En las últimas décadas, la disponibilidad de regímenes tributarios preferenciales y paraísos fiscales ha privado a los gobiernos de todo el mundo de enormes cantidades de ingresos. Según el Observatorio Fiscal de la Unión Europea, las corporaciones multinacionales trasladaron 1 billón de dólares (el equivalente al 35% de todas las utilidades registradas fuera de sus países sede) a paraísos fiscales en 2022. Mientras tanto, los superricos del mundo se beneficiaron con tasas impositivas efectivas muy bajas, equivalentes a apenas 0%-0,5% de su riqueza total.
El problema es que, en lugar de cooperar en materia tributaria, los países han estado compitiendo para atraer a grandes corporaciones y gente rica. Afortunadamente, ahora se están tomando medidas para cambiar estas prácticas.
La OCDE y el G20 acordaron en 2021 un Marco Inclusivo sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios destinado a limitar la elusión fiscal, garantizar la coherencia de las normas fiscales internacionales y establecer una mayor transparencia tributaria global. Pero el acuerdo tuvo un alcance demasiado limitado. Requería que sólo las multinacionales muy grandes registraran una pequeña parte de sus ganancias a nivel mundial a los países donde se encuentran sus clientes. Además, la convención que implementaría incluso este requisito limitado aún no ha sido ratificada, y Estados Unidos emerge como una barrera clave para su aprobación.
El Marco Inclusivo también acordó tasas impositivas mínimas para las multinacionales bajas, del 15%, menores que la tasa impositiva corporativa promedio actual de los países en desarrollo, 25%, e inferior a la tasa mínima propuesta por Estados Unidos, 21%. Otro defecto adicional es que se exigiría a los firmantes que evitaran medidas unilaterales, como impuestos a los servicios digitales. Además, los beneficios para las economías en desarrollo fueron mínimos.
Hoy, sin embargo, hay dos iniciativas en marcha que, si bien están apenas en marcha, representan mejoras importantes sobre el Marco Inclusivo. En primer lugar, la semana pasada en Río de Janeiro, los ministros de Hacienda del G20 acordaron trabajar juntos para garantizar que los ultra ricos paguen impuestos de manera más efectiva.
Brasil impulsó ese acuerdo —que también contó con el apoyo de Francia, Sudáfrica, España y otros países— una máxima prioridad de su presidencia del G20. Si bien los detalles aún no se han decidido, un posible enfoque —recomendado por Gabriel Zucman de la Universidad de California, Berkeley, y de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional— sería imponer un impuesto global equivalente al 2% del patrimonio de los multimillonarios del mundo; se trata de unas 3.000 personas.
La segunda iniciativa prometedora es una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre cooperación tributaria internacional, cuyas negociaciones están actualmente en marcha en Nueva York. La resolución para negociar dicha Convención —encabezada por la Unión Africana— fue aprobada abrumadoramente por la Asamblea General de la ONU en noviembre pasado, con las economías en desarrollo a la cabeza.
Según el “borrador cero”, publicado en junio, la Convención debería incluir compromisos sobre una “asignación justa de los derechos impositivos, incluida una tributación equitativa de las empresas multinacionales” y una “imposición efectiva de las personas con alto patrimonio neto”. También debe garantizar que las medidas tributarias contribuyan a abordar los desafíos ambientales, garantizar “la transparencia y el intercambio de información con fines tributarios” y permitir “la prevención y resolución efectiva de disputas fiscales”.
¿Cómo debería reflejar el documento final estos compromisos? Para empezar, la Convención debería reasignar los derechos tributarios de manera justa entre todos los países donde las empresas multilaterales hacen negocios, basándose en el concepto de “presencia económica significativa”: si una empresa realiza una actividad comercial sustancial en un país, debería tener que pagar impuestos allí.
La Convención también debería incluir un impuesto mínimo global efectivo del 25% sobre las ganancias de las multinacionales, así como un impuesto sobre las ganancias de capital. Y debería introducir estándares mínimos para la tributación de las personas más ricas del mundo y de los residentes de más altos ingresos de cada país, incluidos instrumentos contra la evasión, como un impuesto mínimo global sobre la renta. Todos los países deberían acordar gravar adecuadamente tanto la riqueza como los ingresos.
La Convención también debería incluir mecanismos coordinados para los impuestos a los servicios digitales y criterios claros para gravar las actividades asociadas con la explotación de recursos naturales. Además, debería exigir informes públicos, país por país, sobre las actividades económicas de las multinacionales, y consagrar principios comunes para garantizar la transparencia de la propiedad de la riqueza, mediante la creación de un registro global de activos que identifique a los propietarios beneficiarios finales de activos financieros y no financieros. En general, la Convención debería asegurar los recursos públicos necesarios para garantizar la prevalencia de los derechos humanos de todos los ciudadanos del mundo,
Finalmente, la Convención de la ONU debería establecer un sistema de gobernabilidad para la cooperación tributaria internacional. Con este fin, el Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Cuestiones Tributarias podría transformarse en un órgano intergubernamental o podría crearse una nueva organización de las Naciones Unidas. También se necesitan mejores procesos de cooperación tributaria regional, respaldados por el mecanismo de cooperación de la OCDE, el Foro Africano de Administración Tributaria y la Plataforma Tributaria para América Latina y el Caribe.
Al desalentar la fuga de capitales, mejorar la estabilidad fiscal y macroeconómica, aumentar los recursos disponibles para abordar la pobreza y la desigualdad, mejorar los servicios públicos y avanzar en la mitigación y adaptación al cambio climático, dichas reformas contribuirían en gran medida a corregir las distorsiones económicas generadas por un puñado de empresarios y personas ultrarricas. Pero, si bien hay razones para esperar que se adopten, no se deben subestimar las barreras políticas para su implementación.
La mayoría de las economías desarrolladas —incluidos Estados Unidos, el Reino Unido y muchos países europeos— votaron en contra de la resolución de la ONU para establecer la Convención Tributaria. Es de esperar que, tanto en las negociaciones actuales como durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo del próximo año, donde la cooperación tributaria internacional también estará en la agenda, estos países entren en razón y reconozcan que una cooperación tributaria internacional efectiva es lo mejor para ellos.
José Antonio Ocampo, ex subsecretario general de las Naciones Unidas y ex ministro de Hacienda y Crédito Público de Colombia, es profesor de la Universidad de Columbia, miembro del Comité de Políticas de Desarrollo de las Naciones Unidas y miembro de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional. Es autor de Hacia la reforma del (no) sistema monetario internacional (Fondo de Cultura Económica y Banco de la Repúbica, 2021) y coautor (con Luis Bértola) de El desarrollo económico de América Latina desde la independencia, Fondo de Cultura Económica, 2013). Copyright: Project Syndicate, 2024.