La “economía basada en el conocimiento” se vincula estrechamente con el desarrollo de una sociedad en aspectos tan fundamentales como innovación y tecnología, crecimiento económico, capital humano, equidad y desarrollo social, sostenibilidad y resiliencia. En estas economías se incorpora de forma intensiva el conocimiento científico-tecnológico y técnico a todas las actividades, por lo que es clave pensar prospectivamente sobre qué políticas deben implementarse para avanzar en la senda del desarrollo. Por eso, en lo que sigue, se reseñan algunos ejemplos de transformaciones exitosas que han transitado este camino.
Ejemplos de sectores transformadores
Sector forestal
Amparados en el régimen de zonas francas, dos plantas de celulosa revolucionaron la industria exportadora, con una tercera por iniciar su funcionamiento. Estas empresas han generado buenas dinámicas de formación de recursos humanos. La principal política hacia el sector fue el Consejo Sectorial Forestal Madera (CSFM). En 2010, el gabinete productivo (que nucleaba cinco ministerios vinculados a la producción) impulsó la creación de consejos consultivos sectoriales en una decena de sectores productivos. En el impulso de esta política el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) jugó un rol central.
Uno de estos consejos fue el CSFM, buscando superar la “falta de articulación fuerte entre la política forestal, la política industrial y la política ambiental”. El principal objetivo era aumentar la competitividad y crecimiento del sector y la diversificación. El CSFM logró reunir a más de 30 actores en un mismo espacio de diálogo –organismos del Estado, sector académico, INIA, LATU, empresarios, trabajadores–, contribuyendo al intercambio de información, la construcción de una agenda y la elaboración de múltiples estudios.
Esto queda plasmado, por ejemplo, en el crecimiento que exhibió el sector entre 1997 y 2016, que fue de 9,4%, frente al 2,4% que experimentó la economía en su conjunto. Así, el peso del sector pasó de 1,3% del PIB a 4,3%. En el mismo período, las exportaciones pasaron de 200 millones de dólares a más de 1.800 millones de dólares, producto de las ventas de celulosa. Para 2016, estas exportaciones ya representaban el 19% del total exportado, posicionando este producto en el segundo lugar detrás de la carne. Cabe destacar que actualmente el 94% del monto total exportado cuenta con algún grado de procesamiento industrial.
Todo lo anterior implicó un aumento de la importancia del sector en términos de empleo y salario, permitiendo además que el país ampliara su oferta educativa. A este respecto, se creó la primera Maestría en Ingeniería de Celulosa y Papel de la Universidad de la República (Udelar) en 2007. A su vez, en 2014 se lanzó la carrera de Ingeniería Forestal, que se dicta en el Centro Regional Universitario Noreste (Udelar, Tacuarembó y Rivera) en conjunto con las facultades de Agronomía, Ingeniería y Química. De esta manera, lo anterior no sólo amplificó la oferta educativa en general, sino que además lo hizo hacia el interior del país.
Matriz energética
El fuerte crecimiento de la energía renovable (principalmente eólica y solar) se basó en una estrategia que combinó esfuerzos públicos y privados, siendo una política pública deliberada con acuerdo multipartidario, con objetivos precisos y un fuerte involucramiento de los actores relevantes (Poder Ejecutivo, empresas públicas, empresariado privado, academia). Esto ha sido beneficioso para el país en muchos sentidos, desde lo económico hasta el posicionamiento como caso de éxito en materia de energías renovables. Producto de ello, Uruguay cuenta con mejores condiciones de negociación y oportunidades en el camino global hacia la descarbonización.
En ese sentido, desde el sector empresarial se valora positivamente la ventana de oportunidad de negocios que generó todo lo anterior, además de la formación de capacidades técnicas y profesionales que ha permitido exportar servicios a la región. En efecto, la política sirvió de plataforma para el desarrollo de un know-how nacional relevante y de exportación. Resultó relevante la promoción local de las capacidades científico-técnicas en la temática y la exigencia de un componente nacional en la inversión del sector, con un beneficio en la paramétrica del precio de adjudicación –priorizando la generación de capacidades nacionales–. En los hechos, muchas empresas se han internacionalizado, como Ventus, SEG Ingeniería y CCI, entre otras. En suma, la política de incentivo a la incorporación de componente nacional en la inversión de energía permitió que varias empresas se consolidaran y expandieran.
Entre resultados a destacar, esto permitió incrementar la proporción de la potencia eólica (de 0,6% en 2008 a 31% en 2016) y solar (pasó de ser casi inexistente a un 5%) en el total. El promedio de compra de energía y combustible en millones de dólares pasó de 591 en 2005 y 2013 a 574,4 entre 2017 y 2021. Esto queda plasmado también en el significativo peso que ganó la energía renovable en el consumo final eléctrico, alcanzando el 100% por períodos prolongados.
Clúster de diseño
El sector –clúster– de diseño se compone de varias actividades, que incluyen diseño gráfico, web multimedia, textil y moda, y producto (mobiliario, diseño 3D y diseño industrial). En este sector, las políticas de desarrollo productivo basadas en un modelo de colaboración público-privada fueron centrales. Destacan, por un lado, el Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC), financiado con un préstamo del BID y ejecutado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), y el Programa de Apoyo a la Competitividad y Promoción de Exportaciones de la Pequeña y Mediana Empresa (Pacpymes), financiado con fondos no reembolsables de la Unión Europea y ejecutado por la Dirección de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas (Dinapyme) del MIEM.
