Un informe realizado en Argentina sobre la elusión fiscal de las grandes empresas del agronegocio que operan en el país pone a Uruguay en el centro de las operaciones que llevan adelante empresarios argentinos y brasileños para pagar menos impuestos. A raíz de esto, se abre un debate entre especialistas de ambos lados del Río de la Plata sobre el marco normativo de nuestro país.
El informe estuvo a cargo de los investigadores argentinos Alejandro Gaggero y Gustavo García Zanotti, a iniciativa de la Fundación Friedrich Ebert Stiftung, y se titula Cruzar las fronteras para cosechar ganancias. El abuso fiscal de las grandes empresas del agronegocio. Según el documento, el marco legal vigente en Uruguay permite crear empresas tipo “cáscara”, que pagan bajísimos impuestos para obtener ganancias millonarias.
En la investigación se sostiene que las empresas de agronegocios radicadas en Uruguay facturaron 42.000 millones de dólares en 2021. “Dicha cifra representa 43% del valor bruto de producción, 72% del PIB, y entre el doble y el triple de las exportaciones” de nuestro país, por lo que “las operaciones de intermediación a través de transacciones intrafirma comprenden la principal explicación de tal nivel de facturación”.
Sin embargo, tanto Fabián Birnbaum, magíster en Derecho Tributario por la London School of Economics, como Pablo Ferreri, exsubsecretario de Economía y Finanzas, remarcaron en diálogo con la diaria que Uruguay no incumple ningún tratado o estándar internacional con dicha normativa, por lo que tiene derecho a determinar su sistema tributario de la forma que quiera. Asimismo, señalaron que las empresas que eligen Uruguay lo hacen por su “estabilidad y seguridad” antes que por sus “beneficios fiscales”.
El informe argentino
Para los autores de la investigación realizada en Argentina, “el marco normativo de Uruguay promueve la elusión fiscal. Son sistemas tributarios especiales que algunos países crean para atraer inversiones de otros lugares, permitiéndoles a las empresas justamente pagar menos impuestos en los países donde realmente producen”.
En diálogo con la diaria, Alejandro Gaggero, uno de los especialistas que elaboraron el informe y que se desempeña como coordinador del área de justicia fiscal de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), explicó que para realizar el trabajo se estudiaron los casos de empresas argentinas y brasileñas cuya actividad productiva real está en esos países, pero que tienen empresas radicadas en Uruguay “cuyo único objetivo es justamente pagar menos impuestos”. “Lo que hacen es aprovechar un régimen especial que tiene Uruguay, que les permite no pagar impuestos por actividades que realizan fuera del país”, explicó.
En posición contraria, Ferreri negó de forma contundente que el marco normativo de Uruguay impulse la elusión fiscal: “Uruguay ha firmado todos los acuerdos de intercambio de información y convenciones internacionales, por lo cual, más allá de los regímenes que tenga, decir que promueve la elusión me parece un exceso”.
Por su parte, Birnbaum señaló que, si bien es cierto que Uruguay puede ser utilizado para buscar eficiencias tributarias, “eso se da en el marco del cumplimiento de las leyes, de los compromisos internacionales y de la soberanía de nuestro país para determinar en qué cosas puede generar beneficios o no”. Además, remarcó que “esos beneficios de Uruguay los da todo el mundo”.
¿Qué es la elusión fiscal?
Birnbaum explicó que este concepto no está definido como una idea económica, sino que se refiere a una “estrategia legal” para minimizar impuestos. “Generalmente, cuando se utiliza el concepto de elusión no se refiere a un ilícito o a la contravención o al incumplimiento de alguna normativa tributaria, sino al aprovechamiento o a la estrategia de una empresa o una persona con el fin de minimizar sus impuestos”, detalló el analista, que dirige la consultora FBM Advisory. La investigación de los especialistas argentinos habla principalmente de elusión, lo que significa que no hacen referencia al “incumplimiento de alguna normativa tributaria”, remarcó.
