del BHU (las deudas de las familias son el principal activo de un banco hipotecario) se transfirieron a una serie de fideicomisos conformados por las hipotecas de las cooperativas de vivienda de ayuda mutua (fide I), de hipotecas con seis cuotas o más de atraso a diciembre de 2006 (fides III y IV), promesas de compra venta e inmuebles libres de programas de vivienda sociales y programas comerciales morosos (fides V y VI), hipotecas de inmuebles con problemas de atraso y complicadas (fide VII), inmuebles libres y esqueletos (fide IX) y un par más algo residuales. De esta manera, el BHU “le vendió” las deudas al MEF y este, a cambio, lo capitalizó pagándole un mayor valor por esos fideicomisos.
En diciembre de 2008, el BCU levantó la restricción para otorgar créditos, permitiendo así el reingreso de la institución al mercado hipotecario con un tope inicial de 30 millones de dólares anuales. La capitalización implicó asumir pasivos que tenía el BHU –que incluyó pasivos onerosos y que no formaban parte de los criterios acordes al nuevo banco–. El proceso se ejecutó en cinco etapas entre marzo de 2009 y mayo de 2010. Además de las capitalizaciones, se debió cumplir otra serie de condiciones para que el BHU fuera sustentable en el tiempo. En particular, fuertes acciones en materia de sistemas informativos y de información, sistemas y manuales de recuperación de cartera y reducción de costos fijos, que implicaron pasar de casi 1.000 funcionarios a menos de 300 (la mayoría pasaron a la Agencia Nacional de Viviendas [ANV], creada también a esos efectos).
Mientras que en el período 2001-2008 la cartera vigente representaba 24% y la vencida 34% de los activos totales, en el período 2009-2010 esos ratios pasaron a ser de 64% y 16% respectivamente. Asimismo, el aumento del salario real permitió revaluaciones de cartera que mejoraron el perfil patrimonial. Mientras que en 2009 el BHU representaba cerca del 80% del mercado hipotecario nacional, con unos 15.000 créditos, en 2021 esa cifra rondaba el 55% del stock, ascendiendo a cerca de 1.500 millones de dólares con unos 31.000 clientes de créditos y más de 220.000 cuentas de ahorro.
Cabe señalar que el BHU dejó de otorgar préstamos en UR y pasó, al igual que el resto de los bancos, a otorgarlos en unidades indexadas (UI), que se ajustan mensualmente de acuerdo a la evolución del Índice de Precios al Consumo. Actualmente, la menor tasa de préstamos del BHU está en 3,75% en UI, de acuerdo al perfil del cliente, pero puede llegar a 5,75%.
2007: La Agencia Nacional de Vivienda
Las “deudas” de las familias y otros activos de menor entidad que compró el MEF debían ser administrados con criterios que contemplaran la difícil situación de la época, con decenas de miles de deudores del BHU imposibilitados de pagar. Para ello –y por otros motivos–, el MEF y el MVOTMA impulsaron la creación de la ANV. La ANV lleva años dedicados a “desfacer entuertos”, logrando que la mayoría de las casi 50.000 familias cuyas deudas o viviendas pasaron a ser administradas por ella mejoraran su situación. Además, la ANV ha ido vendiendo viviendas a familias que se encontraban desocupadas, mayoritariamente en mal estado o con problemas documentales –producto de décadas de falta de atención–.
Como se señaló, pasaron a los fideicomisos que son administrados por la ANV las hipotecas y promesas de compraventa de cooperativas de vivienda de ayuda mutua y de ahorro y crédito, promesas de compraventa de inmuebles libres de programas de vivienda social, inmuebles libres y “esqueletos” –producto de empresas que se fundieron mientras construían, de verdad o con dolo–. Además, pasaron a la administración de la ANV hipotecas y promesas de compraventa de programas no sociales, es decir, de viviendas de relativamente elevado valor, producto de promociones privadas con préstamos del BHU que a diciembre de 2006 tenían seis o más cuotas de atraso –estos son mayormente las deudas en UR que subsisten en la ANV–.
Quedaron en el BHU los préstamos otorgados a familias por viviendas de la cartera comercial, no morosos a diciembre de 2006, la mayoría de ellos con préstamos concedidos en UR, garantizados con una vivienda y declaraciones de ingresos suficientes para hacer frente al pago de la cuota. En el momento de la capitalización esos eran unos 15.000.
Naturalmente, siempre será posible encontrar injusticias, excepciones, casos raros, casos oscuros, historias contadas por partes, situaciones dramáticas y otras como consecuencia de separaciones, disputas, herencias y más.
2005-2019: Cientos de millones de dólares para soluciones justas
Los cientos de millones de dólares asignados al BHU en este período tuvieron como destino la resolución de situaciones graves desde el punto de vista social, al alivio a deudas impagables de los sectores menos beneficiados de la población –y también de muchos que en base a organización lograron mejorar su situación–. Basta comparar la fuerza y extensión de los clamores sociales de la primera década de 2000 y los actuales.
El acceso a la vivienda es una problemática que afecta a decenas de miles de uruguayos, que no lo logran. El pago de las cuotas hipotecarias es un problema de características particulares que afecta a aquellos que han accedido, en general con sacrificio, a la vivienda y tienen dificultades para permanecer en ella como consecuencia de cambios en la situación familiar, laboral o incluso territorial.
Cada caso debe ser analizado y deben utilizarse las herramientas adecuadas para su solución, en base a criterios de justicia y equidad, que sin duda no pasan por “perdonazos” genéricos, siempre inequitativos e injustos (con los que pagan y con los que no pueden siquiera acceder a un préstamo).
2023: Perdón, ¿y después?
Desde hace unos meses varios senadores vienen anunciando una propuesta dirigida a entre 15.000 y 23.000 deudores hipotecarios en UR, que maneja diversas alternativas: desde la cancelación de saldos hasta la conversión a pesos de capital e intereses (sic), condicionados a haber pago 170 cuotas y pagar 120 más, etcétera, etcétera.
En los últimos días se ha señalado que el costo de la medida sería abonado por el patrimonio del Banco de la República (BROU), que absorbería al BHU. Al 6 de julio no estaba disponible una versión del proyecto de ley ni en la web del Parlamento ni de la de Presidencia. En cualquier caso, adelantamos que no parece conveniente, ni prudente, ni justo, generar soluciones generales para atender casos particulares. Mucho menos si se trata de deudores en condiciones disímiles, tanto de partida como actuales, que en el momento de la creación de la ANV no calificaron para obtener un cambio de las condiciones originales de sus préstamos.
Sin duda deberá analizarse al detalle la solución propuesta para cada grupo y su justicia, los motivos por los cuales los deudores no aceptaron en su momento los planes que el banco ofreció para convertir las deudas y cuotas a unidades indexadas, su conducta de pago y demás. Más arriesgado aún es pasar el agujero que la solución legislativa le generaría al BHU a la cuenta del BROU, comprometiendo el patrimonio de uno para reestructurar masiva e indiscriminadamente los activos del otro y pasando, inevitablemente, los costos de la medida a las tasas de interés que cobra el BROU.
La única solución responsable, en caso de insistirse en la necesidad del perdón, es disponer que el FNV o Rentas Generales asuma el costo de aliviar la deuda de quienes han accedido a la vivienda hace muchos años en el marco del cumplimiento de los objetivos fiscales planteados tan vehemente por la ministra de Economía. Con el proyecto en mano, con más detalles, abundaremos en siguientes entregas.