Dónde estamos: el saldo del gobierno saliente
La presentación de la Rendición de Cuentas, en especial su exposición de motivos, marca la última instancia del período para hacer un balance del estado de situación del país y da paso al debate sobre los pilares de la agenda económica del actual gobierno. El panorama general muestra que entre 2015 y 2024 la economía uruguaya creció en promedio 1% anual, muy por debajo del 5% registrado entre 2005 y 2014.
El bajo crecimiento del período 2015-2019 se explica por la caída de los precios de exportación y la salida de capitales, especialmente de inversión extranjera directa. En cambio, entre 2020 y 2024 mejoraron notablemente los precios de exportación –con picos récord en 2021 y 2022– y se reactivaron los flujos de capital por la cuenta financiera, en particular por el retorno a saldos netos positivos de inversión extranjera directa, en contraste con los resultados negativos del quinquenio anterior.
Pese al impacto negativo de la pandemia y la sequía, dos eventos exógenos que impactaron negativamente sobre el proceso económico, el quinquenio del gobierno de coalición encabezado por Luis Lacalle Pou registró un valor exportador de bienes un 27% superior al del período 2015-2019, pasando de un promedio anual de 8.943 millones de dólares a 11.396 millones de dólares. Este incremento, junto a una mayor entrada de capital extranjero, se vio acompañado por una expansión significativa de las exoneraciones fiscales: entre 2019 y 2024, las exoneraciones del impuesto a las rentas de las actividades económicas (IRAE) pasaron de 643 millones a 1.186 millones de dólares, y las del impuesto al patrimonio de 622 millones a 1.137 millones de dólares, totalizando una renuncia fiscal cercana a los 2.300 millones de dólares (casi 3% del PIB). Sin embargo, estos estímulos no se tradujeron en un aumento sustantivo de la inversión, que se mantuvo en torno al 17% del PIB, un nivel insuficiente para sostener un crecimiento económico del orden del 3% anual. Cabe señalar que una parte significativa de la inversión en este período correspondió a la construcción de UPM y obras asociadas, por unos 3.500 millones de dólares.
En el frente fiscal, el resultado fue un leve aumento del gasto público en relación con el PIB comparando 2024 con 2019, donde el gasto del gobierno central (GC) y el Banco de Previsión Social (BPS) pasó del 29,8% al 30,5% del PIB. Algo similar ocurre con la presión fiscal, medida como los ingresos de GC y BPS sobre el PIB, que pasó del 25,9% en 2019 al 27,1% del PIB en 2024, esto sin tener en cuenta las postergaciones de gastos hacia 2025, que junto con los compromisos asumidos ascienden a 970 millones de dólares.
A su vez, este quinquenio consolidó un nivel de deuda pública superior al anterior, elevando el ratio de deuda bruta sobre el PIB de un valor cercano al 45% a cerca del 57%. De este modo, la gestión encabezada por Lacalle Pou, además de tener magros resultados en términos de crecimiento e inversión, no logró cumplir con uno de sus compromisos centrales de campaña, como era la reducción del gasto público y el saneamiento de las cuentas fiscales en general.
Por otra parte, durante el último quinquenio el empleo mostró una mejora: el desempleo bajó del 9% al 8% y la informalidad se redujo, lo que se reflejó en un aumento de cotizantes al BPS. Sin embargo, la calidad del empleo se deterioró en términos de ingresos, con un crecimiento tanto absoluto como relativo de los trabajadores con salarios sumergidos (menos de 25.000 pesos líquidos).
En materia salarial, se produjo una pérdida del poder de compra de los salarios, que otorgó una transferencia de ingresos del trabajo al capital, con recuperación al final del período. La política salarial de este quinquenio fue contractiva, lo que produjo una variación del salario real en el quinquenio de 2,4%, mientras que en el quinquenio pasado se registró un aumento acumulado del 7,7%, aun con peores condiciones económicas.
El salario mínimo nacional, por su parte, acompañó la variación del salario promedio, a diferencia de períodos anteriores en los que, de forma consistente, aumentó por encima de la media como expresión de una política redistributiva. La contracción del salario durante la primera mitad de la gestión fue una política deliberada de redistribución regresiva del ingreso: el Poder Ejecutivo votó el 90% de las veces con las representaciones empresariales en los Consejos de Salarios, y el resultado fue una transferencia en el período de 4.532 millones de dólares del trabajo al capital.
La pobreza es otro indicador que no mejoró en este período, a pesar de un crecimiento económico palpable, aunque moderado. Esto es consistente con las variaciones regresivas en materia de igualdad, que pueden observarse en que este fue el primer quinquenio de los últimos 20 años en el que los ingresos del 10% más pobre decrecieron una media de 0,2% anual, mientras que los ingresos del promedio se incrementaron 0,4% anualmente.
Durante 2023 y 2024 se logró ubicar la inflación dentro del rango de tolerancia, cerca del 5% anual. Al desagregar los componentes del índice de precios se ve claramente que es la inflación de los bienes transables la que tracciona a la baja el índice general; este descenso coincide con la profundización de la sobrevaluación del peso a partir de mediados de 2022. Es precisamente a partir de ese momento que se da inicio al proceso de recuperación salarial, por lo que la sobrevaluación de la moneda, la caída de la inflación y la recuperación salarial aparecen asociados.
En suma, el último quinquenio culmina una década de estancamiento o bajo crecimiento, a pesar de haber contado con un mayor potencial de expansión. Ese impulso no se dinamizó por falta de una estrategia distributiva activa, lo que limitó el efecto multiplicador del auge exportador sobre la economía interna. Como contracara, se observa una fuerte salida de capitales: datos proporcionados por el Ministerio de Economía y Finanzas indican que los depósitos y las inversiones financieras en el exterior de residentes uruguayos pasaron de 27.000 millones de dólares en 2019 a 61.000 millones de dólares en 2023, lo que refleja cómo la riqueza generada se canaliza hacia el exterior en forma de inversión especulativa.
