Uno de los principales desafíos que enfrenta Uruguay es cómo resolver las brechas entre Montevideo y el interior, ya que son un freno al desarrollo del país, dijo a la diaria el economista Adrián Rodríguez Miranda, quien aseguró que “lamentablemente” este tema aún no está en la agenda de discusión.
“Creo que el tema no está de forma fuerte en la discusión pública porque tenemos todavía este mito de que básicamente Uruguay es Montevideo y el resto es el interior, es el afuera, que es algo homogéneo y que básicamente es campo. ¿Cómo uno va a pretender que un país solamente basado en su capital departamental y algunos pueblos en el sur sea una economía potente? Claramente es un problema para el desarrollo del país como tal, que si no considera estos balances y equilibrios territoriales tiene un freno interno al tener tanto potencial desaprovechado”, afirmó Rodríguez Miranda, doctor en Integración y Desarrollo Económico por la Universidad Autónoma de Madrid.
Esta percepción dificulta la visualización de la complejidad y diversidad de los distintos territorios del país, cada uno con sus propias vocaciones productivas, historias, cadenas de valor y características geográficas, señaló, alertando además que este mito ha inhibido el desarrollo de políticas de desarrollo territorial que realmente disminuyan las brechas entre los departamentos.
Con el objetivo de mostrar las disparidades territoriales, Rodríguez Miranda, junto con los investigadores Camilo Vial Cossani, Irene Centurión y Martín Pérez, lanzó el 21 de agosto el libro y el sitio web del índice de desarrollo regional Uruguay (Idere-uy).
El índice es una herramienta que mide el desarrollo de las diferentes regiones de Uruguay con base en cinco dimensiones clave: educación, salud, bienestar y cohesión, actividad económica e instituciones.
¿Qué es el índice de desarrollo regional y cómo se define en el contexto de Uruguay?
Es el resultado de un acumulado de investigación que tiene sus antecedentes en un índice piloto que hicimos con la Universidad Autónoma de Chile y también en un índice latinoamericano, para el cual colaboramos con otros investigadores de Argentina, Brasil, México, El Salvador, Colombia, Paraguay y Chile.
La particularidad que tiene este índice es que nos enfocamos en Uruguay y, por lo tanto, explotamos todos los aprendizajes metodológicos de esas instancias anteriores, pero aprovechamos los datos que podíamos usar para el país al máximo.
El índice tiene una metodología de estandarización de las variables, que se expresa de cero a uno, igual que el indicador de desarrollo humano, y se lee como que uno es el máximo teórico, el mejor escenario posible dentro de cada variable y cada dimensión, y cero es el mínimo. Se lee en forma positiva, es decir, se transforman las variables que tienen connotación negativa, por ejemplo, pobreza, a una expresión positiva.
El índice tiene cinco dimensiones: educación, salud, bienestar y cohesión, actividad económica e instituciones. Además, hay una versión ampliada, que le llamamos Idere-A, que incorpora también otras tres dimensiones: género, seguridad y ambiente. La idea es sintetizar en un número toda esta información con el objetivo de abrir una agenda de investigación y motivar el debate público, tener una herramienta de apoyo para la planificación y la gestión a nivel subnacional, pero también de las políticas nacionales que trabajan en territorio. Al índice hay que entenderlo en el contexto de una información más amplia, de un diagnóstico riguroso. Ningún índice puede reflejar en un número toda la complejidad del desarrollo, pero sí marca alertas.
“Realmente los procesos de cambio no se hacen en abstracto sino en el territorio, con organizaciones de la sociedad civil, con el apoyo de los gobiernos departamentales, las personas, las empresas, las cooperativas, que están en un lugar específico. La praxis del desarrollo necesita esta dimensión territorial. Si no, nos quedamos en la teoría”.
¿Qué tan importante es la dimensión territorial para entender el desarrollo de un país?