Si bien consideró que el tema es “complejo, multicausal y multifactorial”, volvió a resaltar que “Uruguay no está incumpliendo ningún tratado”. En efecto, “Uruguay no está en incumplimiento de ningún tratado, ninguna convención ni ningún estándar internacional. De hecho, algunas de las cuestiones a las que hacen referencia en el trabajo se fueron enmendando, por ejemplo, en referencia a la Unión Europea, y Uruguay hizo cambios para cierto tipo de actividades, principalmente holdings. Nuestro país ha sido monitoreado por la Unión Europea y por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], y en todos los casos en que se le han señalado puntos, siempre se les ha dado cumplimiento [...] O sea que Uruguay no está en falta con ningún organismo internacional; no hay ningún organismo internacional que haya señalado que Uruguay sea utilizado para esto”, afirmó.
La estrategia
Distinta es la mirada de Gaggero, doctor en Ciencias Sociales e investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) en temas de sociología económica y economía política. El especialista explicó que lo que más se evidenció en la investigación es la elusión fiscal, que implica “aprovechar resquicios de las normativas para evitar el pago de impuestos”; sin embargo, dijo que siempre en este tipo de accionar puede haber un componente de evasión y, por ende, maniobras “ilegales”.
“Si bien puede haber un componente de evasión, es decir, un componente ilegal en alguna de las maniobras, lo más grueso en realidad no es evasión, sino elusión, que es aprovechar resquicios de las normativas para evitar el pago de impuestos. El efecto, si se quiere, es el mismo, que es que los estados pierden ingresos al no poder recaudarlos de los sectores de más alto poder. Entonces, está asociado a problemas de equidad. En el caso de Uruguay, se observa una normativa un poco hecha a medida de empresas extranjeras o locales, que no tienen actividad económica real en el país”, subrayó. Estos negocios, que no tienen producción en el país, se conocen como “empresas cáscara”, cuyo objetivo es aprovechar el régimen normativo de Uruguay, subrayó.
En efecto, el informe destaca que se trata de empresas que no poseen maquinarias, edificios ni empleados, y tampoco producen, venden ni compran; se dedican solamente a captar ganancias generadas por otras empresas relacionadas en otras partes del planeta. Concretamente, el estudio estuvo centrado en las compañías Cargill, Bunge, Nidera, Cofco, ADM, Monsanto, Viterra, Syngenta, Vicentin, Molinos, Aceitera General Deheza (AGD), Adecoagro y ACA.
Mientras que en Argentina la carga impositiva es de 35%, en Uruguay se ubica en torno a 25%. Sin embargo, las empresas que se dedican a la compraventa de bienes que no son producidos y comercializados en Uruguay pagan 0,75% por el régimen especial del país, indica el informe. “En las transacciones de estas empresas cáscara, las materias primas nunca pisan suelo uruguayo. Las empresas instaladas en zonas francas no pagan impuestos vigentes ni a crearse.
A modo de ejemplo, el investigador argentino indicó que en Brasil, Cargill perdió 28 millones de dólares, mientras que en Uruguay tuvo una ganancia de 1.792 millones de dólares. En Argentina, a su vez, la empresa Molinos tuvo una ganancia de dos millones de dólares, en tanto que en Uruguay fue de 93 millones de dólares.
Soberanía
Birnbaum dio una visión diferente sobre esta situación, destacando que en temas tributarios “todos los países son soberanos de poder tomar las decisiones financieras y fiscales que les competen”. A este respecto, indicó que “todos los países del mundo compiten fiscalmente y dan beneficios tributarios para que existan empresas en sus países. Tanto Argentina como Brasil tienen esos mecanismos. Entonces, bajo el principio de soberanía, creo que Uruguay tiene el derecho para poder determinar su sistema tributario según le convenga y en la medida en que no incumpla ningún compromiso internacional, tratado o acuerdo, ni tampoco hay un organismo internacional que hoy lidere estos temas que haya señalado esa cuestión. Yo creo que es un poco apresurado señalar con el dedo a Uruguay y decir que se utiliza para fines espurios. Uruguay es soberano en tomar sus decisiones fiscales y ha intentado siempre mantenerse fuera de cualquier cuestionamiento de los organismos internacionales”.
