Alcances y claroscuros del reformismo fuerte

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No dejes que una pequeña discusión arruine una grande. Leo Maslíah

Ver lo que se tiene delante exige una lucha constante. George Orwell

La historia tiene tiempos; un tiempo de muy larga duración que se pierde en siglos o milenios y se estanca, atávico, arrastrándose hasta el siglo XXI bajo el signo selectivo del silencio. Hasta hace 20 años no se hablaba de la situación terminal de los presos en las cárceles —a pesar de la iniciativa de la gestión de Jorge Batlle sobre el comisionado para el sistema penitenciario—; tampoco de un derecho penal del enemigo aplicado a diario contra la normativa vigente. No se hablaba de las varias caras del racismo, más allá del círculo activista. De la sociedad patriarcal. Del maltrato del “jefe de familia” a la esposa y los hijos. De la violencia de género y los femicidios. Del acoso moral en centros educativos y establecimientos laborales. De las condiciones infrahumanas de vida de las personas trans. De la exclusión de gais y lesbianas de una institución civil elemental: el matrimonio. De la discriminación misógina en las organizaciones donde se disputa algún tipo de poder. Tampoco del maltrato, los golpes y las terapias de electroshock a los internos en los psiquiátricos y a los menores en los correccionales. Cuando de nada de esto se habla masivamente, las cosas repetitivas, oscuras, devenidas en patrón silente no existen y las personas, víctimas de un orden, a quienes la sociedad no valora como seres humanos integrales, se repliegan sobre sí, no rompen el silencio porque no hay donde hacerlo ni conocen su derecho a la voz.

“Cuando la sociedad trata de esta manera a las masas [...] la consecuencia es la escasez de respeto [...]. Al igual que muchas hambrunas, esta escasez es obra del hombre; a diferencia del alimento, el respeto no cuesta nada”, escribe el sociólogo Richard Sennett.

A lo largo de estos últimos 20 años la “ignorancia plural” sobre esas cosas no dichas comenzó a disolverse. Se agruparon los afectados, comenzaron a hablar entre sí, se convirtieron en portavoces de una sociedad civil organizada, después su plataforma pasó a la agenda de gobierno y, casi en simultáneo, a la agenda mediática y a las redes: aunque la secuencia no es igual en todos los casos, se quebró el silencio, con lo que cooperó un eslabonamiento global y una estructura de oportunidades nacional: la izquierda en el poder. Una sociedad cruzó fronteras, amplió la democracia, perforó el espesor de la historia.

Civilizaciones

Las civilizaciones, en sus largas trayectorias, favorecen a unos y a otros no, visibilizan a unos y a otros los esconden, eximen a unos y a otros les hacen cargar con peso extra. Dictan sentencias, decretan: muertes o cárceles de larga duración para unos. Para otros, luz verde. “Una civilización sólo alcanza su verdad personal al rechazar lo que le molesta en la oscuridad de las tierras”, escribe Fernand Braudel. La llamada sociedad occidental —aunque no sólo ella— rechazó a judíos, locos, homosexuales y trans. A los primeros los obligó por siglos a vivir extramuros de la ciudad, en guetos. A los segundos, los encerró a partir del siglo XVI. A los terceros, les negó instituciones como el matrimonio entre sí, la paternidad y la maternidad, con lo que los condenó a llevar una vida por debajo de los focos. A los últimos, los orilló a la prostitución. A las mujeres, las dejó a la sombra de la vida pública y de los derechos (salvo quizá la civilización minoica).

Cuando un país decide poner fin a esas desdichas categoriales, está decidiendo poner fin a su civilización: a las repulsas internas de ese legado que naturalizó durante siglos, a las que sus miembros no cuestionaron. Uruguay en el siglo XXI comenzó a cancelar esas expulsiones del mundo; con ello definió no solo un nuevo pacto ciudadano sino quizá una civilización distinta, un zeitgeist que contó como muchos lo que hasta el momento había contado por uno.³

Lo que hoy parecen transgresiones prestigiosas y glamorosos pecados no fueron vividos así por quienes soportaron una seca aritmética social, hecha de amonestación gratuita y negación. La izquierda, por su lado, alternó una alta iniciativa durante el primer mandato y una escucha afinada en su segundo tiempo, en sintonía con la alternancia de dos liderazgos con sesgos distintos: acción y antena, respectivamente, fueron las señas de identidad de los diez primeros años. El primer gobierno hizo, el segundo exploró en los límites. Ahora bien, el impulso reformista durante ese período se explica no sólo por el ciclo económico o por decisiones de política pública, sino también porque existió un conjunto de movimientos con alta estructuración de demandas de grupos postergados. Estos encarnaron una nueva visión de la etnia, la familia, el género, el sexo, el cuerpo y su música, la identidad, la diversidad y la educación para todos estos ítems: en buena medida, arquitectos de un nuevo contrato sociocultural del que las instituciones tomaron nota y luego afinaron, reformularon, legislaron, pusieron en marcha. Un contrato que los sacaba de las sombras y cuyas cláusulas estaban dichas y en parte escritas antes de que los actores políticos tomaran contacto con estos asuntos. Una civilización, con sus muertos, fue cayendo, acelerada, y en ese espacio fueron surgiendo, sobrevividos, también progresivamente aceptados, a veces celebrados, los “raros peinados nuevos” de la canción.⁴

No todos esos pactos se sellaron, quizá ninguno; en materia de “volverse más humano”, manda antes que nada el peso de las estructuras de dominación, y también los procesos políticos, el tiempo, los errores, los contratiempos, el dinero público. El tercer mandato frentista, sin el impulso hacedor del primero ni la sintonía del segundo, refractó una luz de trasmundo, o al menos así fue vivido por parte del electorado.⁵ Hacia el final del período, cundió en segmentos de opinión pública frenteamplista un sentimiento de repliegue y desánimo que convivió con la indignación y la crítica. Un discurso que señaló tanto “tibieza” como “poca izquierda” y “claudicación” empezó a ganar espacios en medios y redes, sin (acaso) aquilatar la magnitud del conflicto con la derecha o anotar un conjunto de restricciones inelásticas a cualquier voluntad política.

Restricciones

Diez restricciones del país: 1) la pauta de crecimiento, vinculada al comercio exterior de commodities, sumado a un turismo estacional y a la recepción de inversión extranjera directa; 2) la dependencia del clima para generar saldos exportables, con la consiguiente alternancia de años excelentes, mediocres y pésimos; 3) la condición periférica de país tomador de precios y vulnerable a los shocks externos; 4) la ubicación remota respecto de centros mundiales como Estados Unidos, Europa y China; 5) la baja participación en las cadenas globales de valor, con perfil de “segundo país” más que de creador originario de valor agregado;⁶ 6) una situación regional altamente inestable; 7) la participación en un acuerdo de unión aduanera en el que la iniciativa propia es débil y tiende a depender de sus vecinos limítrofes; 8) el peso débil en organismos de desarrollo y crédito, que habrían llegado a aconsejar el default a un país históricamente cumplidor;⁷ 9) el esmirriado mercado interno, que deja sin margen a una política de sustitución de importaciones que, en cambio, aprovechan con ventajas competitivas los países asiáticos y hasta Brasil; 10) un producto interno bruto (PIB) de tan sólo 7.000 dólares per cápita al momento de impulsar la primera ola de reformas, en el año 2007 —que luego tocaría el techo de 17.500—. En ese mismo año Noruega, modelo para muchos, tenía un PIB per cápita de 87.000 dólares, 12 veces mayor, lo cual desplaza al orden utópico el intento de construir un Estado de bienestar equivalente al de los países nórdicos. Por último, los dirigentes políticos no tienen “diario del lunes”: se imprime el borrador.

