En un contexto de limitaciones presupuestarias, el próximo gobierno de Uruguay enfrenta un desafío “central”: la transformación del gasto público. “No se puede hacer magia”, las circunstancias actuales no permiten un aumento del costo ni de los impuestos, ya que cualquier incremento podría ser contraproducente para el crecimiento económico del país, dijo a la diaria el economista y director ejecutivo del Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (Ceres), Ignacio Munyo.
Por este motivo, la próxima administración tendrá la necesidad de revisar y reasignar recursos de manera eficiente y priorizar cinco áreas para el desarrollo sostenible: pobreza infantil, salud, seguridad, capital humano e investigación, indicó. “Es central para la próxima administración transformar el gasto público [...] Por más que este tema no esté en los titulares, en los debates, es la realidad que tiene que solucionar Uruguay, porque no se puede hacer magia. Si no se usan mejor los recursos que tenemos, vamos a estar condicionando el futuro. [...] Hay que distribuir mejor el gasto. Ahí está el principal desafío del próximo gobierno”, afirmó.
Munyo, que es profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Montevideo y director independiente de la Bolsa de Valores, propuso comparar a Uruguay con un grupo de países que tienen un nivel de desarrollo humano superior, basado en el índice de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), entre los que se encuentran Noruega, Irlanda, Dinamarca, Países Bajos, Nueva Zelanda, Eslovenia, Estonia, Israel, República Checa, Grecia y Portugal.
“Si nos comparamos con esos países, estamos lejos en indicadores de desarrollo. Por ejemplo, Uruguay tiene diez veces más pobreza infantil que el promedio de este grupo. O sea, el 12% de los niños entre 0 y 17 años se encuentran por debajo de una línea internacional de pobreza. [...] Estamos en el 12,2% con respecto al 1% de pobreza en los países que han logrado trascender en el camino del desarrollo”, advirtió.
El especialista remarcó que la solución no radica en aumentar el gasto, sino en lograr una redistribución más eficiente de este. Consideró que se debe analizar cada rubro y reasignar recursos hacia áreas prioritarias, siguiendo un enfoque basado en resultados. Hasta ahora, en Uruguay no se ha implementado un sistema de evaluación de la efectividad del gasto, algo que sí han hecho los países con niveles de desarrollo superiores, remarcó. Si Uruguay no hace una transformación del gasto público y no invierte en todas estas áreas, “pasaría algo muy malo, porque sería un freno, un estancamiento en las posibilidades y en el desarrollo del país”.
“Incluso no se va a poder sostener el nivel actual de desarrollo si no se avanza, porque la dinámica que hay detrás de muchos de estos indicadores es muy riesgosa con respecto al futuro. Por ejemplo, en el tema de la primera infancia y en lo que refiere a educación estamos teniendo generaciones que se forman bastante peor que las anteriores, y eso, obviamente, condiciona el futuro”, reflexionó.
¿Cuál es la evaluación que hace de la situación fiscal y de las perspectivas de corto y mediano plazo?
Es una situación en la que el margen es muy pequeñito, prácticamente no hay margen para el aumento de gastos. Si bien Uruguay consigue acceso al crédito a nivel internacional a tasas muy bajas, a niveles jamás vistos de riesgo país, el hecho de endeudarse más genera contraindicaciones en un momento en que la principal preocupación de la economía es retomar un crecimiento sostenido. Resumiendo, si bien hay capacidad de endeudamiento, seguir haciéndolo para financiar un déficit fiscal de la magnitud actual no sería lo más adecuado.
Tampoco creemos que haya espacio para aumentar impuestos. Estamos convencidos de que Uruguay está con una carga tributaria en el límite de su capacidad, y cualquier aumento que se dé sería muy contraproducente para el crecimiento del país, que es lo que se necesita lograr y sostener en el corto y mediano plazo. Por lo tanto, no es conveniente seguir endeudando el país, y el gasto público no puede crecer.