No obstante, admitió que es cierto que “Uruguay tiene beneficios que las empresas multinacionales pueden aprovechar”, pero aclaró que eso existe en todo el mundo. “Todos los países del mundo tienen beneficios para cierto tipo de inversiones o actividades. Uruguay siempre ha tenido y necesitado de la inversión extranjera y en pos de eso es que tiene regímenes de muchos incentivos tributarios. Esto no es algo nuevo”. Argentina y Brasil tienen otro tipo de beneficios, agregó.
“Si uno se fija, por ejemplo, en la encuesta de Uruguay XXI, las principales cuestiones por las que vienen las empresas a Uruguay no son por el tema tributario; eso está en el cuarto o quinto lugar. Las empresas valoran más temas de democracia, de estabilidad socioeconómica, de confianza en el Poder Judicial, etcétera. El tema es bastante más complejo que lo que señala ese trabajo, sin perjuicio de que lo que señala pueda tener parte de la verdad. Uno tiene que hacer un análisis un poco más profundo”, sentenció.
Consecuencias para Argentina y Brasil
En clave argentina, Gaggero sostuvo que esta situación de elusión fiscal que ocurre en Uruguay genera “grandes consecuencias económicas” para Argentina y Brasil en lo que refiere a la formulación de políticas públicas. “Lo que hacen las empresas agroindustriales argentinas es tener una empresa formal en Uruguay, por ejemplo, las que están situadas en el complejo World Trade Center, muchas de las cuales son oficinas, meras oficinas por donde contablemente se comercializa la producción realizada en Argentina. El tema es que esa producción nunca pisa suelo uruguayo, porque si lo pisara, pagaría el impuesto a los ingresos que tiene Uruguay, que es el 25%, es decir, estos beneficios los tienen sólo las empresas que realizan su actividad fuera de Uruguay”, explicó.
El investigador sostuvo que es un esquema ampliamente utilizado y no sólo por las empresas agroindustriales, pero explicó que la decisión de hacer el informe para ese sector tuvo que ver con que es uno de los que generan más divisas para Argentina. “Todavía no tenemos números de lo que pierden Argentina y Brasil de recaudar, pero hicimos una estimación de lo que facturan estas empresas y las ganancias que declaran. Si uno lo compara con lo que implica la facturación declarada por estas empresas cáscara en Uruguay versus el PIB del país, es realmente impresionante. Es increíble, porque es plata que podría ir destinada a reducir la pobreza, la desigualdad, o a promover políticas educativas”, enfatizó.
En el caso de Argentina la situación es “más dramática”, porque tiene un sistema impositivo “muy regresivo”, que es el impuesto al valor agregado que grava “de la misma manera a pobres y ricos”, explicó.
Según el informe citado anteriormente, “las empresas del agronegocio en Uruguay tuvieron ganancias por 475 millones dólares en 2021 y de 3.954 millones de dólares en los últimos cinco años [...] y las firmas estudiadas abonarían un monto poco significativo de impuestos, representando tan sólo 2% de sus ganancias”.
¿Qué beneficio recibe Uruguay?
Esta acción debe favorecer a Uruguay, pero es en “términos marginales” en materia de recaudación, porque lo que pagan estas empresas es “realmente muy bajo”, agregó. “Lo que pasa es que hay una gran cantidad de empresas que han aprovechado este beneficio, entonces ese poco es algo en cuanto a recaudación. Nosotros creemos que en donde hay un beneficio mayor es en el hecho de que se les pide a estas empresas que instalen oficinas, que hagan una mínima inversión inmobiliaria, que haya empleados y técnicos vinculados a la pata impositiva financiera. Pensemos en los estudios de abogados o contables. Yo creo que ahí está el principal interés de que este esquema siga. Entonces sí hay un beneficio, pero es relativamente bajo y no se derrama sobre una parte tan importante de la población”, remarcó.