Este concierto de condicionamientos no condujo al FA a la gestión de la pequeñez. Actuó rápido, implementó reformas, contó con un ciclo comercial favorable y cosechó algunos logros, al tiempo que no atendió problemas estructurales, con lo que dejó a su paso asignaturas pendientes y vacante una segunda generación de reformas, apenas esbozada en 2014. ¿Cómo separar tantos entre la autocrítica necesaria y un negacionismo romántico? Una base firme para emitir enunciados sigue siendo la trilogía de datos, procesos y contextos. En ese sentido, además de las referidas restricciones que operan como muros, se puede anotar un conjunto de déficit en los resultados de la política pública.

Retracción electoral 2019, ¿por qué?

Es necesario educar a las nuevas generaciones en el valor de la derrota. Pier Paolo Pasolini

No es altamente probable que los déficits en política pública hayan provocado per se el resultado adverso en las elecciones de octubre de 2019. La conducta electoral se explica más por razones económicas, sociales o políticas que por motivos de política pública, aunque obviamente esta incida en las primeras. Quizá haya afectado la creciente separación entre bases y dirigencias. Acaso algunos militantes sopesaron lo hecho a la luz de una causa mayor —el socialismo, por ejemplo— y resultaron decepcionados. Quizá no se aprovechó la fase expansiva de precios internacionales para conducir al país a cambios más profundos en la forma de producir y distribuir los bienes sociales. Tal vez operó la “paradoja de Tocqueville”, según la cual mayores estándares de bienestar, en vez de generar mayor satisfacción subjetiva, disparan expectativas sociales, dejan sensación a poco y producen más conflictos. Quizás un aumento del consumo privado haya provocado una sensación química de placer a cortísimo plazo, pero no cuadros de bienestar en tiempos más amplios; al revés, podría haber generado una adicción difícil de mantener con salarios que aumentaron de manera insuficiente para saldar una revolución en las expectativas de consumo. Resultado: sensación de privación, no de bienestar.

También pudo haber jugado su carta la mayor desocupación en los últimos cuatro años, aunque ya se vio en nota al pie que no tuvo la magnitud señalada por la oposición. Además, algunos pequeños emprendedores de quioscos, talleres, tiendas y almacenes barriales seguramente se sintieron afectados por una estructura tributaria que no los contemplaba. Del conjunto de personas que sí prosperó, comprensiblemente, no todas endosaron su mejoría a la política pública, sino a sí mismas. Entre el empresariado que tuvo altas ganancias en el plano económico, probablemente pudo más el miedo que el bolsillo: la sindicalización masiva en áreas nuevas de la actividad económica quizá esté en el fondo de un nunca explícito pánico social. Seguramente también influyó la serie de temas que la derecha colocó en la agenda mediática: inseguridad ciudadana, resultados educativos, las “mochilas” que el Estado hace recaer sobre hombros privados o hasta cuestiones de política regional. Esto sumado a “escándalos” magnificados por la prensa y viralizados en redes, como el caso Sendic, la condonación de la deuda a Tenfield por 100 millones de dólares, la fuga del capo de la mafia calabresa Rocco Morabito, entre otros. Y también tuvo que haber impactado una campaña electoral en que la izquierda escondió logros y no comunicó algo básico: “Ustedes nos entregaron el país con estos números económicos y sociales en 2005, nosotros se los devolvemos con estos otros en 2020: comparen”.

Más allá de las inconsistencias de la política pública, del aumento de la violencia anómica, de los “escándalos” y de una campaña electoral incolora, los gobiernos del FA —y los del “giro a la izquierda” regional— no tuvieron en carpeta cambiar la estructura productiva ni aumentar los grados de autonomía internacional, con impacto en el desempleo, la informalidad y la precariedad laboral, una vez que revirtieron la fase positiva del ciclo de las materias primas.⁸ Los restantes impactos se extienden a una educación que, a pesar de sus resultados en primaria, sus logros en cobertura en secundaria y el incremento del gasto por alumno de 161% entre 2004 y 2018, no avanzó lo esperado en egresos de la educación media superior, ni en aumento de la matrícula universitaria ni en reducción de la desigualdad en los aprendizajes.⁹ Además, no se reformó el diseño del Estado de bienestar, que siguió asentado en el vínculo inestable del beneficiario con un mercado laboral sin pleno empleo y con porcentajes crecientes de informalidad y precarización cuando el ciclo de las commodities llega a su fin. Entre una seguridad social en la que el derecho sigue al trabajador y no al ciudadano —salvo en salud— y una política focalizada en la población vulnerable, el FA no proyectó una tercera orilla universal para la producción de bienes públicos que desalentara el consumo de bienes privados, en alza durante la fase ascendente del ciclo comercial. Durante el período 2005-2020 aumentaron de manera simultánea el gasto público social y también el consumo de algunos bienes privados, como educación privada¹⁰ y transporte.¹¹ Creció el “síndrome de nuevo uruguayo” —señalado por analistas locales—, producto de incentivos que no corrigieron el patrón de consumo clásico, inclinado hacia bienes privados y posicionales.¹² Además, el mercado de alquileres no fue modificado sustancialmente y siguieron rigiendo variantes de libre contratación.

Una lista de déficits

Entre otros déficits, se pueden listar aquellos que afectan la calidad de vida de las personas, las estructuras del Estado y la proyección del país.

• La segregación sociourbana, que no fue jerarquizada por la política urbanística, más allá de la aprobación de una ley modélica de ordenamiento territorial (la 18.308, en 2008) y de los esfuerzos departamentales por revertir la fractura de la ciudad de Montevideo, crear espacios públicos y convertir zonas rojas en barrios integrados.
• La anunciada reforma del Estado para el nivel central de la administración pública nunca tuvo lugar, pero de haberlo tenido hubiera cubierto sólo 25% de los vínculos de funcionarios públicos y hubieran quedado afuera los del Poder Judicial, los organismos de contralor, los entes autónomos y los servicios descentralizados de las áreas social, comercial e industrial (artículos 220 y 221 de la Constitución), sumados a los gobiernos departamentales y el Poder Legislativo. El desbalance de estatutos laborales y beneficios entre trabajadores de los sectores público y privado sigue en pie, y hubiera continuado mayormente vigente aun en el caso de que se hubiera consumado la reforma.¹
• La prescindencia estatal en términos de presupuestación estratégica.
• Los problemas del sector salud derivados de la reforma de 2007.
• La ausencia de recursos públicos para una ley de salud mental que derogó un modelo psiquiátrico lesivo para los derechos humanos, pero no asignó gasto público para solventar las alternativas.
• Los resultados educativos a pesar de la alta inversión presupuestal.
• Los resultados en materia de inseguridad pública.
• Los problemas de los Consejos de Salarios señalados por los economistas.
• La persistencia de los sesgos en el gasto público social, en detrimento de la infancia.
• La persistencia de un régimen de pasividades con una lógica conmutativa —no distributiva—, estratificado en cajas con beneficios distintos, sin plan de convergencia normativa, inscripto en la reforma mixta de 1995, con un segundo pilar de capitalización administrado por aseguradoras privadas y ajustes menores a la Caja Militar.
• Los riesgos de la política focalizada en población vulnerable: una “política pobre para pobres”.²
• Una estructura tributaria que castiga a las pequeñas empresas.
• Un mercado de alquileres con déficit de regulación.
• Políticas de exportación ciegas al arte y al lugar que podría asumir la cultura uruguaya como industria exportable, con réditos para los artistas, las empresas y el Estado.
• Licencias por maternidad y paternidad sesgadas hacia la clase media y alta.
• Un oligopolio de medios indemne.
• La prolongación de un modelo criminológico punitivista, que no cuestiona que quienes elaboran la norma penal y las instituciones que imparten justicia están influidos por la estructura de clases y son expresión de relaciones sociales. Por eso, este orden penaliza el hurto de manera poco proporcional respecto de los delitos de guante blanco. Por eso tampoco problematiza el encierro de los pobres ni el régimen carcelario.