Es fundamental, porque cuando uno quiere mejorar en los procesos que hacen a la salud, la educación, el bienestar de las personas, pero también la actividad económica, y se plantea en abstracto, lo podrá hacer hasta cierto punto. Por ejemplo, Uruguay en este período que analizamos, que va de 2006 a 2022, pasó de tener un 30% de pobreza a tener un 10%. Esta mejora se puede ver como un éxito de todo ese período, pero también, cuando uno quiere empezar a bajar de ese 10%, se complejiza con medidas nacionales e iguales para todos.
Entonces, hay que entender qué es lo que tengo que hacer para mejorar los temas de pobreza en Rivera. Incluso, en ese departamento, no es lo mismo Minas de Corrales, Tranqueras, que la capital. Entonces, las realidades específicas empiezan a pesar y realmente los procesos de cambio no se hacen en abstracto, sino en el territorio, con organizaciones de la sociedad civil, con el apoyo de los gobiernos departamentales, las personas, las empresas, las cooperativas, que están en un lugar específico. La praxis del desarrollo necesita esta dimensión territorial, si no nos quedamos en la teoría.
¿Cuáles son los departamentos más desarrollados y menos desarrollados en Uruguay?
El índice global nos muestra algo que no asombra y es que básicamente es el sur del país, si uno traza una línea desde Colonia o incluso el bajo litoral, de Paysandú para abajo, o Maldonado, pasando por Montevideo, Canelones, San José, tiene los departamentos que muestran los mayores valores del índice.
Obviamente, esto no quiere decir que no tengan desafíos, porque cuando uno entra a cada una de las dimensiones, va a encontrar que, si bien están, entre comillas, liderando, hay dimensiones y variables en particular donde tienen problemas serios, aunque en el promedio estén arriba. Mientras que, en el otro extremo, los departamentos del noreste y norte del país son los que en promedio tienen peores desempeños: Artigas, Cerro Largo, Treinta y Tres y Salto.
También los departamentos del centro y centro sur del país, que históricamente también estaban dentro del grupo rezagado, han ido mejorando su desempeño, pero el cinturón, o lo que nosotros llamamos la “L corta del desarrollo”, está marcada por ese bajo litoral, que va de Colonia a Maldonado.
En el informe se señala que Montevideo lidera en casi todas las dimensiones.
Sí, en la dimensión que no lidera Montevideo es seguridad, donde en realidad es el último, pero en el resto tiene un desempeño superior y eso tiene que ver con la historia del país y cómo la capital se ha posicionado como centro de desarrollo. Esta idea de centro del país ha generado la falta de oportunidad de desarrollo en los departamentos más rezagados del país, una suerte de migración hacia Montevideo y aglomeraciones en la parte periférica y metropolitana. Entonces, si uno parte la capital en dos o en tres, haciendo cinturones, desde la faja costera hacia el norte, encuentra problemas. Por lo tanto, en ese caso el promedio del índice es engañoso, pero eso también sucede con otros departamentos, por ejemplo, Canelones, porque es muy poblado y diverso.
Pero, en términos generales, el índice muestra un desbalance entre Montevideo y el resto de los departamentos. En particular, en la actividad económica, la brecha es muy grande, pero también en salud, en el caso de los médicos por habitante, es una variable que claramente diferencia a Montevideo del resto.
¿Cuáles son las tendencias más preocupantes en cada una de las dimensiones?
En educación hay un desafío enorme. Tenemos que mejorar los años promedio de educación que tiene nuestra población. Esta es una medida del capital humano, y está bien probado en cualquiera de las teorías del desarrollo que el capital humano es clave.
En 2006 el promedio de años de educación de los departamentos del interior rondaba los siete y ocho años, o sea, es un valor bastante bajo si uno piensa que tiene los seis años de primaria y después tres años obligatorios. En 2022 se ha aumentado a ocho o nueve años, es decir, hay cerca de dos años más en promedio de educación. Sin embargo, la mejora ocurre en 17 años y para el siglo XXI, y para una sociedad del conocimiento como la que queremos construir es poco. Y también lo es para Montevideo, que tiene un mejor posicionamiento dado que son entre 11 y 12 años, pero también tiene que mejorar.