Es central para la próxima administración transformar el gasto público; analizarlo, revisarlo a fondo, rubro por rubro, y reasignar recursos de un área hacia otra priorizando lo que es absolutamente central para el desarrollo del país.
Hay algunos economistas que mencionan que la situación fiscal es muy similar a la que había en 2019. ¿Qué piensa sobre esto?
La magnitud del déficit fiscal es similar y la deuda pública es mayor que en 2019, pero existe una diferencia en materia de sostenibilidad a largo plazo, y eso es parte de la explicación de por qué, a pesar de tener una deuda más alta y de tener un déficit fiscal similar, tenemos mejores calificaciones de riesgo país que cinco años atrás. La razón de fondo es la reforma de la seguridad social. Tenemos que entender todos los uruguayos que lo más importante para la sostenibilidad fiscal fue la reforma de la seguridad social; fue clave para que las finanzas públicas puedan mantenerse en el largo y mediano plazo. Así que esa es la diferencia.
Obviamente no fue la reforma ideal, pero por lo menos hizo creer que es sostenible, que es lo que importa. En economía siempre es valiosa la confianza, la credibilidad, más allá de los números concretos y puntuales.
Ignacio Munyo.
Con esta consulta popular contra la reforma de la seguridad social se está jugando con fuego. Destruye directamente la situación fiscal porque genera una montaña de gastos a los que hay que hacer frente, es una carga muy difícil de sostener por el Estado y, al mismo tiempo, genera efectos inmediatos, porque afecta contratos vigentes y la credibilidad internacional del país. Entonces, realmente estamos ante una decisión crítica e histórica para Uruguay. El 27 de octubre la población va a tener que elegir si hay un cambio de rumbo radical, como hasta ahora no se ha planteado desde 1985 a la fecha, en el camino del desarrollo del país, que ha tenido matices con los distintos gobiernos, significativos hacia un lado, hacia el otro, pero ha habido un rumbo de 40 años.
El país ha querido encauzarse en el rumbo que han llevado aquellos que han logrado tener un estadio de desarrollo superior al que tenemos nosotros. Tenemos muy estudiado esto. Lo que está haciendo Uruguay, a una velocidad más lenta que la que uno desearía, es ir por el camino que se ha mostrado en el mundo para lograr que la gente viva mejor. La voluntad del PIT-CNT es un volantazo hacia afuera de este camino. Es un sendero totalmente distinto. Lo que muestra la evidencia internacional es que se ha fracasado en donde se ha implementado. Entonces, es elegir ir por un camino que sabemos que no funciona en ningún lado, versus el que tenemos, que es el que nosotros creemos que habría que acelerar y no dar marcha atrás.
¿Cuál sería el camino que Uruguay debe impulsar?
Es el camino que lleva a tener niveles de desarrollo superiores y poder mejorar muchos indicadores que Uruguay no ha logrado mejorar en las últimas décadas y que son claves para que el desarrollo del país se pueda profundizar y sostener en el tiempo. Voy a poner cinco ejemplos de áreas que están en el corazón de la discusión electoral y que están presentes en la propuesta de todos los candidatos, y que para mejorarlas necesitamos lograr un crecimiento sostenido de la economía, pero con políticas públicas focalizadas en generar cambios significativos.
Propongo compararnos con el grupo de países que nosotros tomamos como objetivo, que son estados que tienen un nivel de desarrollo humano superior al de Uruguay, basado en el índice de la ONU. Son básicamente países que han logrado una trascendencia del nivel de desarrollo. Te pongo como ejemplo a Noruega, Irlanda, Dinamarca, Países Bajos, Nueva Zelanda, Eslovenia, Estonia, Israel, República Checa, Grecia y Portugal.
Si nos comparamos con esos países, estamos lejos en indicadores de desarrollo. Por ejemplo, Uruguay tiene diez veces más pobreza infantil que el promedio de este grupo de países. O sea, el 12% de los niños entre 0 y 17 años se encuentran por debajo de una línea internacional de pobreza, que no es la que se mide en Uruguay; es un indicador que calcula el Banco Mundial y que es posible comparar con otros países. Estamos en el 12,2% con respecto al 1% de pobreza en los países que han logrado trascender en el camino del desarrollo.
