La tierra de uso agropecuario representa aproximadamente un quinto (20%) de la riqueza total de Uruguay, lo que la convierte en uno de los activos más relevantes para comprender cómo funciona la economía del país. Sin embargo, pese a su peso económico y a la “alta concentración” de la propiedad, el sistema tributario no captura de forma adecuada la renta que genera este recurso, según señaló, en diálogo con la diaria, el doctor en Estudios Latinoamericanos e investigador Gabriel Oyhantçabal, profesor de la Facultad de Agronomía de la Universidad de la República.
“El mecanismo principal de disputa de la renta de la tierra es el tipo de cambio, no son los impuestos”, afirmó el especialista. A su juicio, la política cambiaria resulta “muy ineficiente” desde el punto de vista distributivo porque “beneficia a grupos de la población que pueden acceder a dólares abaratados”.
El investigador también advirtió que la estructura de propiedad de la tierra presenta niveles elevados de concentración. Si se mide por medio del índice de Gini, el valor se aproxima a 0,75, cuando 1 representa la concentración máxima.
Según estimaciones elaboradas a partir del cruce de diversas fuentes –ya que no existe un censo específico sobre la propiedad de la tierra–, en Uruguay habría alrededor de 3.000 terratenientes, definidos como aquellos que poseen más de 1.000 hectáreas, afirmó el experto. “Unos 3.000 propietarios tienen más de 1.000 hectáreas y en su conjunto manejan alrededor de la mitad de la superficie productiva del país, unas ocho millones de hectáreas”, señaló.
Según el investigador, los propietarios de la tierra capturan alrededor de 2.000 millones de dólares por año, lo que representa aproximadamente un tercio del valor agregado bruto (valor total creado por un sector) agropecuario, afirmó.
Frente a este escenario, Oyhantçabal sostuvo que es clave pensar en “diseños tributarios que apunten a una mayor equidad en la captura y la distribución de estos beneficios extraordinarios”.
¿Por qué es clave estudiar la propiedad de la tierra y su distribución?
Es relevante porque nos aporta información sobre uno de los activos más importantes de la economía uruguaya. Las últimas investigaciones sobre riqueza en Uruguay, que ha liderado Mauricio de Rosa, muestran que la tierra de uso agropecuario es aproximadamente un quinto, un 20%, de la riqueza total en el país. Por tanto, estudiar la tierra uruguaya nos dice una parte importante de cómo se distribuye y quiénes son los principales propietarios de este recurso en el país y también es clave para comprender la propiedad, distribución y uso de uno de los principales activos de la economía uruguaya.
Es importante diferenciar entre la tierra y aquellos activos que no tienen un destino productivo, como los depósitos financieros o inmuebles urbanos de uso recreativo o residencial. La tierra es un bien cuyo uso tiene que ver con uno de los principales sectores productivos del país en términos de la dinámica de la canasta de exportaciones, que a lo largo de la historia de Uruguay ha explicado ciclos de expansión y retracción de la economía. Entender quiénes compran este recurso, cómo lo usan y cómo se concentra nos dice también cómo se acumulan los ingresos que resultan de la explotación de la tierra.
¿Cómo definiría la renta de la tierra y por qué es relevante para entender la economía uruguaya?
Es el ingreso que resulta de la explotación de la tierra, que tiene una serie de particularidades comparado con otros bienes, por su condición finita y no reproducible. Yo puedo fabricar una nueva planta de automóviles, pero no puedo crear una nueva pradera fértil para hacer ganadería, granos o forestación. Es un recurso generado por la evolución natural del planeta y los humanos nos aprovechamos de su condición finita, no reproducible y, además, heterogénea. Es decir, hay distintas calidades de suelo: no es lo mismo una hectárea de tierra en Uruguay que una en la Antártida o en el desierto del Sahara, que prácticamente no tiene uso agropecuario.
Las tierras en Uruguay están caracterizadas por su alta fertilidad, por lo que quienes se apropian del terreno pueden obtener un ingreso extraordinario, que no tiene que ver con su esfuerzo emprendedor o su capacidad de innovación, sino con aprovechar esa condición extraordinaria. Si una persona está arriba de las tierras más fértiles del mundo, tiene una ventaja en relación con otros empresarios o productores en otros lugares del mundo.
La renta depende en buena medida también de los precios de estos bienes. Cuando hay ciclos de precios altos de los commodities, Uruguay disfruta de una bonanza económica que tiene que ver con ingresos extraordinarios que nos permiten dinamizar el crecimiento económico, fortalecer las capacidades del Estado, aumentar la recaudación y el gasto público. Pero esos ciclos tienen fases de expansión y de retracción. En general, cuando los precios caen, esas condiciones extraordinarias se reducen o desaparecen, y en ese caso, en general, la economía uruguaya entra en escenarios de estancamiento económico o, en el peor de los escenarios, de crisis, cuando este freno del sector agropecuario se combina con otros factores que en general tienen que ver con crisis del sector financiero.