Parte de los fondos aportados por el PACC, además de destinarse a mejoras de gestión y coordinación entre partes, se usaron en tres tipos de actividades: acciones de comercialización, I+i (desarrollo de líneas de productos para exportación) y capacitación (incorporación de metodología INTI de Argentina para la realización de diagnósticos de diseño en productos). Todo ello permitió avances en el posicionamiento del diseño como sector productivo ante los hacedores de política, en la creación de la Cámara de Diseño del Uruguay, en la definición del modelo de negocios a seguir por parte de las empresas de diseño para internacionalizarse, y en el fomento de una cultura del diseño.
Industria farmacéutica
El desarrollo de este sector se podría conectar con la creación del Consejo Sectorial Farmacéutico (CSF). El CSF se enfocó en tres ejes de trabajo: fortalecimiento de la cadena, innovación y desarrollo, y desarrollo exportador del sector. Dentro de estas líneas se consensuaron objetivos estratégicos, para cuya consecución se desplegaron instrumentos concretos de política, que luego quedaron bajo responsabilidad de distintas reparticiones del Estado, en coordinación con actores privados.
Entre los objetivos más relevantes destacan la mejora en la gestión de la calidad, en la formación de capital humano, en el desarrollo de cadenas de proveedores locales y en la utilización del sistema de compras del Estado como promotor. En un balance general, tanto empresarios como trabajadores consultados consideraron al Consejo como un instrumento válido, pero que tuvo limitaciones en su implementación. El programa de compras públicas para el sector, en la opinión de los actores, fue el resultado más importante del CSF. El apoyo público a la innovación mediante la ANII ha sido considerado útil y utilizado, más que nada, por empresas enfocadas en la salud animal.
Todo lo anterior queda reflejado en la evolución de varios indicadores –en particular, en contraste con otras industrias– asociados al dinamismo del sector, de sus exportaciones y en materia de empleo y salario real.
TIC
Como destaca Antonaccio, el posicionamiento de Uruguay en las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) surge de esfuerzos públicos y privados. El desarrollo del sector comienza a inicios de la década de 1960, cuando se constituyó en la Udelar una comisión que en 1967 creó el Instituto de Computación y la carrera universitaria en ciencias de la computación y sus posteriores derivadas. Los primeros egresados se insertaron rápidamente en la academia y el ámbito público, desarrollando así una “camada” de líderes empresariales con experiencia en las necesidades tecnológicas de distintos sectores verticales que favoreció la creación de empresas locales.
A este respecto, Uruguay fue pionero en la región en el proceso de internacionalización de las TIC, consolidándose en la década de 1990 como líder en el desarrollo de software e implementación de tecnología. Fue fundamental también para este desarrollo la declaración de interés nacional en 1999 (Decreto 84/999), que le otorgó un régimen especial con incentivos fiscales. Posteriormente, el sector quedó exonerado del IRAE y, si bien el régimen ha tenido variaciones, no quedó en un tax holiday, sino que perduró durante 20 años facilitando la competitividad internacional y otros elementos.
Para 2005, el sector ya contaba con más de 300 empresas y su facturación total ascendía a 265 millones de dólares. Como destaca Doccetti, entre 2011 y 2016 se han generado mejoras socioeconómicas significativas para los ocupados del sector. A su vez, las ventas al exterior han aumentado significativamente en los últimos años. Según Uruguay XXI, la facturación del sector fue de casi 1.950 millones de dólares en 2021, lo que representa un 3% del PIB.
¿Cuál es el factor común?
Los cuatro casos tienen un denominador común, y es la correcta articulación del sector público con elementos clave del sector académico/innovador y del sector productivo/empresarial. Esto es fundamental a la luz de los problemas asociados a cuestiones normativas y organizacionales, a los temas de coordinación entre agentes y a las dificultades en la transferencia del saber generado. En efecto, en los casos reseñados, la articulación parece haber sido clave para sortearlos con éxito.
El desafío de incorporar la perspectiva de género en la planificación de desarrollo
Fernández, Maubrigades y Montano (Grupo CiTiNDe) analizan cómo la institucionalización de la perspectiva de género en la agenda de desarrollo considera a las mujeres agentes de cambio, derivando desde allí diversos enfoques para promover su incorporación en los programas de desarrollo asociados a eficiencia (máximo aprovechamiento de los recursos disponibles), empoderamiento (transformadores de las relaciones de poder), capacidades (acciones de equidad para alcanzar la igualdad efectiva) y gender mainstreaming (combina enfoques procurando la transversalidad de la perspectiva de género en la organizaciones).
En ese sentido, no considerar el género en la planificación puede exacerbar las desigualdades existentes. Por otra parte, el concepto de interseccionalidad en los estudios de género señala que las desigualdades de género se entrecruzan con otras, como las étnicas, socioeconómicas, generacionales, territoriales y religiosas. Estas desigualdades persistentes se reflejan en el área de la innovación, donde, a nivel mundial, el 96% de las patentes son presentadas por hombres, mientras que sólo el 23% pertenecen a mujeres.
Santiago Acerenza, Rodrigo Alonso, Cecilia Callejas, Victoria Prieto y Gonzalo Tancredi, integrantes de la comisión de políticas de I+D de Investiga uy, asociación de investigadoras e investigadores de Uruguay.