Durante la mayor parte de los 15 años de gobierno frenteamplistas, si bien hubo diálogos sociales catalogados de “inéditos” y reformas promovidas en marcos de entendimiento nacional —Plan Ceibal, matriz energética—, la política pública no dejó cabida a la política ni a la participación. Igual que en otros países, la racionalidad técnica del Estado se separó del pathos social y, en parte, lo fagocitó. Esto fue cocinando, de a poco, un estado anímico aplanado, de sol oblicuo, de luz pálida y de insatisfacción por parte de un segmento frenteamplista. También la oposición contribuyó al comportamiento electoral frentista de octubre de 2019, que muestra desafección política respecto del ciclo de 15 años. La autocrítica de la que surgió la iniciativa “El FA te escucha” en 2021 exhibe la reacción por parte de la dirigencia. Mientras tanto, la micropolítica y el artivismo tejen su historia por fuera de los cauces de una izquierda institucional.

¿Qué quería el Frente?

La pregunta está mal formulada. Y sobre todo no tiene sentido. En la interrogante hay tres supuestos. Primero, que hay algo así como un “actor racional unificado” en torno de un plan concebido al detalle. Lo que hay, en cambio, es una fuerza, el FA, que nuclea un conjunto de partidos, agrupaciones, grupos y corrientes con sesgos ideológicos o acentos programáticos distintos y con pujas de poder. Segundo, implica igualar “Frente Amplio” con “gobierno del Frente Amplio”. Por economía terminológica se habla de “izquierda”, “FA” y “los gobiernos del FA” como si fueran sinónimos, pero la fuerza política no es el gobierno. Gobernó un cuerpo de políticos profesionales: tres élites, tres elencos; no el FA. Tercer supuesto: la voluntad política y el programa nutren un querer político y las acciones. Pero sólo en parte. Los legados, las correlaciones de fuerzas y el azar definen también políticas y agendas de gobierno. No bastan voluntad y espíritu de cálculo: el pasado importa, el balance de poder y la contingencia también.

Por último, querer no es poder. Un gobierno, si tiene suerte, hace lo que puede dentro de lo que quiere, o lo que quiere dentro de lo que puede. Pero también hace lo que no quiere: la presencia de George W. Bush en marzo de 2007, tras una invasión imperial a Irak, no debe haber sido querida por nadie dentro de la izquierda ni tampoco fue planeada por el gobierno. La “luna de miel” con Vázquez y el complejo ambiente fronterizo con Argentina quizá sirvan para dar marco a esa visita y a la anuencia frenteamplista a la iniciativa del gobierno que la posibilitó.

Las palabras y las cosas

Hay gobiernos en los que las palabras triunfan y las políticas públicas fracasan: en indicadores sociales, seguridad ciudadana, libertades públicas.¹³ Hay otros gobiernos en los que, al revés, las palabras fracasan mientras que las políticas públicas triunfan. Según lo que arrojan los informes internacionales, los gobiernos frenteamplistas se ubicarían entre estos últimos.

En la batería de rankings regionales y mundiales, Uruguay lideró durante 15 años los primeros y se colocó arriba en los segundos. Los índices sirven para entender que los países no son islas y, sobre todo, como insumo para pensar escenarios futuros.

En el Índice de Democracia elaborado por la unidad de inteligencia de la revista británica The Economist del año 2018, Uruguay fue la única “democracia plena” a nivel latinoamericano y la primera de los países de habla hispana. Con 81 puntos sobre 100, los uruguayos integramos ese 4,5% de la población mundial que vive bajo una democracia plena, al igual que países como Islandia, Suecia, Nueva Zelanda y Dinamarca, que obtuvieron las mejores marcas.¹⁴ En el Global Rights Index, Uruguay se colocó en la “categoría 1” de países que mayor respeto profesan a los derechos laborales, junto con Alemania, Dinamarca, Finlandia y Países Bajos. En el Índice de Paz Global Uruguay también se ubicó, durante los años de gobierno frenteamplista, entre los países de “muy alto” nivel de paz, la máxima categoría, hecho descollante a nivel regional. En el informe 2018 “Libertad en el mundo” de Freedom House, Uruguay aparecía en la novena posición de 195 países, y en la tercera posición en el ítem “derechos políticos y libertades civiles”, con 98 puntos sobre 100, sólo por debajo de Finlandia, Noruega, Suecia (100 puntos), Países Bajos y Canadá (99). En el Índice de Percepción sobre Corrupción de la organización Transparencia Internacional, Uruguay se ubicó en 2019 entre los países menos corruptos del mundo; en América Latina se destacó, con 70 puntos sobre 100, a 18 puntos del líder mundial, Dinamarca. En el Índice de Inclusión de las Américas, Uruguay lideró, por delante de Chile y Estados Unidos, en todas las ediciones. El mismo desempeño se constató en los informes de Ethical Travel Destinations, World Justice Project, el Índice de Prosperidad del Legatum Institute, el Latinobarómetro, etcétera.

En el Doing Business del Banco Mundial, por su parte, Uruguay no logró un gran destaque, aunque mejoró en algunos ítems, entre los cuales se cuentan dos reformas de hace más de diez años. La primera habilitó a pequeñas y medianas empresas a hacer declaraciones y pagos de impuestos en línea, mientras que la segunda redujo el tiempo para concretar importaciones en la Administración Nacional de Puertos y en Aduanas. Hay que tener en cuenta que, si bien todos los índices exhiben alcances y límites, el Doing Business ha recibido críticas no sólo desde la academia y las profesiones, sino también desde otros institutos. El referido Global Rights Index dice en su edición de 2014: “El índice de ‘empleo de los trabajadores’ [...] se utiliza para comparar los países en función de la medida en que regulan el mercado laboral. Básicamente, los países que no se rigen por los derechos fundamentales obtienen buena puntuación”.¹⁵

El poder de la estructura

Durante los 15 años se comenzaron a percibir y empezar a moverse estructuras de larga duración. Para tomar sólo una, la dominación patriarcal, de largas raíces, parcialmente inmóvil a lo largo del tiempo, factor de un orden dualizado de los sexos, inscripto en los roles, los símbolos, los gestos, el habla, los silencios y los cuerpos, no en una sociedad sino en civilizaciones enteras. Este peso de la dominación masculina no reside sólo en la reclusión histórica de la mujer en el ámbito privado, en el destaque diferenciado en ciencias, humanidades y artes entre ambos sexos, en la negación de su ciudadanía hasta hace poco o en la desigual distribución del tiempo en cuidados personales aun en el Occidente avanzado. Reside también en eso que miramos pero no vemos a diario, en la diferencia de talla, peso y musculatura entre los sexos, con independencia de grupo étnico, país y civilización. Esa desigualdad categorial, tan relacional y recurrente en el tiempo como la desigualdad de clases, se endosa generalmente a una naturaleza biológica distinta: el hombre es naturalmente más alto que la mujer. También ocurre entre pobres y ricos; generalmente no se percibe que “las maneras de alimentarse varían sistemáticamente de una categoría social a otra, marcando las fronteras entre ellas”, escribe Tilly en La desigualdad persistente. Y sin negar el dimorfismo sexual, el sociólogo agrega que un “dato fundamental es la diferenciación por género en la nutrición, en la que la condición habitual pero no universal es la alimentación inferior para las mujeres”.