Salud, otra área que se ha mencionado permanentemente en la campaña. La tasa de mortalidad infantil es un indicador que tiene mucha información con respecto al sistema sanitario. Uruguay tiene una tasa actual de 6,2 niños menores de un año fallecidos cada 1.000 nacidos vivos, mientras que en el grupo objetivo es menos de la mitad, 2,7.
Con respecto a la seguridad, Uruguay tiene un indicador de 10,8 homicidios cada 100.000 habitantes, en tanto que el grupo objetivo tiene 1, lo que implica diez veces menos.
Para el capital humano hay infinidad de indicadores; nosotros tomamos la desigualdad educativa, la brecha de resultados en las pruebas PISA entre los contextos socioeconómicos más desfavorables y más favorables. Lo que habla es de una desigualdad futura en el ingreso son las desigualdades actuales de acceso a la educación de calidad que hay entre los contextos socioeconómicos del país. Esa brecha es más del doble que la del grupo objetivo; o sea, estamos generando una brecha de capacidades y oportunidades futuras que es más del doble que la existente en los países a los que queremos parecernos.
En investigación y desarrollo, otra área que ha estado presente en las discusiones de campaña, Uruguay invierte 0,4% del PIB. ¿Cuánto invierten en promedio los países del grupo objetivo? 2,6%, o sea, cinco veces más que nosotros.
Entonces, tenemos mucho para hacer y mucho para invertir a nivel público. ¿Cuál es el gran problema que tenemos? Que para poder conseguir recursos públicos para estas áreas clave que determinan la calidad de vida, el futuro del país, hay que sacar de otro lado. No hay posibilidades consistentes en el tiempo de invertir más en estas áreas sin dañar las posibilidades de crecimiento del país. Entonces, la única forma es reasignar, ir a buscar a otro rubro de gasto público, que son muchos, y distribuir mejor. Esa es la tarea más importante que tiene Uruguay por delante, sea quien sea el próximo gobierno, y es tremendamente compleja.
Es central para la próxima administración transformar el gasto público; analizarlo, revisarlo a fondo, rubro por rubro, y reasignar recursos de un área hacia otra, priorizando lo que es absolutamente central para el desarrollo del país.
¿Cómo se debería reasignar el gasto?
Nosotros hicimos un documento sobre la transformación del gasto público, que está disponible. Analizamos a fondo todo lo que se gasta en el país, cómo viene evolucionando eso, y encontramos que la primera dificultad es mapear todo el gasto. Es un mundo gigantesco, y es difícil llegar a fondo a entender los cometidos de cada una de las agencias dentro del Estado, cuáles son sus objetivos, cuáles son sus metas, y lo que no hay es una evaluación de resultados. Eso es lo primero que Uruguay tiene que plantearse, es decir, tener un presupuesto basado en resultados, ya que no lo tiene. Se gasta, pero no se evalúa. Entonces, ese es un paso grande que hay que dar, que nunca se dio en Uruguay, pero sí lo han dado muchos países, entre los cuales hay muchos de los que tienen un nivel de desarrollo superior al nuestro.
Para poder procesar toda esta información hay que usar tecnología. Nosotros desarrollamos un modelo de inteligencia artificial que también está disponible para todo el mundo, que busca duplicaciones y fragmentaciones dentro del gasto público. ¿A qué me refiero con esto? A cometidos similares de agencias u oficinas distribuidas a lo largo y ancho de todo el Estado.
Por ejemplo, en vivienda hay 13 entidades en el presupuesto nacional que tienen como objetivo favorecer su desarrollo en distintos contextos económicos, fundamentalmente en los de menores recursos. Hay 470 millones de dólares asignados a esas entidades dentro del Estado y trabajan 1.786 empleados públicos. ¿Tiene sentido tener 13? ¿Y quién es el responsable del desarrollo de la vivienda? Hay necesidades y demandas crecientes de soluciones habitacionales. Entonces, no sólo es más eficiente centralizar algunas responsabilidades, sino que es más eficaz también porque hace que el que es responsable tenga que dar la cara. Hay 13 entidades, y en el fondo no hay ninguna que sea la responsable de la vivienda.
