Portando la verdad

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La actitud del gobierno en materia de regulación y fomento de la competencia en los mercados ha sido una montaña rusa. En algunos casos se ha argumentado que la competencia favorece al bienestar de los consumidores, y, bajo esa óptica, se implementaron políticas como la de la portabilidad numérica o la desmonopolización de carga de combustibles en los aeropuertos.

Por otro lado, otras políticas más drásticas, como la liberalización de la importación de combustibles, no lograron los acuerdos necesarios en la interna del gobierno y naufragaron a comienzos del período. No obstante, el comportamiento en otras áreas ha sido completamente inverso, y el ejemplo más notorio es la entrega del puerto de Montevideo a un monopolio privado que funcionará sin regulación por 60 años, beneficiando únicamente a una multinacional belga (y a los actores políticos que se financiarán con ella).

Por su parte, en el sector de las telecomunicaciones se renovaron las licencias de espectro a las empresas de telefonía móvil automáticamente, sin proceso competitivo. Tampoco se permitió la entrada de nuevos operadores en la última subasta 5G, cuando un operador nacional lo solicitaba.

En este artículo nos centraremos en la primera de las políticas mencionadas, es decir, nos ocuparemos de la portabilidad numérica, que ha sido defendida por diversos actores del gobierno. Y al ponerle la lupa, y considerando a la sociedad en su conjunto, podríamos decir que ha apuntado únicamente al debilitamiento de la empresa pública.

La portabilidad numérica y sus engaños

El pasado 3 de agosto El Observador publicó un artículo titulado “Telefonía móvil: qué pasó con el precio de contratos tras el comienzo de la portabilidad numérica”, que habilita a los usuarios de telefonía móvil a cambiarse de compañía manteniendo su número de contacto. Este mecanismo se aprobó en la ley de urgente consideración (LUC) y sus artículos estuvieron entre aquellos que fueron sometidos a referéndum.

El informe de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación (Ursec), en el que se basa ese artículo, se titula Portabilidad numérica: Análisis comparativo de precios y rendimientos antes y después de su implementación, y ya va por su sexta edición. El primer párrafo del documento señala que el análisis está acotado exclusivamente a dos variables: el precio mensual y el rendimiento en gigabytes de los planes de telefonía móvil ofrecidos por los tres operadores de servicios de telefonía móvil.

Lamentablemente, quien lea el artículo publicado por El Observador no va a conocer la respuesta a la pregunta planteada en la nota. No obstante, debe tenerse en cuenta que ello no se debe al uso engañoso de un anzuelo para el clic (clickbait, en inglés). En efecto, el que esta vez ha recurrido al engañoso método del anzuelo no fue el periodista, sino el propio organismo regulador, que no brinda en su informe información veraz. Lo hace, además, por motivos más profundos que un simple clic de publicidad.

A continuación, explicaremos los errores técnicos evidentes que nos llevan a concluir que la información no es correcta. Antes, sin embargo, vamos a remontarnos al origen de la primera edición de este informe, en el que podremos encontrar pistas asociadas a las motivaciones que derivan en tales errores.

La campaña electoral hacia el referéndum

El 23 de marzo de 2022 el presidente defendía la LUC en una conferencia de prensa a cuatro días de su referéndum. Y al cierre de su exposición señalaba: “Sí, ha habido beneficios. Lo dicen los registros que tenemos” [...], “la portabilidad numérica no sólo le dio libertad a los usuarios, que ya alcanzaría, sino que, además, en la competencia, que siempre es buena, entre la empresa pública y las privadas [Antel ha salido favorecida]”.

La portabilidad numérica siguió en pie después del referéndum por el escaso margen de 70.000 votos. Esto ha permitido que este esquema argumental se repita hasta el día hoy: la portabilidad numérica significa mayor libertad y competencia, y esto trajo resultados beneficiosos; lo hizo, además, curiosamente, en un mercado en el que la empresa pública es líder. Una empresa, Antel, que ha sido un caso de éxito de lo público, que justamente amenaza aquello de la libertad y la competencia como valores máximos. Este es un argumento que ha sido adoptado por las figuras del gobierno en el sector de telecomunicaciones, precisados de logros para sus prematuras campañas

El presidente, en sus declaraciones, además de apoyarse en sus ideales absolutos (o no tan absolutos, porque, si siempre es buena la competencia, ¿cómo se explica lo de Katoen Natie?) se respaldó en “los registros”, datos, que verificaban sus ideales en la realidad material.

Un par de horas antes de aquella conferencia de prensa, la Ursec había publicado la primera edición de este informe, que “demostraba” los impactos positivos de la portabilidad, sin siquiera haberse cumplido tres meses de su lanzamiento, un lanzamiento que, además, se hizo con suma premura, el 12 de enero, en plena campaña para el referéndum. El estudio se realizó en menos de 24 horas y con muchas dudas sin resolver.¹

Cuando finalizó la conferencia, los portales de noticias ya estaban inundados con este informe de la Ursec que medía el impacto de la portabilidad numérica y encontraba resultados muy beneficiosos: había bajado el precio de los contratos y aumentado el rendimiento de los planes en cantidad de gigabytes.

El órgano regulador, de supuesta independencia técnica, responsable de respetados informes de mercado, que entre sus competencias tiene como objetivo proteger los derechos de los ciudadanos, determinar tarifas y precios de interconexión, dirimir los conflictos entre prestadores que operan en los mercados, resolver reclamos de defensa de la competencia (entre otras), decidía publicar un documento que causó gran atención a escasas horas de un referéndum. Por esos días, algunos economistas vinculados al gobierno compartían en sus redes las bondades mágicas de la competencia, completamente demostradas en apenas tres meses. En ese sentido, la regulación que se utilizó para validar la portabilidad numérica sembró muchas dudas sobre la independencia técnica y la fortaleza institucional de la Ursec. La oportunidad y la dirección de la información brindada daban lugar a ciertas suspicacias. El regulador se avecinaba a entrar en un terreno peligroso, donde su captura ya era un hecho.