Pactos inconclusos

La democracia en estos años tuvo movimiento, no descansó, corrió límites, se reinventó. Por iniciativa propia o ajena, la izquierda intentó cursar cuatro pactos de ciudadanía, pero resultaron inconclusos. Seguramente actuó el poder del orden establecido, faltaron tiempo y velocidad, así como hubo problemas de orientación y densidad en el cambio.

En primer lugar, un pacto de clases entre pobres y ricos, sustanciado a través de la reforma tributaria y reformas en el Estado de bienestar. Como ha anotado el especialista Gustavo Viñales, la ley de 2007 fue una reforma del sistema tributario importante en tres sentidos: equidad, equilibrio y progresividad. Sin embargo, castigó a las micro, pequeñas y medianas empresas, que reúnen 67% de la mano de obra privada ocupada y aportan casi 40% del PIB. Ese pacto quedó inconcluso, con emprendedores pequeños damnificados: una cuenta pendiente. Sobre el Estado de bienestar persiste un problema fundamental: sigue reposando en el empleo, que cambia por efecto del ciclo económico, la dinámica poblacional, la robótica y —próximamente— la inteligencia artificial. Todo esto aumentará la divisoria entre empleados de “dentro” y “fuera” del bienestar, entre protegidos y precarios, si no se modifica la configuración de la arquitectura de protección social.

En segundo lugar, un pacto de género entre hombres y mujeres. El género como clivaje recibió por la política pública la consideración que le fue marcando la iniciativa de legisladoras y la propia movilización feminista. La bibliografía destaca el énfasis que colocaron los gobiernos de izquierda en el enfoque de género.¹⁶ Se aprobaron una serie de medidas, entre ellas las leyes de acoso sexual (2009), jornada laboral de la madre adoptiva (2008), salud sexual y reproductiva (2008), flexibilización y acceso a la jubilación considerando cargas familiares (2008), licencia por paternidad (2008), unión concubinaria (2008), obligación de implementar políticas con perspectiva de género en el presupuesto nacional (2007), ley de interrupción voluntaria del embarazo (2012). También se promovieron licencias de maternidad y paternidad extendidas, y un sistema de cuidado formal a cargo del Estado para población dependiente a partir del año 2015.

Sin embargo, las desigualdades de género persisten en el mercado de empleo, en materia de cuidados y en representación política. En empleo, “a pesar de que las mujeres representan el grupo de población con mayores logros educativos, muestran tasas de actividad y empleo más bajas y de desempleo más altas que sus pares masculinos”.¹⁷ En cuidados, los hombres, independientemente del decil de ingreso, contribuyen muy poco a los cuidados del hogar. Además, el sistema estatal de cuidados no logró consolidarse y sobre la mujer sigue cayendo el mayor peso en el cuidado de dependientes: menores, ancianos y enfermos. En materia de representación femenina en el Parlamento, no se alcanza un tercio, lo que es uno de los peores registros de la región.¹⁸

Más allá de estas tres esferas, quizá falte enfatizar que las mujeres producen valor para la sociedad en el cuidado de los dependientes, aunque esto no tenga un precio de mercado: ¿cuánto vale lo que no se cobra? El trabajo de las mujeres como cuidadoras y proveedoras, generalmente en régimen de doble jornada, coopera en la reproducción social de la familia, pero las mujeres de los sectores humildes viven en estado de premercantilización y desvalorización: su trabajo doméstico no es remunerado ni reconocido. Por lo tanto, la tarea del Estado es desfeminizar la tarea de cuidado, sacarla de la esfera de la familia y transferirla al ámbito del Estado, como abogara la socióloga Ann S. Orloff hace 30 años.¹⁹ Otra asignatura pendiente.

En tercer lugar, un pacto intergeneracional entre los dos “extremos pasivos de edad”: la población infantil y la población anciana. El sociólogo Fernando Filgueira, representante nacional del Fondo de Población de las Naciones Unidas, destaca dos razones por las cuales se debe repensar el Estado de bienestar: el cambio demográfico y el cambio tecnológico:

Cuando una sociedad disminuye su tasa de fecundidad y empieza a envejecer, tiene que replantearse la estructura de protección social porque un menor número de población activa va a tener que sostener a un número creciente de adultos mayores. Por eso debemos incrementar la inversión en infancia y juventud para lograr niveles altos de productividad que habiliten a esta población sostener adecuadamente el pacto de solidaridad intergeneracional con jubilados y pensionistas. Esta es la primera razón por la cual debemos modificar la estructura de los Estados de Bienestar.

Agrega:

La segunda razón es la revolución tecnológica que va a modificar drásticamente las formas, cantidad y calidad del empleo. Por lo tanto, pensar en un modelo de bienestar social que no esté atado tan fuertemente a la presencia en el mercado laboral sino que reconozca que las personas producen valor de múltiples maneras, es cada vez más necesario.

Es claro que no se realizó (ni estaba en los planes) ese cambio hacia un Estado de bienestar de matriz universal, financiado desde Rentas Generales, aunque sí se registró un tránsito hacia formas más universales del bienestar. También hubo mayor inversión en la infancia y la adolescencia, con lo que se corrigió el sesgo histórico a favor de la tercera edad.

En cuarto lugar, se buscó un pacto multicultural. La consagración de una agenda de ciudadanía multicultural implica el reconocimiento de derechos grupales de tres tipos: derechos de autogobierno, o sea, las facultades transferidas a los grupos de gobernarse a sí mismos, que en Uruguay no fueron reivindicados; derechos multiculturales, reclamados por grupos minoritarios en términos de poder para formar parte de la sociedad y de sus instituciones (matrimonial, educativa, etcétera); y derechos especiales de representación en la toma de decisiones, lo que conlleva una mayor participación de grupos minoritarios en las instituciones representativas.²⁰ Mientras las leyes afro, trans y de matrimonio igualitario son ejemplos de derechos multiculturales, la “ley de cuotas” de 2009 es un ejemplo de este último tipo de derecho, al establecer la obligatoriedad de la participación equitativa de hombres y mujeres en la integración de órganos electivos nacionales y departamentales. Se está lejos de “sellar” un pacto multicultural, pero el proceso comenzó a andar.

¿Democracia deliberativa?

Bajo la óptica de lo que se llama democracia deliberativa, el régimen democrático no se limita a seleccionar el cuerpo gobernante ni a establecer pesos y contrapesos entre los poderes, sino que incentiva condiciones razonables de argumentación —el trato igualitario, la autonomía del actor— y promueve debates a través de un uso público de la razón basado en información y argumentos. Mientras que el tipo de ciudadanía implícita en el régimen democrático-liberal es pasivo y su tarea es defender a los individuos de las coacciones externas (libertades negativas), el tipo de ciudadano de una democracia deliberativa es activo, porque participa en la esfera pública (libertades positivas). Si bien democracia liberal y democracia deliberativa son analíticamente separables, son empíricamente complementarias; una defiende a los individuos a través del mantenimiento de un equilibrio entre los poderes y la otra impulsa un debate no sobre la pretensión de verdad, sino de argumentos racionales y razonables, con el objetivo de llegar a un cierto consenso. La literatura, en particular el filósofo John Rawls, lo denomina consenso parcialmente yuxtapuesto (overlapping consensus).

¿La izquierda impulsó variantes de democracia deliberativa a través del diálogo social en educación y jubilaciones? Dudoso, temerario. ¿O más bien los diálogos sociales fueron organizados como forma de recoger insumos para una toma de decisiones que incluyera la voz de los actores? Si bien se ha señalado que hubo experiencias en Uruguay en esa dirección,²¹ no parece que los diálogos referidos constituyan esbozos de democracia deliberativa; quizás sí episodios de democracia participativa.

