Nicolás Bentancur es docente grado 5 del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República y desde hace años estudia las políticas públicas en el campo de la educación. Entrevistado por la diaria analizó el primer año y medio de gestión en esa área del actual gobierno. Según consideró, el capítulo educativo de la ley de urgente consideración (LUC) debe ser entendido como “una nueva ley de educación”, y entiende que hasta ahora la agenda se ha centrado en “la idea de retomar la autoridad sobre el sistema”. Si bien manifestó que ello es coherente con el discurso electoral de los partidos de la coalición de gobierno, encuentra “una incoherencia muy grande” en las metas de gestión fijadas por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC).
¿Cómo definirías la línea de política educativa del actual gobierno, después del primer año y medio de mandato?
Este gobierno arrancó con un mandato autoimpuesto de reforma educativa. La LUC debe ser entendida como una nueva ley de educación, por la extensión del articulado. En toda la historia de la educación en Uruguay sólo la Ley General de Educación [de 2008] es más extensa que la sección de educación de la LUC. El gobierno empieza por la gobernabilidad del sistema, que es coherente con muchos diagnósticos que hacían los propios partidos políticos de la coalición y técnicos vinculados a ellos. El principal lineamiento de política educativa es la idea de retomar la autoridad sobre el sistema, que estaría comprometida por una estructura de decisión muy consociativa, en la cual el socio que aparece cuestionado son los sindicatos docentes. La nueva normativa de la LUC centraliza el poder, incorpora al MEC como un actor relevante en los lineamientos de las políticas educativas y elimina a los representantes docentes en los ex consejos desconcentrados, que ahora son direcciones generales. Ello ocurre también respecto de la gestión de ANEP, a través de una defensa muy celosa de la llamada laicidad, con un ojo muy atento puesto en manifestaciones de docentes que pudieran suponer actividad política o cualquier cosa que se le pareciera. A título represivo y de manifestaciones anteriores, como el caso de los profesores de San José: reabro algunos temas, estudio y eventualmente sanciono. Y también en cuanto a lo preventivo, con algunas circulares que salieron del sistema y que advertían a los docentes de que ese tipo de conductas iban a ser penalizadas. Siendo coherentes con el diagnóstico previo, estas autoridades quisieron empezar pisando fuerte: los que mandamos somos nosotros. El segundo elemento, más tardío y que todavía está en titulares, tiene que ver con las promesas de reforma y la constitución de metas educativas. Esas metas marcan algunas indicaciones de hacia dónde se quiere ir. El tercer componente es muy de coyuntura, difícil de analizar, que es la gestión educativa de la pandemia, en la que más bien actuaron como bomberos frente a un cisne negro.
¿Qué puede decirse sobre las metas educativas definidas por la ANEP y el MEC?
Este gobierno llegó en ancas de un discurso que planteaba que la gestión educativa del Frente Amplio (FA) fue desastrosa y que los males de la educación se debían a una mala gestión, que se solucionarían con una buena gestión. Uno supondría que, si ese diagnóstico era genuino, se tendrían que plantear metas altamente superadoras de la situación existente. Sin embargo, con una excepción, las metas que se ha fijado la ANEP son una continuidad de la tendencia de mejoramiento de múltiples indicadores de gobiernos del FA. Por ejemplo, la asistencia a los 17 años: el FA la subió de 70% a 84% entre 2014 y 2019. La meta para 2024 es 90%; el FA la subió 14 puntos en cinco años y la meta es subirla seis puntos más. El FA subió la cobertura de 15 a 17 años de 75% a 87% en el último período, 12 puntos, y el actual gobierno se propone subirla ocho puntos más, de 87 a 95%. La tasa de promoción del ciclo básico, uno de nuestros grandes problemas, en el último quinquenio subió de 72% a 80%; ahora se pretende subirla a 90%. La tasa de egreso de educación media básica subió de 69% a 77%, aquí se pretende llevarla a 90%. Ahí sí hay un salto. Pero sí mirás la tasa de egreso oportuno de educación media básica, a los 16 años, la edad esperada, en la última administración del FA subió de 58% a 67%, nueve puntos; esta administración se propone llevarla de 67% a 75%. No hay una correspondencia entre el diagnóstico catastrofista, generado desde los partidos que eran de oposición dentro de la lógica razonable de la competencia política y sobre todo en un período pre electoral, pero tampoco desde espacios técnicos que sustentaron estas críticas. Ahora las autoridades convalidan este proceso con un ritmo de crecimiento incremental como el anterior.