¿Cómo se ha comportado la renta de la tierra en estos años?
El dato más claro es que hay un fuerte proceso de expansión de estos ingresos extraordinarios que se apropia Uruguay por el lugar que ocupa el mundo, sobre todo de 2002 a 2014, en un contexto en el que los precios internacionales de los commodities crecieron fuertemente y además en Uruguay se expandió la producción agropecuaria, con la soja y la forestación.
Luego vino un período de relativo enfriamiento; se habló del fin del boom de los commodities y esto generó un enfriamiento del crecimiento de la economía. Mientras que entre 2004 y 2014 el PIB crecía a tasas del 5% anual, luego llegamos a una etapa de relativo enfriamiento o estancamiento del crecimiento, con tasas apenas superiores al 1% anual durante la última década. Esto está relacionado con el freno y la retracción de la magnitud de la renta de la tierra que captura el país, si bien los datos muestran que tampoco se volvió a los niveles precrisis de 2002.
Hubo un freno en relación con el pico de 2014; no obstante, los niveles actuales son elevados si los comparamos con la magnitud de la renta a comienzos del siglo XXI. Lo que sí es cierto es que, como se frenó ese proceso expansivo, se terminó impactando en la capacidad de la economía de crecer a altas tasas, por lo que las posibilidades de expandir el gasto público y seguir intentando construir una suerte de ecuación ganar-ganar en la que los empresarios tienen buenas tasas de ganancia, pero también los trabajadores logran incrementos salariales, se volvió muy difícil.
Teniendo en cuenta los niveles de crecimiento que tiene Uruguay, ¿en cuál de los escenarios que mencionó anteriormente se encuentra el país?
Entró en un escenario de enfriamiento, pero no de crisis. Lo cierto es que desde 2015 en adelante no ha logrado crecer a las tasas de los diez años previos. Muchos hablan ya de una década perdida. Si bien no se recurrió a la emisión de moneda porque la inflación en Uruguay ha tendido a bajar, sí ha habido un incremento del endeudamiento público, que es una forma de patear el ajuste hacia adelante. En vez de ajustar, me endeudo y postergo la necesidad de recortar el gasto, por ejemplo. El tema es que la capacidad de endeudarse tiene un techo, porque en algún momento el que presta va a evaluar si hay capacidad de repago.
¿Cuántos terratenientes hay en el país?
Depende mucho de cómo se defina, pero si se establece como aquellos que tienen tierras por arriba de las 1.000 hectáreas, hay alrededor de 3.000 propietarios. No existe un censo que nos brinde esta información, pero cruzando fuentes de datos hemos llegado a un número que se acerca a esa cifra. Unos 3.000 propietarios tienen más de 1.000 hectáreas y en su conjunto manejan alrededor de la mitad de la superficie productiva del país, unas ocho millones de hectáreas. No obstante, hay que tomarlo con cuidado porque no son números exactos. Todavía no tenemos el dato del último censo, pero podríamos decir que el 10% o menos de las explotaciones agropecuarias están controlando cerca de la mitad de la superficie.
Departamento de Florida.
Foto: Alessandro Maradei
¿Se puede decir que existe una alta concentración de la tierra en Uruguay?
Sí. Históricamente, si la medimos por el índice de Gini, los niveles de concentración andan en 0,75 aproximadamente, 0,8 según el año. Siendo 1 la concentración máxima, 0,75 y 0,8 representan un nivel alto de concentración del recurso tierra, que es una medición interna de las explotaciones agropecuarias, lo que implica que quienes no tienen tierra directamente no entran en la medición. También hay que decir que hay otros activos que están mucho más concentrados que la tierra.
La renta de la tierra que capturan los terratenientes se ubica cerca de los 2.000 millones de dólares anuales. Ese valor oscila en función de la expansión o retracción de los precios internacionales o situaciones climáticas. Los 2.000 millones de dólares representan alrededor de un tercio del valor agregado bruto agropecuario. Si uno mira la distribución del ingreso en el agro, más o menos un tercio de los ingresos se lo llevan los dueños de la tierra.
¿Qué sucede con el llamado atraso cambiario?
Lo que ocurre es la sobrevaluación del peso uruguayo, que es un tema analizado por distintas investigaciones como uno de los principales mecanismos de disputa por la renta de la tierra. La situación afecta a los exportadores, que cuando tienen que cambiar dólares por moneda nacional reciben menos, y beneficia a aquellos que compran dólares abaratados. Los beneficiarios pueden ser diversos: el Estado que se endeuda en el exterior de forma más barata, pero también el sector importador y aquellos que remiten utilidades o ahorros al exterior, que al ser más barato comprar dólares, encuentran un beneficio al menos coyuntural en ese proceso.