El Frente Amplio es un partido que expresa sin controlar una coalición social en la que conviven distintos movimientos, desde los clásicos (trabajadores, estudiantes, jubilados, cooperativistas) hasta los de nuevo tipo (feministas, afros, LGTBQ+, ambientalistas). Mientras con los primeros mantiene cercanía y superposición social, con ministros salidos de sus filas, con los segundos prevalece, más bien, afinidad electiva. Dadas esas condiciones, para renovar un contrato social de ciudadanía activa, y contrario al trámite exprés de leyes, el primer gobierno del Frente Amplio convocó a un diálogo social en materia educativa y de jubilaciones para elaborar leyes que combinaran conocimiento experimentado y saberes técnicos.

Diálogo social: pocas nueces

En la convocatoria a debates públicos, con participación de diversos actores, se destacaron el diálogo educativo y el de seguridad social. Este convocó a 80 organizaciones y participaron al menos 50 sobre la base de tres cuerpos: la participación social, la intervención de la universidad y la presencia del sistema de las Naciones Unidas. Ambos diálogos, en los que hubo intercambios y sinergias para la redacción de documentos y recomendaciones, beneficiaron al gobierno —con diagnósticos e insumos para la elaboración legislativa— y parcialmente a las organizaciones sociales, que lograron hacer aprobar algunas iniciativas.

El diálogo social de la educación fue el preámbulo de la ley general de enseñanza, número 18.437, de 2008. La norma no constituye una reforma integral de la educación, sino que se focaliza sobre todo en la gobernanza. Acentúa la obligatoriedad de la enseñanza, desde inicial a media superior, e innova en materia orgánica al incorporar consejos con participación docente, desde el nivel jerárquico hasta el de centro. Incorpora en la cúspide a actores docentes junto a actores partidarios, de acuerdo con el sistema de cuotas, en el marco de colegiados con derecho a veto. Además, incluye 22 organizaciones colegiadas de integración múltiple, con cometidos variados, dotadas de veto recíproco.

Tras el conversatorio de seguridad social, la ley de 2008 dejó vigente el núcleo del régimen mixto de 1995, asentado en el vínculo laboral y administrado por aseguradoras privadas en el segundo pilar. Hubo también algunos avances moderados. Primero, jubilaciones y pensiones siguen ajustando por el Índice Medio de Salarios, en observancia al referéndum de 1989. Segundo, la ley aumenta el número de causales jubilatorias, cambia la edad de retiro, modifica las tasas de reemplazo y habilita causales jubilatorias por discapacidad parcial. Tercero, las jubilaciones y las pensiones sumergidas aumentan por encima del Índice Medio de Salarios durante el período 2005-2020. Cuarto, los gobiernos dispusieron un aumento más que proporcional de la inversión en pensiones a la vejez respecto del resto de las prestaciones de retiro. Quinto, hubo un aumento importante en la cobertura del desempleo, por la incorporación masiva de los trabajadores rurales y domésticos a la formalización. Por último, se aprobó un nuevo régimen de licencias por enfermedad, maternidad y paternidad, que también se extendió a las empresas unipersonales.

¿Alquimias?

Por un lado, sí. El debate público ganó espacio fuera de la agenda de gobierno, como los derechos de colectivos LGBTIQ+. A través del uso público de la razón, temas considerados privados se convirtieron en públicos, en derechos y en instituciones nuevas para garantizar esos derechos. Temas castigados por el Código Penal se transformaron en tópicos del derecho laboral, como ocurrió con las trabajadoras sexuales. Esta alquimia institucional crea en el papel derechos humanos donde antes no los había.

El gobierno de Batlle legalizó la prostitución en 2002, que cambió la piel jurídica de las trabajadoras sexuales: de objeto de persecución policial a trabajadoras con derechos. Sin embargo, siguieron bajo la fiscalización del Ministerio del Interior. Durante los gobiernos de izquierda, una comisión con participación del sindicato de meretrices elaboró un proyecto de ley que defendía de la explotación y el tráfico sexual a las trabajadoras independientes, así como a las empleadas en casas de masajes y whiskerías. Sin embargo, hoy su situación sigue siendo precaria y sin legislación que contemple una protección social a la par de otros trabajadores.²²

Si bien con la izquierda en el gobierno hubo mayor debate público y una inclinación distinta, los resultados siguen siendo acotados y la vulneración de los derechos humanos y la exposición a la violencia en los colectivos trans continúan su curso para una población abrumadoramente femenina, joven, con sobrerrepresentación de la mujer afro.²³

Democracia neocorporativa: intento fallido

El primer gobierno frentista quiso aprovechar una institución de la Constitución nunca convocada, el Consejo de Economía Nacional, para institucionalizar un diálogo con los intereses organizados.

El corporativismo moderno consiste en arreglos institucionales que vinculan los intereses de la sociedad con la estructura estatal. A lo largo del siglo XX hubo dos tipos de corporativismo. En el fascista, de tipo vertical, la cúpula estatal designa las dirigencias empresariales, laborales y profesionales; luego, reúne a ese conjunto de acólitos en torno de una mesa y estos ejecutan el diktat gubernamental. La dictadura terro-herrerista incluyó al Consejo de Economía Nacional en la Constitución de 1934 bajo el hechizo de ese experimento de entreguerras, inscripto en regímenes totalitarios.

El neocorporativismo, radicalmente distinto de su predecesor, es una marca de fábrica de las democracias por consenso. Su funcionamiento durante los “30 años gloriosos” (1945-1975) de Europa y Japón consistió en un amplio pacto social orientado a la reconstrucción. Se expresó en la cooperación entre capital, trabajo y Estado en diversas materias: precios, salarios, condiciones laborales, redistribución del ingreso e inversión pública. Es un “macrocorporativismo democrático” propio de la segunda posguerra mundial, que involucró a clases enteras bajo el pívot del Estado. Lo distintivo de esta modalidad es la autonomía entre cámaras, sindicatos y Estado, así como su trabajo concertado, nunca exento de conflictos.

Cuando el constituyente de 1967 decidió mantener esa figura jurídica no lo hizo para prolongar una institucionalidad obsoleta, sino porque los consejos sin tutelaje estatal se habían puesto de moda en la posguerra europea como forma de alinear desarrollo y distribución en el marco de un modelo keynesiano de acumulación durante los “30 años gloriosos”. Sin embargo, a diferencia de la experiencia europea, donde fueron centrales, esta institución nunca se puso en práctica en Uruguay.

La izquierda pretendió reactivar la figura del Consejo de Economía Nacional, convocando los intereses económicos y profesionales. Vigente desde la Constitución de 1934, jamás había sido llamado a participar en el nivel “asesor y consultivo” que disponen los artículos 206 y 207 de la Constitución de 1967. Tabaré Vázquez, tras enviar un proyecto que el Parlamento convirtió en ley en 2005 y que el Ejecutivo reglamentó en 2006, consultó al consejo para canalizar el diálogo entre representantes de intereses contrapuestos. Pero a poco de constituirse el consejo dejó de sesionar. Según el abogado Javier Pereira Lucas, había “poca iniciativa y voluntad por parte de los integrantes en volver a funcionar, puesto que si bien es cierto que es la Administración quien debe tomar la iniciativa de la consulta, también estos pueden hacerse oír ante las Comisiones Parlamentarias, sin necesidad de una consulta previa”. Y explicó que “con el número de integrantes que posee, siendo su integración tan heterogénea y sin un Secretario Ejecutivo que los coordine, la reunión está destinada a nunca concretarse”.²⁴

Lo que no fue

Como se sabe, hubo logros, cosas a medias y cosas que no se logró hacer. Primero, una clave de la transformación democrática del Estado fue la reconstrucción de la carrera funcionarial sobre la base del mérito, la regularización de situaciones contractuales atentatorias de la carrera, los concursos garantistas para el ingreso a la función pública y nuevos recursos humanos para la innovación de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Tuvo concreción en algún ítem, pero no en su conjunto.

