¿Por qué es tan difícil reformar la Constitución en medio de una elección?

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Las encuestas de intención de voto muestran que las iniciativas de reforma constitucional no la tienen fácil. El plebiscito sobre la seguridad social, impulsado por el PIT-CNT y apoyado por algunos sectores del Frente Amplio, cuenta con un apoyo inferior al 50%, en tanto el de los allanamientos nocturnos, impulsado por los legisladores del Partido Nacional y respaldado por todos los partidos de la coalición, supera apenas esa cifra, pero con una tendencia a la baja.

Desde 1985 a la fecha, se realizaron en Uruguay 11 plebiscitos de reforma constitucional, pero sólo cuatro fueron exitosos. En 1989 se aprobó una reforma sobre la modalidad de cálculo del pago por jubilaciones; en 1994 se estableció la prohibición de modificar el régimen de jubilaciones mediante leyes de rendición de cuentas; en 1996 se aprobó una reforma centrada en el sistema electoral; y en 2004, otra que determinó el monopolio estatal en la prestación de los servicios de agua. O sea, sólo el 36% de las iniciativas sobre reformas de la Constitución fueron aprobadas por la ciudadanía, por lo que conviene preguntarnos por qué resulta tan difícil modificar la carta magna por esta vía. Mi respuesta a esa pregunta considera tres factores, dos de índole estructural y uno de tipo político, que paso a detallar a continuación.

Agenda pública

Los plebiscitos deben lidiar con un problema estructural. El artículo 331 de la Constitución define cuatro mecanismos de reforma: a) recolección del 10% de las firmas del padrón electoral; b) recolección de las firmas de los dos quintos de los miembros de la Asamblea General; c) aprobación de un proyecto de reforma por mayoría en la Asamblea General, generando la convocatoria a una convención nacional constituyente con el fin de analizar el proyecto sancionado por el Parlamento; y d) aprobar una ley constitucional con el voto de dos tercios de cada cámara. Los cuatro mecanismos prevén al final del camino la convocatoria de un plebiscito para que la ciudadanía se exprese sobre la propuesta. Sin embargo, existe una diferencia crucial que condiciona el éxito de toda iniciativa de reforma: mientras que los dos primeros mecanismos establecen que el plebiscito debe realizarse en forma simultánea con la siguiente elección, los otros deben realizarse en una fecha distinta. Esta diferencia es crucial para la suerte de los reformadores.

Cuando el plebiscito se realiza en forma simultánea con la elección nacional, los propulsores de la reforma encuentran grandes dificultades para incluir la temática en la agenda pública. Como la elección nacional está diseñada para elegir presidente y Parlamento, resulta natural que la atención de los ciudadanos se concentre en la competencia principal, pues la orientación del gobierno electo afectará sus vidas durante los siguientes cinco años. Al mismo tiempo, los candidatos y partidos pondrán todo su esfuerzo en la activación de los recursos típicos de campaña (publicidad, militancia y movilización) a los efectos de que la ciudadanía conozca y compare las propuestas. De esta forma, la discusión pública estará determinada por las prioridades programáticas de los partidos y candidatos y la demanda de soluciones que reclaman los ciudadanos. En ese marco, las iniciativas de reforma cuentan con pocas posibilidades de desarrollar una discusión pública amplia y profunda que concite el interés de toda la ciudadanía. Esto queda muy claro cuando, a menos de un mes de la consulta, las encuestas muestran que existe una parte de la ciudadanía que continúa desinformada sobre los contenidos de las reformas que se plebiscitarán.¹

Statu quo reforzado

Por alguna razón que desconozco, la Constitución establece que los plebiscitos que se realizan en forma simultánea a la elección nacional deben utilizar una sola papeleta, la del Sí, en tanto los plebiscitos activados por los otros dos mecanismos de reforma deben utilizar las dos opciones tradicionales, papeleta de Sí y de No. Esta distinción torna aún más difícil la tarea para los impulsores de reformas que navegan en medio de una elección nacional.