Adrián Rodríguez Miranda.
Foto: Ernesto Ryan
Hay que seguir mejorando el acceso a la educación terciaria. Si uno mira la Universidad de la República, pasa de tener menos de 100.000 alumnos a cerca de 150.000. La UTEC, que no existía, aparece en escena y tiene una matrícula de unos 20.000 estudiantes. Eso para un país de una dimensión poblacional chica como es el nuestro es un impacto bien grande, pero partíamos de una base bastante baja a nivel latinoamericano y sudamericano de acceso a la educación terciaria.
Por más que tenemos el imaginario de un país educado, la verdad es que en el acceso a la educación terciaria veníamos mal y todavía lo estamos. Tenemos que ver cómo mejoramos esta inserción de este acceso de la gente a la educación terciaria. No es solamente con leyes y a nivel abstracto nacional, sino que es en territorio viendo las acciones concretas para que la gente de los pueblos chicos pueda acceder.
¿Y en materia de seguridad?
Obviamente, en seguridad hay desafíos enormes. Es la única dimensión que, si uno mira el período que va de 2006 a 2022, no ha mejorado. Todas las demás muestran un progreso. Hay departamentos que tienen problemas importantes, Montevideo y Rivera, por ejemplo, que en homicidios están por encima de los diez homicidios cada 100.000 personas. Por eso cuando se pasa del Idere al Idere ampliado, donde uno suma estas dimensiones, Montevideo, por ejemplo, deja de ser líder. Y eso tiene que ver con esta dimensión de seguridad, porque realmente su desempeño es bastante pobre en ese caso.
Por otro lado, la actividad económica es la dimensión más “desigualadora”. Se puede observar ese Uruguay que se parte entre ese país lineal costero del sur versus el del centro, y todavía más con una mayor brecha con el del norte y el noreste. Esta brecha se ve en algunos departamentos con tasas de desempleo estructurales muy altas. Es el caso de Salto, por ejemplo. También lo que marcan las infraestructuras de transporte, que uno claramente puede decir que todos los caminos conducen a Roma o a Montevideo; últimamente también, en los últimos años, a Nueva Palmira, pero hacia el norte del río Negro infraestructuras y posibilidades de empleo son menores y requieren un trabajo específico para desarrollar el potencial que el territorio tiene.
Quisiera decir además que hay que poner arriba de la mesa y discutir esa idea mal concebida de que Uruguay es un país chico. En realidad, Uruguay no es para nada chico en cuanto a superficie, lo que complejiza aún más el desarrollo. Uruguay es el doble de Portugal, dentro de nuestro país entran Suiza, Holanda, Bélgica y varios otros estados más de Europa; somos un tercio más o menos de España o de Francia, que son países realmente grandes, por lo tanto, en términos territoriales las distancias no son menores, y eso hace que llevar salud de calidad, educación, generar desarrollo productivo en los territorios más alejados y que tienen poca población sea más complejo. Entonces, eso requiere una focalización todavía mayor en la dimensión territorial.
¿Se puede decir que uno de los principales desafíos de Uruguay es ver cómo resuelve estas brechas que existen entre Montevideo y el interior?
Sí. Este es uno de los temas que lamentablemente aún no están en la agenda de discusión. Creo que no lo está de forma fuerte porque tenemos todavía este mito de que básicamente Uruguay es Montevideo y el resto es el interior, es el afuera, que es algo homogéneo y que básicamente es campo. Con esa mirada es difícil visualizar la complejidad que tiene cada territorio. En los diversos territorios hay distintas vocaciones productivas, historias de cadenas de valor, de producciones, cuestiones geográficas.