¿Cuál es la excepción de la que hablabas?
El egreso de la educación media superior, que es el indicador sobre el que circulan todas las críticas. El incremento del egreso entre jóvenes de 21 y 23 años ha sido muy pequeño, de 38% a 42% en la última administración, y acá sí se propone dar un gran salto y llevarlo a 75% en 2024. Sin embargo, el propio presidente de ANEP, Robert Silva, dijo a El País que dio lugar a mucha discusión interna en ANEP, que la meta se puso pero le parece imposible de cumplir. En las cuestiones de gobernabilidad no veo inconsistencia en el discurso, pero en gestión y resultados educativos, cuando tenés que prometer y no sólo criticar, veo una incoherencia muy grande. Parece que los problemas educativos no eran de tan fácil resolución como se decía antes. Quienes desde una visión partidaria o tecnocrática nos dijeron otra cosa o fueron muy optimistas se equivocaron o directamente nos mintieron. Dentro de unos años habrá que agarrar estos números, que muchos de ellos son de muy factible cumplimiento e implican seguir el impulso incremental que viene desde atrás.
Hay diagnósticos que ponen a los sindicatos en un lugar central en los últimos años, ya sea por su capacidad de bloqueo o por tener el control del gobierno de la educación, ¿eso fue así?
Más que el rol de los sindicatos se podría hablar del rol que les otorgaron las administraciones del FA a las representaciones docentes, que no son sólo los sindicatos, sino también las Asambleas Técnico Docentes (ATD), en la construcción e implementación de políticas educativas. Es muy difícil identificar en estos años alguna política importante que decididamente hayan querido llevar adelante las administraciones del FA que fueran bloqueadas por los docentes. Hay un caso, el del programa Promejora durante el gobierno de [José] Mujica. Pero se trata de una iniciativa que venía de un acuerdo nacional de educación, que había sido puesta arriba de la mesa por el Partido Nacional. Por lo tanto, uno puede dudar de en qué medida la resistencia sindical fue la que frenó la implementación del Promejora o si el FA no le ponía mucho calor a esa política y por eso cayó. Sí es cierto que hubo una cuestión no normatizada de construcción de políticas con una apuesta muy consensualista de parte de las autoridades del FA. Hay cuestiones que a veces pueden ser hasta de autolimitación: no voy más adelante porque esto genera conflictos con los sindicatos docentes, o voy hacia adelante, pero muy lentamente y con mucho cuidado para evitar reacciones. Eso es más bien una cuestión de actitud, de postura, con una estrategia, que podrá compartirse o no, pero es de las autoridades de gobierno. Ahí hay un elemento político muy fuerte, que es qué grado de consenso y de disenso las autoridades educativas están dispuestas a construir con los actores colectivos de la enseñanza.
¿Qué rol juegan los colectivos docentes en las transformaciones?
Son actores fundamentales en el momento de implementación de las políticas, por lo tanto, hay que comprometerlos con los proyectos de innovación y de mejora. Toda la literatura existente, sea en materia general de gestión pública como de transformación educativa, te dice que son actores a los que hay que ganar, porque se cierran las puertas del aula y no entra ninguna autoridad educativa, ningún técnico iluminado. Los que están llevando adelante eso son docentes. Si bien no hay una relación mecánica entre expresiones de sindicatos o de ATD y actuaciones docentes individualmente considerados, generan un clima de opinión que puede ser o favorable o contrario a la promoción de reformas, que siempre son difíciles de concretar. Hay que preguntarse qué tipo de diálogos exigentes podés tener sin ser autoritario, sin tener una concepción exclusivamente jerárquica, pero a su vez reivindicando que tenés una agenda colectiva que va más allá de intereses muy legítimos, pero que son sectoriales, parciales.