Al no existir una papeleta que se oponga a la iniciativa, los actores que la rechazan pueden utilizar la estrategia del silencio. Al no hablar ni hacer referencia a la consulta, los opositores contribuyen a mantener desinformada a una parte del electorado que, al permanecer al margen, contribuye involuntariamente a la derrota de la iniciativa en el plebiscito. Esa estrategia está blindada por la razonable coartada de que los partidos y candidatos se concentran en el tema principal, es decir, en conquistar votos para ganar la presidencia y bancas en el Parlamento. Por lo tanto, la ausencia de una papeleta del No reduce los costos de oposición a la reforma al establecer de facto un gran agrupamiento de no votantes del plebiscito integrado por los ciudadanos informados que rechazan la reforma, los ciudadanos ignorantes del tema y los olvidadizos de la papeleta al momento de ejercer el sufragio. Como bien señala mi colega Rafael Piñeiro, “cuando se abren las mesas el día de la elección, todos los sobres contienen un No a pesar de estar vacíos”. La tarea de llenarlos de papeletas es ardua y exige una proactividad superlativa.

Amplia coalición

Otro colega, David Altman, escribió hace algunos años el mejor libro que conozco sobre la democracia directa en el mundo.² En uno de sus capítulos dedicado a Uruguay, llega a la conclusión de que el secreto del éxito de toda iniciativa de democracia directa consiste en la construcción de una gran coalición político-social de respaldo a la iniciativa. En el caso de los plebiscitos constitucionales que coinciden con la elección nacional, ese amplio acuerdo permite activar recursos partidarios y de las organizaciones sociales –lo cual supone proveer información– y garantizar al mismo tiempo que la papeleta del Sí llegue a los votantes.

Un estudio reciente de la encuestadora Nómade muestra que casi siete de cada diez electores llevan la hoja de votación desde su casa, es decir, no la buscan en el cuarto secreto.³ Por esa razón, la distribución de las hojas de votación resulta una meta estratégica para conseguir un buen resultado electoral y ello supone doblar las hojas y adoptar medidas para su distribución –mesas, puerta a puerta, contratación de distribuidores–.

La decisión de adjuntar o empaquetar la papeleta del Sí junto a la hoja de votación del partido al momento de su distribución (“ensobrar” en el lenguaje coloquial) termina siendo un indicador relevante para imaginar la suerte final de la iniciativa de reforma. Si los partidos que apoyan la iniciativa representan a una mayoría del electorado, la posibilidad de triunfo del plebiscito aumentará, pero en caso contrario, las chances decrecerán abruptamente, debiéndose adoptar iniciativas más complejas que la simple mecanicidad de la distribución de hojas y papeletas en forma de paquete.

En suma, la posibilidad de reformar la Constitución en medio de una campaña electoral resulta muy difícil por todo lo expuesto, y por idéntico motivo encontramos que las dos iniciativas de reforma constitucional a consideración de la ciudadanía el próximo 27 de octubre cuentan con escasa chance de triunfo. Ambas sufren el problema de hacerse un espacio en una agenda pública dominada por la competencia interpartidaria por el gobierno. Ambas sufren el problema de derrotar a un statu quo reforzado por la ausencia de la papeleta del No. Y finalmente, ambas carecen de una amplia coalición político-social que respalde la convocatoria y resuelva algunos dilemas de acción colectiva, como la movilización o la distribución eficiente de las papeletas.

Es cierto que el plebiscito de los allanamientos nocturnos cuenta con mejores posibilidades de éxito que el de la seguridad social, según lo indican todas las encuestas. Sin embargo, esa situación puede diluirse rápidamente, entre otras cosas, por el escaso compromiso mostrado por sus impulsores. Recordemos que propusieron crear un comando político para impulsar la campaña y no lo hicieron.⁴ Tampoco invirtieron mucho dinero en publicidad y por el momento están distribuyendo sus hojas de votación sin la papeleta del Sí. En resumen, no deberíamos sorprendernos si ambas iniciativas terminan naufragando. Las condiciones de la competencia en medio de una elección nacional y los débiles apoyos creados en torno a las iniciativas son factores demasiado importantes como para ignorarlos y esperar una sorpresa de último momento.

Daniel Chasquetti es politólogo.