Algo parecido pasa con las pymes. Hay 11 entidades dentro del Estado uruguayo, siete unidades ejecutoras del presupuesto, distribuidas en cuatro incisos y cuatro organismos extrapresupuestarios, que tienen como misión apoyar a las pymes. Hay involucrados 106 millones de dólares de presupuesto y 1.165 empleados en estas agencias. ¿Quién es el responsable en Uruguay de dar apoyo a las pymes? 11 entidades. ¿Uruguay está llegando de forma eficiente? No, porque hay demandas insatisfechas. ¿Es necesario tener 11 agencias? ¿No sería mejor tener menos? ¿Qué hacen otros países? Trabajan sobre esto. Las identifican y después buscan solucionar, porque llegamos hasta donde podemos llegar, que es a informar sobre esto. Después, el gobierno de turno, que tiene la responsabilidad de haber sido elegido para tomar las decisiones, es el que tiene que gestionarlo y actuar al respecto. Este aspecto está para mí en la base de las responsabilidades centrales que asumirá la próxima administración.
¿Qué pasaría si Uruguay no hace una transformación del gasto público y no invierte en todas estas áreas que están rezagadas?
Pasaría algo muy malo, porque sería un freno, un estancamiento en las posibilidades y en el desarrollo del país. Incluso no se va a poder sostener el nivel actual de desarrollo si no se avanza, porque la dinámica que hay detrás de muchos de estos indicadores es muy riesgosa con respecto al futuro. Por ejemplo, en el tema de la primera infancia y en lo que refiere a educación estamos teniendo generaciones que se forman bastante peor que las anteriores, y eso, obviamente, condiciona el futuro.
Si no se hacen estos cambios, va a ser difícil sostener el nivel actual, y deberíamos olvidarnos de poder progresar en la escalera de desarrollo, en la que estamos bien encaminados, pero nos movemos muy lento y con deberes pendientes.
Entonces, por más que este tema no esté en los titulares, en los debates, es la realidad que tiene que solucionar Uruguay, porque no se puede hacer magia. Si no se usan mejor los recursos que tenemos, vamos a estar condicionando el futuro.
¿Considera que el próximo gobierno va a tener que utilizar la inteligencia artificial para resolver aspectos vinculados al gasto público?
Creo que las herramientas que existen, que generan facilidad para la toma de decisiones, tienen que ser utilizadas. De lo contrario, sería no aprovechar las oportunidades que se nos presentan. Tenemos que utilizar toda herramienta para una mejor toma de decisiones. La asignación del gasto público es absolutamente clave, por eso nos metimos de lleno en este estudio que vamos a estar presentando el 12 de agosto en una conferencia en Noruega sobre finanzas públicas. Este trabajo que hicimos fue seleccionado por un comité científico internacional y vamos a estar presentándolo para recibir la opinión de expertos en esta área a nivel mundial.
Repito, lo más importante es la transformación del gasto público, pero consistente con el crecimiento de la economía. Hay dos grandes desafíos: que la economía crezca, pero, al mismo tiempo, hincarles el diente a estos cuellos de botella al desarrollo que tenemos en las áreas que mencionaba. Pero todo eso implica mayor gasto público. Entonces, tenemos un gran dilema: necesitamos invertir más en determinadas áreas, pero no tenemos capacidad de aumentar el gasto total, por lo tanto, hay que sacar de algunas áreas y volver a asignar. Eso es costoso, porque se entra en una dinámica política compleja de sacarles a algunas para darle a otras. Eso es lo que al país le cuesta mucho, pero a veces llega el momento en el que no hay más remedio, porque ya no se puede aumentar más los impuestos, entonces hay que distribuir mejor el gasto. Ahí está el principal desafío del próximo gobierno.