¿Cómo se dio ese vínculo en los gobiernos del FA?
Con la llegada del primer Codicen [Consejo Directivo Central], encabezado por Luis Yarzábal, se venía de un aprendizaje de lo que implicaban reformas rupturistas con el colectivo docente, básicamente la reforma Rama y su herencia. Estaba muy clara la idea de que eso no se podía repetir, de que había que restañar heridas y tratar alguna forma de inclusión. En ese sentido fue la apuesta financiera del FA en materia de educación, de mejorar notablemente las condiciones salariales de los docentes en esos años, tal vez en una visión simplista por lo incompleta, como si esa mejora de por sí implicara una mejor actitud frente a las transformaciones. El propio Yarzábal decía que buscaba un proceso gradual de transformaciones, casi una oda al incrementalismo como estrategia de cambio. Luego viene un período, el de Mujica, en el cual se apuesta a acelerar selectivamente en algunas áreas, como la gran apuesta a la enseñanza técnica que terminó con la Universidad Tecnológica y con el proyecto frustrado de transformación de la UTU. El segundo jalón que marca mucho esta relación fue el conflicto sindical existente al principio de la segunda administración de Tabaré Vázquez, con la declaración de esencialidad, que fue un enorme error político frente a una situación de movilizaciones y paros que realmente no lo ameritaba; no es que hayas tenido a la enseñanza parada durante dos o tres meses. Ese recular en chancletas que tuvo que hacer el gobierno del FA lo puso en una situación a la defensiva frente a un diálogo más exigente con el actor docente. A falta de un plan de transformaciones de mediano plazo que el FA nunca puso arriba de la mesa para negociar con nadie, simplemente porque no lo tuvo. Hay mucha resistencia sindical a determinadas transformaciones y en general se habla de reforma y se ve con reticencia. También es un actor complejo para incluirlo en un proceso de transformaciones, pero eso no quita la responsabilidad que tuvo la gestión de gobierno de no generar una mesa con temas efectivos y horizonte temporal como para poder decir que algo fracasó o que lo trabaron estos actores.
Hay quienes dicen que el clivaje entre quienes están a favor o en contra de la reforma Rama es más significativo que el de izquierda y derecha para explicar lo que pasa en la educación en la actualidad. ¿Coincidís con ese diagnóstico?
Parcialmente. El FA no es un actor monolítico en materia educativa, como tampoco en muchas políticas. De la misma manera que encontrás al astorismo con un control muy fuerte sobre espacios como el Ministerio de Economía y Finanzas o el Banco Central, el MPP [Movimiento de Participación Popular] fue un actor con un control importante sobre la estructura institucional del sistema educativo. Existe la anécdota, aparentemente validada por algunas fuentes, de que el único cargo que Mujica le pide a Tabaré Vázquez para el período 2015-2020 es la presidencia de la ANEP para Wilson Netto, cuando Vázquez tenía otros planes. Pero cuando tu principal fuerza política interna te pone eso como única prioridad es muy difícil decir que no. Existe una mirada del MPP, el Partido Comunista y otros sectores más cercanos al sindicalismo docente o a las sensibilidades de la comunidad educativa. En contrapartida están otros sectores que han sido críticos internamente de la reforma [de Rama], que tal vez tengan una visión más tecnocrática y más cercana a otros actores. Si ves las presencias de gente con filiación frenteamplista en Eduy21 son de estos sectores que tienen una visión de la educación más desde la técnica, desde la experticia, desde un manejo más jerárquico, racional, que la de una estructura más consociativa o negociada. Sin embargo, hay una agenda educativa más de derecha liberal y una agenda más de izquierda. Algunos temas recién empiezan a esbozarse y no sé si en este período de gobierno o en el siguiente van a aparecer mucho más claramente. El rol del sector privado en la educación, la indiferenciación público-privada; hay algunas puntas sobre esto, como el aliento que se está dando a la incorporación de instituciones privadas para la formación de docentes. Por lo tanto, creo que hay un proyecto educativo más de derecha liberal, no de derecha autoritaria, como hay en otros países de América Latina y en el mundo, y hay otro proyecto educativo más estatista, que representa mejor el FA. A veces, cuando la discusión se centra en cuestiones más técnicas o pedagógicas o de organización educativa, estas cuestiones se soslayan. Pero sí hay otros libretos y hay que ver si se ponen arriba de la mesa en este período o si se dejan para un eventual segundo período.