En una perspectiva de más largo plazo, la economía uruguaya sigue sin abordar sus nudos estructurales y se sostiene en una inercia basada en la entrada de capitales y superávits comerciales, que permiten mantener una moneda apreciada y preservar el pacto distributivo. Si bien este modelo asegura cierta estabilidad, lo hace a costa de limitar las capacidades exportadoras y de profundizar la primarización productiva, incluso en sectores agroindustriales. Ejemplos como la industria láctea –que pasó de exportar productos con valor agregado, como yogures y manteca, a concentrarse crecientemente en leche en polvo– y las dificultades en la industria automotriz, autopartista y arrocera ilustran esta tendencia preocupante.
Agenda distributiva y agenda de desarrollo: dos motores para salir de una etapa de estancamiento
La situación de meseta de la economía uruguaya no se explica únicamente como la consecuencia de una gestión malograda, sino que debe ser entendida como el resultado de la incapacidad de nuestra matriz productiva y de inserción internacional de sobrellevar una etapa sin los empujes propios de un ciclo de sostenida expansión del precio de nuestros bienes de exportación. Responder a este problema requiere combinar, en un sentido convergente, tanto una agenda distributiva como una agenda de desarrollo, que se complementen y potencien mutuamente.
En primer lugar, parece claro que el camino de las exoneraciones tributarias no está resultando en una mejor performance de la inversión: el gobierno de Lacalle Pou amplió las exoneraciones del 5,5% al 6,6% del PIB, fundamentalmente en IRAE e impuesto al patrimonio, pero los resultados en materia de inversión no son visibles. Es preciso estudiar esta modalidad de esquema de incentivos para hacerla más eficiente y que no acabe siendo una transferencia de ingresos al capital sin contrapartidas ni control.
El desvío de recursos hacia cuentas bancarias o diferentes modalidades de activos en el exterior también merece ser analizado en profundidad, ya que significa una sangría de divisas valiosas para apuntalar una estrategia nacional de desarrollo. Se ha dicho, con razón, que Uruguay precisa alcanzar niveles de inversión superiores al 20% del PIB. Es preciso diseñar estrategias que permitan que al menos una parte de ese volumen de riqueza que se va al exterior sea canalizado como inversión local.
Un impuesto a las grandes fortunas, que grave al 1% más rico, en línea con el programa de gobierno del Frente Amplio, puede resultar en un hito clave de este gobierno. Avanzar por este camino resultaría en una recaudación cercana al 1% del PIB, el equivalente al espacio fiscal generado por un año de crecimiento al 3%. Se trata de una iniciativa que existe en países desarrollados y que investigadores especializados en la cuestión tributaria como Mauricio de Rosa y Gustavo Viñales han señalado que es viable y progresiva.
Recuperar la política industrial debe ser otra prioridad de esta etapa, sobre todo en un contexto global en el que han crecido sustancialmente las diferentes formas de proteccionismo y las políticas de desarrollo productivo. Esto es clave para seguir fortaleciendo nuestro sector de bienes transables. El 80% de nuestras exportaciones de bienes son de carácter industrial o agroindustrial. La jerarquización de una política industrial es también una vía por la cual potenciar nuestras exportaciones.
Una política salarial orientada a recuperar el poder de compra y, al menos, mantener el peso de la masa salarial en el PIB resulta fundamental para asegurar una distribución equitativa de los frutos del crecimiento y promover un círculo virtuoso entre la creación y la distribución de riqueza. Esto contrasta con la dinámica regresiva observada en el último quinquenio. En paralelo, la reducción de la jornada laboral constituye una herramienta clave dentro de una agenda distributiva, al abrir la posibilidad de avances incluso en un contexto de bajo crecimiento y de pautas salariales moderadas en términos de aumentos reales.
Estos lineamientos no resuelven por sí solos los desafíos del país: deben articularse en una estrategia orientada a mejorar la distribución y promover una agenda de desarrollo basada en la creciente sofisticación del trabajo nacional. Se trata de un proceso de largo plazo que requiere acuerdos nacionales duraderos. Para cerrar el rezago de productividad con los países avanzados, hay que encarar al menos dos debates clave.
En primer lugar, cómo vamos a alcanzar efectivamente un nivel de inversión superior al 20%, siendo que hace casi diez años que mantenemos niveles de inversión similares a los de las décadas de 1980 y 1990, las peores en materia de inversión de los últimos 80 años. Sin agenda distributiva que permita generar fondos de acumulación productiva, la agenda de desarrollo va a carecer de potencia verdadera.
En segundo lugar, cómo abordar la persistente sobrevaluación cambiaria que, si bien mejora los ingresos en pesos y sostiene el pacto distributivo, compromete el desarrollo de largo plazo y la diversificación exportadora. Es necesario discutir cómo mejorar el perfil cambiario sin que eso implique una redistribución regresiva vía aumento de rentabilidad exportadora. Esto último nos obliga a diseñar políticas y herramientas para hacer un uso eficiente de los recursos extraordinarios del sector exportador.
Estos y otros debates deberán nutrir el espacio de discusión sobre una Estrategia Nacional de Desarrollo que ha propuesto el PIT-CNT, que aparentemente cuenta con la disposición de los empresarios a participar y que el gobierno nacional se ha dispuesto a convocar.
Bruno Giometti es economista y diputado por el Espacio 1001, Frente Amplio. Rodrigo Alonso es economista y diputado suplente por el Espacio 1001, Frente Amplio.