En segundo lugar, el Fondes, si bien se reencauzó hacia el tramo final del ciclo de gobierno y liberó al BROU de negocios temerarios, financió en su mayoría proyectos productivos inviables, con consecuencias financieras y sociales.

En tercer lugar, la habilitación por la ley 19.146, de enero de 2013, para hacer un puerto de aguas profundas en la costa de Rocha empezó y terminó en proyecto. Era una vieja aspiración de Uruguay que se quiso convertir en realidad. Un puerto de esta naturaleza requiere, sin embargo, dinero, carga suficiente para que la inversión sea rentable, aguas profundas cercanas a la costa, nuevas rutas para hacer llegar la carga al puerto y un flamante centro poblado en el puerto. Algunos análisis de viabilidad indicaron que la carga debía ser de 60 millones de toneladas anuales; entre Montevideo y Nueva Palmira mueven hoy 20 millones. UPM 2 podría generar 2,5 millones adicionales. En su momento, el gobierno obtuvo el respaldo de Brasil, el mayor aliado estratégico regional. Quizá el proyecto Aratirí alimentó la idea. Quizá se contó con la disposición de Argentina y Brasil para que sus respectivas cargas salieran por Uruguay. Como fuera, la idea no se concretó.

En cuarto lugar, la regasificadora que se instaló en la bahía de Montevideo, en Puntas de Sayago, fue un “gran error”, señalaron altos dirigentes del Frente Amplio. Con base en la promesa de Argentina de comprar gas, Uruguay emprendió una obra que no paró a tiempo y que arrojó pérdidas importantes. “Con el cambio de la matriz energética, que entre otras cosas transformó al Uruguay en exportador de energía y a nuestro vecino en cliente de nuestra energía eléctrica, hicimos una regasificadora para venderle gas a la Argentina que no tenía ningún sentido”.²⁵

Salud mental: cielo sin suelo

En línea con el creciente respeto a los derechos humanos, fue aprobada la ley 19.529, de salud mental, sancionada en 2017. Dado que el interno en asilos era sometido a encierro y asimilado a un preso, la ley dispuso el cierre gradual de ese tipo de centros hasta 2025 como fecha límite y su reemplazo por “centros de atención comunitaria”, “dispositivos residenciales con apoyo” y “centros de rehabilitación e integración psicosocial” que en ningún caso pueden reproducir las prácticas de “control, encierro y privación de libertad”, propias de los manicomios para “psicópatas”, establecidas por una ley de 1936 bajo un paradigma en que psicopatía, peligrosidad y encierro estaban asociados. La ley tuvo impacto en otras instituciones estatales que crearon áreas relacionadas con esta norma, como la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo y la Universidad de la República. Luego, el plan de salud mental de 2019 previó la creación de “residencias asistidas”, “casas de medio camino”, “hospitales de día” y “viviendas supervisadas”, pero al día de hoy ninguna de esas estructuras está en marcha por falta de presupuesto. Por cierto, es una ley modelo, que ciudadaniza a población cuya ciudadanía era nula.

Hasta acá el cielo. Pero hay dos problemas. Primero, la desinstitucionalización forzosa, aunque gradual, sin la simultánea puesta en marcha de las instituciones previstas en la norma parece un sinsentido. Segundo, la ausencia de asignación de gasto público para crear los establecimientos alternativos, contener a las personas y transitar del viejo modelo al nuevo constituye un sinsentido mayor. Más allá de las buenas intenciones de la ley, así como de las organizaciones que la promovieron, entre las consecuencias no previstas de la desinstitucionalización se cuenta la intemperie humana a la que se enfrentan las personas que, una vez cerrados los viejos establecimientos, no logran cobijo en sus familias ni en redes comunitarias de contención. Esa intemperie se extiende desde la ausencia completa de tejido social hasta la situación de calle, el hambre y la enfermedad grave.

Algo de eso parece estar en curso desde la década pasada: “el relevamiento de población en situación de calle en Montevideo, publicado el 30 de mayo de 2019 realizado por el Mides, revela que 4 de cada 10 personas en situación de calle han estado internados por problemas de salud mental y aumenta con respecto al relevamiento realizado en 2016”.²⁶

Así, la ley dispuso el cierre gradual de los asilos sin asignación de gasto para transitar del sistema anterior al vigente. Esta desinstitucionalización sin alternativa con un cuidado a cargo de la “comunidad” es un proceso que repite 40 años después lo que vivió Estados Unidos en la era de Jimmy Carter. También allí “el cierre de asilos, reformatorios y residencias geriátricas públicas fue más rápido que la provisión de recursos a las comunidades”, señala Sennett.²⁷

La inconsistencia intelectual para abordar la arquitectura del Estado de bienestar en el país parece evidente: la expansión general del Estado en la provisión de bienes públicos choca contra el repliegue en la atención de una población psiquiátrica pobre, vulnerada, con cuadros de fragilidad familiar y carente de redes sociales. Esta legislación en poblaciones objeto de encierro por razones de salud mental forma también parte de una agenda global que llegó a la región recién entrado el siglo XXI, cuyos referentes teóricos más notorios datan de los años 60, fundamentalmente el sociólogo Erving Goffman y el filósofo Michel Foucault.

Impulsos

A diferencia de los gobiernos que “tienen todo el pasado por delante”, la izquierda se inclinó por anticipar el futuro desde la actualidad: hacer hoy para que ocurra mañana. Si hoy los gobiernos tuvieran la misma pulsión podrían elaborar, por ejemplo, disposiciones sobre drogas psicodélicas,²⁸ así como en su momento la izquierda impulsó la ley del cannabis, cortando por primera vez con el paradigma de “guerra total a las drogas” iniciado por Richard Nixon a principios de los años 70... Esa norma de 2013 erige a Uruguay “en el primer país del mundo en regular el cultivo, la posesión, venta y consumo del cannabis en todo el territorio, y en colocar al Estado en el centro de producción de la sustancia destinada al mercado”, destacan Lissidini y Pousadela.²⁹

¿Cuántos son los impulsos del Uruguay del último siglo? ¿Uno? ¿Dos? ¿Tres? Si se trata de impulsos de inteligencia colectiva y optimismo de la voluntad, quizá fueron dos, distintos en intensidad, naturaleza, desafíos, transgresión. Con demasiada amplitud, quitando la inteligencia colectiva, ¿serían tres? El primero, entre 1900 y 1930, con el “país modelo”. Entre 1945 y 1955, con el “Uruguay feliz” —expresión irónica—, que hizo lo que hicieron casi todos en la época: fabricar un régimen de sustitución de importaciones. Y tercero, entre 2005 y una fecha indefinida, con la izquierda en el poder. En esos tres momentos la inclusión social dio saltos y la democracia se amplió, fundando instituciones duraderas y definiendo puntos históricos de inflexión, aunque todos tuvieron sus sombras.

El primer batllismo, sitiado por la derecha económica y partidaria, pactó con los sectores conservadores de su partido. El segundo batllismo, sin noción de plan vigente en el mundo, modeló una “sociedad hiperintegrada” con tendencias al quietismo y falta de innovación³⁰ y propició cierta segregación urbana en la capital por su política de viviendas de emergencia.³¹ El ciclo frentista no revirtió una segregación urbana endurecida ni la segmentación educativa, fuentes de fractura social. En adelante los impulsos, el segundo parcial y discutible.