Cuando la renta de la tierra entra en un ciclo de caída, de enfriamiento, la economía ya no puede crecer a las tasas de antes y en este escenario se agudiza lo que algunos autores han llamado “la puja distributiva”. El escenario ganar-ganar ya no es posible y entonces alguien va a tener que perder en el reparto. Se afecta la rentabilidad empresarial y eso genera menor inversión. Algunos denominan a este tipo de escenarios “huelga de inversiones”, y en ese marco hay menos capacidades para sostener el crecimiento de la economía. O se avanza en un escenario de ajuste salarial vía menores incrementos en los Consejos de salario, o directamente se produce un recorte. La otra alternativa es que el Estado recurra a otros mecanismos para hacer frente al déficit. Puede ser el endeudamiento público, como la emisión de moneda, que en general viene asociada con picos inflacionarios.
¿El sistema tributario captura adecuadamente la renta de la tierra?
En realidad, la respuesta más corta a esa pregunta es que no, porque el mecanismo principal de disputa de la renta de la tierra es el tipo de cambio, no son los impuestos. En algún momento de la historia de Uruguay, hacia la década de 1960, los impuestos a las exportaciones aparecieron como el principal mecanismo de apropiación parcial de la renta de la tierra, pero quitando ese período, las investigaciones a largo plazo nos muestran que es el tipo de cambio el instrumento principal por el cual el Estado interviene en cómo se distribuye la renta.
Usted mencionaba que la única herramienta que tiene el Estado para gravar la tierra es la política cambiaria. ¿Qué otras medidas se podrían impulsar para asegurar que exista una mayor redistribución de los beneficios de la renta de la tierra para toda la población?
Los instrumentos cambiarios son muy ineficientes desde el punto de vista de cómo se distribuye la renta, porque beneficia a grupos de la población que pueden acceder a dólares abaratados. La clave está en pensar en diseños tributarios que apunten a una mayor equidad en la captura y la distribución de estos beneficios extraordinarios.
En ese tema hay que ser creativos. Por ejemplo, un desafío tiene que ver con la actualización de los valores catastrales, que terminan impactando en la recaudación de impuestos como el de Primaria y la contribución inmobiliaria, que históricamente han estado muy atrasados en relación con los valores de mercado. Ahí, por ejemplo, hay mucho para hacer si el valor con el que se evalúa fiscalmente la tierra refleja más los criterios de mercado. Eso permitiría, entre otras cosas, aumentar la recaudación por parte del Estado y hacer políticas públicas que tiendan a una mejor distribución de los beneficios derivados de la explotación de la tierra.
¿Qué desafíos enfrenta Uruguay con respecto a la renta de la tierra?
La tierra es un recurso estratégico para el país. Como decía al comienzo, es un recurso finito, no reproducible. No lo fabricamos los humanos, sino que lo usamos. Por tanto, las políticas deberían procurar la conservación de ese recurso en el largo plazo; deben garantizar la sustentabilidad.
En ese sentido, son claves las políticas de ciencia y tecnología que permitan balancear la dinámica que tiene Uruguay de colocar productos en el mundo. Además, los ingresos de la tierra deberían ser distribuidos de la forma más equitativa posible. En este tema entran, por ejemplo, las políticas tributarias y las de acceso a la tierra en general.
El tema de la concentración de la tierra ha sido históricamente debatido por diferentes líderes políticos, pero actualmente no se encuentra en la agenda pública. ¿A qué se debe que no haya tanto interés por discutir este asunto?
Si uno lo compara con la década de 1960, había una suerte de espíritu de época por el que muchos sectores sociales y políticos entendían que era fundamental pensar las formas de redistribuir la tierra y hacer lo que se llamaba una reforma agraria.
En la actualidad es otro el espíritu de época, no estamos en el contexto posrevolución cubana y ofensiva de procesos de descolonización a nivel mundial como había en los 60, pero también ahí hay un factor que varios investigadores han señalado como importante, que tiene que ver con que en los 60 se asociaba la gran propiedad o latifundio como un factor del freno del crecimiento de la economía. No solo era un problema político o social de distribución de los ingresos o del poder político, sino un desafío económico. Se consideraba que las grandes superficies eran una traba para el crecimiento económico.
Lo que ha pasado en los últimos 30 años es que ha sido posible el crecimiento económico y en particular la expansión de la actividad con la acumulación de capital en el agro con grandes superficies agropecuarias. Esta asociación de gran propiedad con estancamiento ya no tiene buena evidencia empírica. Actualmente, las propuestas orientadas a redistribuir la propiedad de la tierra tienen que ver más con la distribución del ingreso para construir sociedades más igualitarias o con la distribución del poder político, porque la alta concentración de un activo les da mucho poder económico a los sectores propietarios y eso puede afectar las democracias.