Las actuales autoridades de ANEP parecen apostar por la aplicación de cambios curriculares en forma inmediata en vez de ir por un camino consensual, ¿qué se gana y se pierde con uno y otro mecanismo?
Tenés la reforma Rama arriba de la mesa. Podemos aprender de nuestras experiencias. Podemos obtener transformaciones más rápidas, porque cuando negocio, eso insume más tiempo e implica transacciones. Si negocio no voy a obtener el 100% de lo que quiero, voy a obtener un resultado que no me conformará del todo, pero tendrá el valor de lograr apoyos más amplios. Esta reforma de plan de estudios se va a estudiar durante 2022 y se va a empezar a implementar durante 2023 y en 2024 tenés elecciones. ¿Qué pasa si los partidos que están llevando esta reforma pierden? Va a venir otro actor a ocupar el gobierno que no se va a sentir en absoluto comprometido con esas transformaciones. Además, podés incorporar a otros actores sustantivamente, no formalmente para una consulta de buenos modos, sino para estar dispuesto a negociar realmente. Esa no parece ser la impronta de esa gestión. Si el diagnóstico es que el problema es que se negoció demasiado y no hubo una autoridad clara, no es esperable que ahora salgan a hacer lo contrario de lo que dijeron. Hay una matriz de construcción de políticas uruguaya de buenos modos y que siempre hay que celebrar, pero que haya negociación sustantiva parece difícil. La primera comisión que han conformado es de expertos que vienen de la sociedad civil; es una idea buena que ya se ensayó. En 2016 y 2017 yo tuve una función coordinando un diálogo que se llamó “Más voces para la educación secundaria”, en el que se buscaron referencias externas sobre cuál es el perfil del egresado que Uruguay va a necesitar de aquí a cinco, diez y 15 años. Eso se hizo con bastante más amplitud que la que se está ensayando ahora, que me parece bien intencionada, pero es una mesa a la que le faltan algunas patas. Está un poco chueca en cuanto a la convocatoria, sobre todo de organizaciones sociales que representan otras miradas y que deberían estar ahí sentadas. Ese es el primer espacio constituido de referencia, lo demás parece que va a tener un nivel de internismo importante. Si es así, en cuanto a resultados posibles, probablemente tengamos nuevos planes de estudio en un plazo relativamente breve, porque los recursos de autoridad para hacerlo están. Esos planes de estudio se van a poner en cuestión dentro de dos o tres años si la marea política cambia.