El primero marcó un antes y un después. ¿Cómo? Convirtiendo una colonia informal en una república; sentando las bases para un estilo de desarrollo con vocación de autonomía; impulsando un “país productivo” y un “país de servicios”;³² diseñando una obra pública inédita en red de saneamiento, carreteras, caminos, puentes, obras hidráulicas; trazando una “ciudad balneario” (y también un “país balneario”) moderna, de cara al río, intensiva en parques, avenidas, centros, plazas de deportes, edificios y espacios públicos, con una rambla sur inductora de una vocación costera de larga data; estatizando empresas consideradas estratégicas para el desarrollo; reconociendo derechos a la masa trabajadora e integrándola a la protección social; y montando en tiempos acelerados el Estado de bienestar —incluido vivienda—, el Estado empresario, un Estado más regulador y un Estado fiscal para sostener la ampliación del gasto público. Este impulso marcó un antes y un después también en pasión ideológica. Sólo el primer batllismo logró un voltaje utópico, con “gotas de sangre jacobina” en sus venas,³³ y puso en tela de juicio el Imperio británico, el latifundio, la Iglesia Católica, la familia y la herencia; entre sus socios se contaron Vaz Ferreira, el socialismo de Frugoni, los anarcobatllistas y los feminismos del 900.

El segundo impulso, incoloro, despojado del signo de transgresión del 900, de espaldas a la técnica, dejó, en cambio, algunas trazas institucionales: diversificando el sistema de jubilaciones; profundizando el Estado empresario con la incorporación a la órbita industrial y comercial de servicios colectivos de transporte (trenes, ómnibus, empresa de aeronavegación), el monopolio de suministro de agua potable (OSE) y el Servicio Oceanográfico y de Pesca; legislando en favor de derechos laborales; convocando a los Consejos de Salarios, creados en 1943, bajo el gobierno de Amézaga; inaugurando el instituto de formación de profesores; construyendo una importante infraestructura cultural (la Escuela de Arte Dramático, el Sodre, el canal oficial de televisión, una orquesta sinfónica y otra filarmónica, una red de museos, una red de teatros municipales, un cuerpo de orquesta y ballet, una Escuela Universitaria de Música, la Comedia Nacional).

El tercer momento es el ciclo de 15 años del siglo XXI. No imaginó cambiar el modelo cultural hegemónico y, sin embargo, contribuyó a su transformación. En sintonía con una sensación de “futuro en la cara”, consciente de protagonizar un momento nuevo pero renuente a la refundación, la izquierda modeló su política pública en torno de tres rasgos reformistas: racionalismo, universalismo y apuesta a la evidencia empírica. Este tipo de alineación convivió con políticas de Estado y convocatorias al diálogo social en áreas específicas.

Mañana es hoy

En política pública hay dos orientaciones polares. Una elegida de manera autónoma por los gobiernos sin consulta a los actores, diseñada por las élites técnicas, dirigida a grandes cambios con alcances universales, regularmente bajo formatos verticales, que la literatura denomina política racionalista. Ejemplos bajo los tres gobiernos frentistas: reforma tributaria, reforma de la salud, Plan Ceibal, transformación democrática del Estado, Consejos de Salarios, asignaciones familiares no contributivas, tercer nivel del gobierno, sistema de áreas protegidas, la Universidad Tecnológica, el cambio de la matriz energética, la ley del cannabis. Este conjunto surge por iniciativa propia, con formatos técnicos, de acuerdo con lineamientos programáticos generales de la fuerza política, sin presión por parte de actores.

En las antípodas se ubica la política que responde a la presión de grupos de interés ya internalizados en el aparato estatal, tendiente a conservar tendencias anteriores con cambios pequeños y ajustes en el margen, que la ciencia política denomina política incremental. Es la manera corriente de hacer política y se aplica a un sinnúmero de materias. Los gobiernos que sienten el futuro en el presente y pretenden introducir un “giro” en la trayectoria tienden a ensanchar las reformas racionales a costa de disminuir la política incremental. Y su éxito se asocia a elencos técnicos capaces para el diseño en la cúspide, una burocracia capaz de implementarla en la base y espalda fiscal.

Hay otros dos tipos de políticas. La que mediante una convocatoria al diálogo social hace partícipes a los actores constituidos e incluye en la reforma algunos de sus vectores programáticos, sin inclinarse ante el portafolio completo de demandas: jubilaciones, enseñanza. Y también la política inducida desde fuera por movimientos portadores de una agenda de legitimidad global pero nula concreción nacional. Dentro de esta última se inscribe la agenda de ciudadanía multicultural, sobre todo las leyes sobre etnia, género, identidad y diversidad sexual. Los movimientos pusieron en tela de juicio los valores racistas, patriarcales y heteronormativos, mientras que la izquierda política obró como caja de resonancia. Distinta lógica asumió el conjunto de reformas vinculadas al género, superando la “historia de amor no correspondido” de los 80 entre izquierda y feminismo³⁴ y recuperando la alianza histórica de la generación del 900.³⁵

La izquierda, por lo tanto, encaró la acción gubernamental a través de un arco múltiple de hechura de la política. Pudo encarar el diálogo social por tener raíces históricas en la sociedad civil: de hecho, la coalición social de sindicatos, gremios estudiantiles y cooperativistas precedió la constitución del Frente Amplio como coalición política en 1971. También fue proclive a escuchar la microfísica de movimientos alternativos por conexión, sintonía y cercanía con el mundo de las organizaciones. Asuntos relevantes estuvieron por fuera del radar del Frente Amplio, pero fueron integrados a su agenda primero y transformados en política pública después, definiendo una hora posmaterialista, en la expresión del politólogo Ronald Inglehart.

Resta señalar que en la política del Frente Amplio hubo continuidad durante los 15 años por tres factores, aparte de la voluntad política.³⁶ Primero, porque tuvo mayorías parlamentarias. Segundo, por la doble autonomía relativa del gobierno respecto de la fuerza política y de esta respecto de la coalición distributiva, lo cual restó actores de veto. Tercero, porque los dos líderes que se turnaron en la presidencia aportaron énfasis y matices, pero en contextos de robusta disciplina de la fuerza gobernante, fuerte cristalización del sistema de partidos, alta institucionalización democrática y ajenidad al fenómeno centrífugo del movimiento, al pacto corporativo y a la figura polivalente de tribuno de la plebe, que tanto ordena el juego político como introduce repentinos cambios de rumbo.

Universalismo

En política social el universalismo puro es definido por la politóloga Jennifer Pribble a través de cuatro indicadores: cobertura amplia o universal, acceso al beneficio social según criterios objetivos y públicos, montos iguales y calidad homogénea del servicio, y programas financiados de manera sostenible.³⁷ O sea: cobertura amplia, nula discrecionalidad en la asignación del beneficio, equivalencia en montos y en calidad del servicio, y financiamiento presupuestado. En un estudio comparativo de cuatro países del “giro a la izquierda”, Pribble constata que Uruguay y Chile lograron el mayor universalismo. Asimismo, comparando el país consigo mismo, un mayor universalismo se constata en las políticas de salud, educación, vivienda, cuidados, infancia y deporte, igual que en las políticas laborales entre los trabajadores del sector privado.