“En términos generales, tampoco es un gran beneficio para Uruguay, entonces lo único que hay en el fondo es una legislación para favorecer a los negocios regionales. Sin duda, este régimen tiene como únicas beneficiarias a las grandes empresas que aprovechan estos esquemas para pagar menos impuestos. De hecho, a nivel internacional, se está discutiendo, incluso en los países centrales, qué formas hay de establecer impuestos globales que permitan limitar este tipo de maniobras. Pero es probable que demoren un poco en establecerse”, añadió.
¿Uruguay es un paraíso fiscal?
Más allá de las diferencias de sus análisis, los tres especialistas coincidieron en que Uruguay no es un paraíso fiscal. “Claramente no lo es. Tiene imposición a la renta personal y empresarial a tasas estándares. No es una jurisdicción de baja o nula tributación. Además, Uruguay ha suscrito todos los acuerdos internacionales de intercambio de información y los cumple. Cuenta con registro de accionistas y beneficiarios finales. Que tenga cosas por hacer no significa que sea un paraíso fiscal. El camino iniciado en la reforma tributaria de 2007 colaboró mucho, ya que instauró el IRPF [impuesto a la renta de las persinas físicas], eliminó las SAFI [sociedades anónimas financieras de inversión] que se usaban para triangular”, afirmó Ferreri.
Por su parte, el investigador argentino sostuvo que Uruguay no es actualmente un paraíso fiscal, pero aseguró que hace 30 años si lo fue. “En los últimos tiempos ha habido cambios que, en gran parte, fueron provocados por la acción de los países más ricos. En algunos casos también los países limítrofes ejercieron alguna presión, pero hoy por hoy el principal actor son los países más ricos que están tratando de controlar el efecto negativo que tienen las guaridas fiscales. A nivel global piden cambios y Uruguay en los últimos tiempos los ha realizado. Lo que sucede es que en este caso uno podría decir que el régimen [de elusión] quedó como un resabio del pasado”, explicó Gaggero. “Yo no diría hoy que Uruguay es una guarida fiscal como son las Islas Vírgenes Británicas u otros lugares de ese tipo, aunque evidentemente conserva estos esquemas especiales que tienen una funcionalidad parecida”, concluyó.
Ferreri: “Uruguay retrocedió en los controles de lavado de activos”
El exsubsecretario de Economía y Finanzas y actual coordinador de la Comisión de Inversiones de la Intendencia de Montevideo, advirtió que “Uruguay ha retrocedido en controles en materia de combate al lavado de activos y de controles aduaneros, lo que dificulta la lucha contra estos delitos”.
“Se requiere una mejor utilización de la información y el intercambio entre organismos encargados de estos temas para avanzar. Uruguay tiene mucho por hacer en esta área. El deterioro de la imagen internacional y la falta de inversiones de calidad afectan la institucionalidad y el desarrollo del país, un país pequeño con limitados recursos y mercado. Esto también repercute en su inserción y posibilidades en el mundo”, advirtió.
En materia de combate al lavado de activos, Uruguay ha “retrocedido varios escalones” luego de elevar el monto de transacciones permitidas en efectivo a más de 100.000 dólares, explicó. “Esto, sin dudas, es un retroceso enorme que dificulta de manera importante el combate al lavado de activos. Después, en materia de controles aduaneros, pasaron en este gobierno más de cuatro años para poder adquirir escáneres para el puerto de Montevideo, lo cual habla también de una inoperancia bastante importante en esa materia”.
Sostuvo también que se requiere una utilización “más profesional” de la información que se recaba con fines tributarios para combatir el lavado de activos o la corrupción. Además, dijo que se necesita un intercambio de información mayor entre los diferentes organismos públicos encargados de estos temas, como son la Dirección General Impositiva, la Secretaría Antilavado, la Junta Anticorrupción y la Junta de Transparencia. “El país tiene un largo camino de cosas por hacer en esta materia. Esta situación deteriora la imagen internacional del país y afecta su institucionalidad. Uruguay es un país pequeño que no se caracteriza por sus enormes riquezas o por su gran mercado. Por lo tanto, su calidad institucional es absolutamente relevante a la hora de proyectar confianza y atraer inversiones de calidad que generen empleo genuino”, reflexionó Ferreri.