En esta arena de políticas es imprescindible lograr por lo menos algunos acuerdos básicos a diez o 15 años, porque los resultados educativos se dan muy diferidos en el tiempo. Acá no sólo estamos cuestionando el formato participativo o la legitimidad social de un instrumento, estamos cuestionando su eficacia. No hace falta ser partidario de soluciones consociativas para reivindicar acuerdos básicos a mediano plazo, así seas absolutamente eficientista y sólo te importen los resultados; salvo que seas tan miope que sólo te importen resultados a cortísimo plazo, cosa que a veces a los políticos les pasa, porque tienen que mostrar números en dos o tres años. La historia de la reforma Rama es eso, logró transformaciones institucionales rápidas, pero resultados modestos, y empezó a ser desarticulada, no en 2005 con el gobierno del FA, que también lo hizo, sino previamente, bajo el gobierno de [Jorge] Batlle, con otra dirección en ANEP. Es una política que requiere estabilidad, y la estabilidad requiere de determinados consensos básicos. Los consensos básicos son dificilísimos. Debe asumirse cierto nivel de conflicto o a veces dejar alguna ruptura en el camino, ese es un precio que tal vez alguna autoridad educativa deba pagar en algún momento. En todo caso, esos serán los espacios de fracaso de una estrategia de ese tipo, pero no puede ser la estrategia a priori para evitar los “dolores” de la negociación.
Los partidos políticos han intentado lograr acuerdos de mediano y largo plazo, pero con resultados muy modestos, ¿por qué cuesta tanto en Uruguay?
El FA es un partido/coalición, y ni que hablar que quienes están gobernando hoy son por definición una coalición y lo será por mucho tiempo si quieren lograr mayorías. Los incentivos son para negociar internamente esas coaliciones y no hacia afuera. No querés dejar afuera de esos acuerdos a ninguno de tus socios, porque eso te podría impactar en otras políticas. Es muy difícil lograr acuerdos que rompan, hay sectores dentro de cada una de las coaliciones que son mucho más refractarios y por más que puedan no ser la mayoría, los sectores dialoguistas de cada una de ellas tienden a preservar a sus socios estables y no a buscar acuerdos afuera. Esa es una razón, que no se aplica sólo en la educación. Si bien no tenemos una brecha marcada de políticas entre las dos grandes coaliciones de gobierno, las grandes iniciativas de unos cuantos años a la fecha salen con el apoyo de una sola de las coaliciones. La reforma de la seguridad social de la década del 90 salió con la coalición de centro y derecha; las grandes reformas del FA, como el Sistema Nacional Integrado de Salud o la reforma tributaria son reformas de partido. ¿Por qué le pasa a la educación? Porque nuestro sistema político no está logrando acuerdos de grandes políticas. ¿No podemos hacer una excepción con esta política? Sí, yo prohijaría esa alternativa. Esta es una política distinta a todas. Obviamente, todas las políticas se benefician de la estabilidad, pero vos podés cambiar una política de infraestructura o de transporte de obras públicas más o menos cada cinco años con costos relativamente acotados. No lo podés hacer con una política educativa; pero no es la tónica dominante, las grandes políticas son políticas de partido, no de grandes acuerdos.
Siempre se dice que en Uruguay el MEC juega un papel muy residual en política educativa, ¿eso cambió con el fortalecimiento del rol del ministerio que impulsó este gobierno?
Cualquier politólogo te va a decir que los arreglos institucionales impactan fuertemente en los resultados de políticas y en el tipo de política que se hace. Esta situación de empoderamiento del MEC fue hecha en los bordes de la Constitución, porque la autonomía de ANEP es amplísima, está establecida constitucionalmente y no hay forma de cambiar en lo sustantivo sin una reforma constitucional. Hecho como está en la LUC, que veremos si se mantiene o no, es potencialmente una arena de conflicto con la ANEP. Si ya lo fue en el último período de gobierno del FA, con más razón puede serlo con este MEC parcialmente empoderado. Dicho esto, también las personas importan. Hasta el momento parece existir una cohabitación razonable entre [el ministro Pablo] Da Silveira en el MEC y [el titular del Codicen] Robert Silva en ANEP. Pero esto puede cambiar mañana. Es una institucionalidad que juega mucho en el límite, pero como es una coalición que viene con un libreto relativamente consensuado previamente respecto de sus prioridades, posiblemente le allane o pavimente el camino, por lo menos en una primera etapa.