Creo que este mito ha inhibido poder discutir realmente sobre políticas de desarrollo territorial, asumiendo que es importante mirar los departamentos. Si uno no asume eso como premisa, es difícil que después pueda generar políticas que disminuyan las brechas, porque no las está viendo en realidad.
Por ejemplo, la política de cohesión territorial de la Unión Europea, que ya tiene muchísimos años, ha sido un éxito porque todos los países que se han unido al bloque hoy en día han tenido un desarrollo monumental. Un caso es el crecimiento de Polonia, que no ha sido al azar, sino debido a las políticas de la Unión Europea que apuestan a la disminución de la divergencia entre territorios. También está España, que cuando ingresa en 1986 entra con un rezago importante en varias regiones, y hoy en día es un país que ha pasado a ser aportante neto en los fondos de cohesión.
Uno de los paquetes más importantes de medidas que plantea la Unión Europea para las brechas más grandes que hay de desarrollo busca compensar la baja densidad de población y acortar la distancia, y eso es fundamental, porque uno puede integrar el mercado y la economía si en realidad está conectado.
Uno dice que Uruguay es pequeño, pero no es así, porque irse a Tacuarembó en ómnibus y volver te puede salir 6.000 pesos; ir más arriba que Tacuarembó te sale más caro, y además, en términos de viaje, tenés que disponer de un día para ir, después quedarte, y otro día para venir, o sea, no es como ir a Ciudad de la Costa, ni en costos ni en tiempo.
Además, la conectividad y otro tipo de infraestructuras y servicios estratégicos empiezan a ser deficitarios cuando uno se va del sur, de Montevideo. Por tanto, son las políticas que se precisan primero de base para después empezar a desarrollar capacidades más blandas en términos de capital humano y de desarrollo productivo. Todo esto implica plata, pero también es necesario tener una discusión y priorizar.
Este tema no está fuerte en la agenda; lo que se ve a menudo son acciones reactivas. Si el Instituto Nacional de Estadística saca las tasas de desempleo y Salto aparece con indicadores muy altos, voy y hago algo para apagar ese incendio. Si uno ve que el noreste del país sigue rezagado, se saca un fondo de convergencia, como se hizo en 2022, pero es poca plata y no va a mover la aguja. Es como para decir algo hago, pero no voy a generar transformaciones estructurales ni potentes.
Todo esto sucede debido a que en la agenda pública y, por lo tanto, también en la ciudadanía, y sobre todo donde se cocina el bacalao, que es en Montevideo, no hay una mirada que reconozca estas diversidades territoriales.
¿Cree que uno de los principales frenos al desarrollo de Uruguay como país también tiene que ver con estas brechas que existen entre la capital y el interior?
Sí, totalmente. Te voy a poner un ejemplo: ¿cómo uno puede pretender que un país genere una revolución productiva que aumente su riqueza y genere conocimiento y un montón de transformaciones más si la mitad de su población, las mujeres, tiene problemas para desarrollar su vida laboral en un montón de áreas? Obviamente eso ha ido mejorando y hoy por lo menos el tema está en agenda, pero todavía seguimos teniendo un problema.
¿Cómo uno va a pretender que un país solamente basado en su capital y algunos pueblos en el sur sea una economía potente? ¿Cómo uno puede pretender eso con un 40% de la población incluida en los mercados formales y dinámicos, dejando afuera el 60% del territorio? Tampoco es posible la solución de decir que ese 40%, 50% o 60% se mueva todo a Montevideo.
Entonces, claramente es un problema para el desarrollo del país como tal, que si no considera estos balances y equilibrios territoriales tiene un freno interno al tener tanto potencial desaprovechado. Cada territorio en realidad tiene un potencial de desarrollo.
Evidentemente, no es el mismo el camino hacia el desarrollo para Artigas que para Colonia, que para Canelones. Entonces, si uno no termina de hacer clic, aunque haya buenas iniciativas o intenciones a nivel nacional, va a quedar corto el proceso.