¿Cuáles eran los datos que respaldaban la afirmación del presidente?

Los informes publicados por la Ursec, el del 23 de marzo y todos los que le siguieron (con frecuencia trimestral), pretenden encontrar relaciones causales. En este caso puntual, entre la implementación de la portabilidad numérica y el precio mensual y rendimiento en gigabytes de los planes de telefonía móvil que ofrecen Movistar, Claro y Antel. Las décadas de discusión dentro de la ciencia económica sobre cómo identificar relaciones de causalidad entre dos variables no merecieron ni una sola mención en el documento. Sin embargo, no nos vamos a detener en eso ahora. Por el contrario, intentaremos explicar por qué la respuesta que se da en esos informes acerca de los efectos de la portabilidad sobre los precios de los contratos no es veraz.

Para empezar, vayamos a lo más básico: ¿qué planes se eligieron para construir los datos? ¿Por qué razón estos planes y no otros? Algo que parece muy importante, dado que estamos hablando de la confección de la muestra con la que se va a trabajar y que, por tanto, influye en los resultados, no se explica ni se transparenta. Sólo se dice que se eligieron planes comparables entre sí, tanto en precio como en gigabytes. ¿Cómo influye esta elección arbitraria en los resultados? Tampoco lo sabemos.

A través de un pedido de acceso a la información se pudo obtener el detalle de los planes seleccionados, que pueden verse en la tabla presentada. Allí vemos, para cada período de tiempo (diciembre de 2021, marzo de 2022, y así sucesivamente), qué plan se seleccionó para cada compañía, así como los gigabytes incluidos y su precio mensual.² En la primera columna puede visualizarse cómo trimestre tras trimestre se modifican los planes que se van seleccionando, es decir, un trimestre se compara una cosa y al siguiente se compara algo diferente. A la vez, en la segunda columna pueden apreciarse las diferencias en los Gb ofrecidos por cada plan. Parecería que para la URSEC serían compatibles planes que representan cosas distintas. Insistimos, todas estas arbitrariedades en la elección de la muestra quedan sin explicación.

Ahora podemos constatar cómo se llega a los resultados: cada tres meses se eligen tres planes “comparables entre sí”, según el precio del contrato y el de las páginas web de las empresas, y luego se hace un promedio. Algo artesanal y arbitrario. Y también ahora podemos aproximarnos a la pregunta deslizada en el artículo periodístico mencionado, es decir, “qué pasó con el precio de contratos tras el comienzo de la portabilidad numérica”.

Una mirada a la columna referida a los precios revela que se parecen bastante para todos los informes. ¿Por qué motivo? Porque para elegirlos se accede a la página web de cada empresa y se “selecciona” un plan que más o menos ronde los 1.000 pesos. El problema es que todos los planes rondan los 1.000 pesos para todos los informes, porque es el criterio que se usa para elegirlos.

Vale preguntarse, entonces, si el informe puede darnos información veraz sobre la evolución de los precios de los contratos. Y la respuesta es que no: el informe no nos puede dar esa información, porque en todas las veces que se realiza se seleccionan planes “parecidos” en el precio del contrato. ¿Podemos obtener información veraz en la evolución del precio de los contratos de esta forma? Lamentablemente, no. Sin embargo, una y otra vez se ha insistido en darle a la prensa ese dato. Tanto es así que un diario publicó una nota con esa información.

El principal problema radica en que se intentan medir efectos en un mercado en función de lo que ofrecen las empresas en sus páginas web y lo que alguien seleccionó de allí según criterios que no se explicitan nunca en los informes. El efecto de interés que deberíamos intentar medir es sobre los consumidores: sobre qué cambios han tenido en sus decisiones de consumo, cuáles son las características de los planes elegidos y cuál es el costo que enfrentan. Desafortunadamente, de esto no sabemos nada.

La Ursec ha reincidido en estos errores en cada actualización trimestral del informe. Al parecer no fue sólo la urgencia para brindar información a los ciudadanos antes de una elección. La Ursec tiene la potestad legal de pedir todos los datos que entienda pertinente a las empresas. Sin embargo, sigue apelando a métodos artesanales, nada científicos, para brindarle a la población conclusiones que pueden ser determinantes.

Lo que está en juego

Es entendible que un periodista o un ciudadano no se detenga a leer los detalles técnicos de un informe. Y algunos economistas, un poco dogmáticos, que apelan al dios de la competencia para el bienestar de los consumidores, tampoco colaboran para un debate público de calidad.

Seguramente nadie se detenga en la metodología porque confía en la Ursec y en el cumplimiento de su rol de garantía institucional. Los ciudadanos confían en la información que se produce desde allí, como también lo hace el sistema político. En definitiva, fue por eso que todos votaron por su mayor independencia. Por eso es triste que esta confianza se ponga en riesgo; la confianza es una responsabilidad que tiene que interpelar constantemente a los técnicos y a las autoridades que desarrollan su actividad en estos organismos.

La discusión ya no es solamente sobre los efectos de la portabilidad. Es también sobre la ventana que se abre para alimentar un discurso sobre la libertad de empresa y la competencia, si bien es cuestionable que ellos hayan sido los faros ideológicos del gobierno.

De todas formas, conviene recordarle al presidente que, en nuestro orden jurídico, y específicamente en la regulación de mercados, por encima de la libertad de empresa y la competencia descansa el interés general, el interés de las grandes mayorías sin el poder que otros tienen para que le regulen la libertad y la competencia a su favor.