Salud: socialización del riesgo

En política de salud la izquierda eliminó la clásica matriz corporativa en que el derecho social sigue al trabajador y no al ciudadano, inaugurando un modelo fronterizo al universal, aunque distinto al británico, el canadiense y el nórdico. La reforma socializa los riesgos al crear un fondo solidario que contribuye a extender la cobertura hacia todos los usuarios, sean o no trabajadores formales. En el sistema previo, únicamente los cotizantes del sistema accedían al derecho a la atención médica, mientras que quienes no aportaban debían concurrir a la salud pública. La reforma de la salud de 2007 implementó un modelo extendido en el que el usuario, con su cápita, tiene derecho a consumir una amplia canasta de servicios de salud sin copagos en caso de internación, a semejanza del espeto corrido brasileño, donde el tenedor es libre y todos podemos comer hasta la saciedad. En contrapartida, lo que se paga se hace bajo la modalidad de “menú a la carta” en materia de intervenciones anestésico-quirúrgicas, laboratorio e imagenología.³⁸

Esta inversión pública en salud para todos, sin exclusiones, importa “porque no podemos hacer muchas cosas si estamos discapacitados o incesantemente abrumados por la enfermedad [...]; la penalidad de la enfermedad puede no limitarse únicamente a la pérdida del bienestar sino incluir también la falta de libertad para hacer lo que uno quiera o considere que son sus responsabilidades y compromisos”, dice el economista Amartya Sen. Agrega que la igualdad en los logros de salud debe tener prioridad frente a la igualdad en la distribución de los recursos y que “quienes preguntan si una buena salud es un buen instrumento del desarrollo ignoran quizá [...] que la salud forma parte de un buen desarrollo”.³⁹

A diferencia de los seguros universales de salud, el uruguayo se armó en torno del instrumento del cuasimercado, portador de dos lógicas: proveer un bien público que la comunidad necesita en calidad de derecho, porque su sola existencia establece externalidades positivas para la comunidad, y habilitar mecanismos de mercado mediante proveedores múltiples.⁴⁰ Una combinación entre universalidad en cobertura, igualdad en servicios, diferenciación en prestadores y liberalismo en instrumentos. Al mismo tiempo, dejó abiertos al menos tres problemas, que abordaremos en otro momento.

Otras políticas universales

La educación es desde hace un siglo y medio una política universal. Por diseño, por la concepción mixta, por las instituciones estables, robustas y abiertas y por los egresos en la enseñanza primaria. Aunque todavía no lo es en egresos de la enseñanza media, la cobertura avanzó: mientras en 2003 sólo 74,6% de los jóvenes de 15 años estaban en el sistema educativo, en 2018 se llegó a 91%. “El aumento de la cobertura en 16,4 puntos porcentuales, se hizo manteniendo los resultados de aprendizaje”, como consta en las pruebas, por lo cual el problema pasa a ser de retención, ya no de cobertura, escribió el experto Martín Pasturino.⁴¹ Asimismo, la prueba PISA de 2018 señala que Uruguay está entre los países de América Latina con mejores resultados. Además, el sociólogo Hugo de los Campos señala avances del país a mediano plazo en términos del egreso de la educación obligatoria, tanto como el crecimiento en 10,5 puntos porcentuales del egreso de la educación media superior entre 2006 y 2019. Sin embargo, también advierte que el porcentaje de egresos de la educación media superior sigue siendo bajo comparado con la región y con la normativa: seis de cada diez no culminan hacia 2019, porcentaje alejado de la meta de 75% establecida en la Ley General de Educación de 2008.⁴² En otros trabajos se podrá ver que el Frente Amplio no tuvo un guion de reforma, como sí la tuvo la reforma de Rama, que impulsó en cinco años una política educativa multinivel y con resultados.

En políticas de infancia, el esfuerzo fiscal y la mayor universalidad en capital humano resultan clave por tres razones: primero, por el retorno de la inversión, que permite a las personas alcanzar mejores logros en su desempeño; segundo, por el retorno que posibilita a las sociedades mejores estándares de cohesión social, menores tasas de violencia anómica y menores costos futuros en salud, educación, asistencia social y justicia; tercero, por su efecto multiplicador en el desarrollo económico y social. El Frente Amplio impulsó la universalidad desde diversas intervenciones públicas dirigidas a la infancia, entre la cuales se cuenta la expansión de los Centros de Atención a la Infancia y la Familia, la universalización de la educación inicial en cuatro años y una cobertura de 75% en tres años, la implantación del Plan Ceibal, la creación de las asignaciones familiares no contributivas como componente de la seguridad social y la incorporación de los hijos de los trabajadores formales al Seguro Nacional de Salud. A estas políticas se suma el despliegue de dos intervenciones ambiciosas: el programa de cercanías Uruguay Crece Contigo y el componente dirigido a la infancia del Sistema Nacional de Cuidados.⁴³

En política de deporte la izquierda retomó una intervención activa después de una larga siesta de repliegue estatal. En 1911, el batllismo había creado la Comisión Nacional de Educación Física (CNEF), con núcleos en la formación curricular, el deporte de competencia y la cultura física comunitaria, reflejada en la construcción de plazas de deportes con aportes públicos y privados, en una experiencia pionera en la región. La presencia de la educación física en la enseñanza pública con carácter obligatorio se concretó bajo el segundo batllismo, con la creación en 1952 del Instituto Superior de Educación Física. El segundo núcleo fue desarrollado por la CNEF, que impulsó la formación de ligas de deportes y la organización de campeonatos, incentivando la proliferación de clubes.⁴⁴ Y el deporte comunitario fue concebido como forma del ejercicio de la “solidaridad” y el “compañerismo”, como práctica “higiénica”, como espacio de recreación, aprendizaje y convivencia, como canal de integración de los inmigrantes al país. Este impulso al deporte comunitario no tuvo mayor continuidad.

A partir de la década del 30, el deporte entró de manera predominante en un largo ciclo privado, con incursiones episódicas del Estado.

A comienzos del siglo XXI se reactiva la acción pública en materia de políticas deportivas. En 2000 se trazaron lineamientos estratégicos. En 2005 el gobierno fijó como objetivo tomar decisiones con evidencia empírica y diez años después, a través de la Secretaría Nacional del Deporte, se diseñó el mayor plan de infraestructura de la historia,⁴⁵ con cobertura en todo el territorio y énfasis en el interior profundo. Otra dimensión universalista llegó con la ley de 2007 que declaró obligatoria la enseñanza de la educación física en primaria, con lo que se pasó de una cobertura de 20% en escuelas urbanas a 100% en tres años, aunque con una deuda en áreas rurales.

También hubo otra universalidad, de carácter intangible, en el ámbito del deporte de competencia: el fútbol logró proyección no sólo en términos de resultados del seleccionado, sino también de valores. El director técnico Marcelo Bielsa escribió sobre el conductor del proceso de la selección uruguaya: “El Maestro Tabárez es un fiel representante del ser uruguayo o, al menos, de aquellos valores que atribuimos los argentinos a nuestros vecinos: equilibrio, sentido común, sinceridad, modestia. Tiene el don de la discreción, sin necesidad de imponerse por los modos sino por sus argumentos”.

En asistencia social, tras el Plan de Emergencia, con transferencias condicionadas de ingreso hacia población de extrema vulnerabilidad, el Plan de Equidad incluyó como componente universal el sistema integrado de salud. Además, fue diseñado como puente para conectar dispositivos focales de emergencia social con dispositivos universales de la matriz social: salud y educación. Pero la focalización siguió existiendo, generando los problemas que se enumeran en la próxima nota.

Políticas con datos

En Dios, creo; el resto que traiga datos. W. Edwards Deming

La toma de decisión basada en evidencia empírica significa aprovechar estudios diagnósticos e instalar observatorios para el mejoramiento de una política pública. El Frente Amplio introdujo sistemas de información para el diseño y el logro de mejores resultados con la política en varias áreas: política agropecuaria, energética, educativa, sanitaria, de infancia y las políticas de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) orientadas a la implantación de sistemas de información a nivel sectorial y central para la toma de decisiones.⁴⁶ También en la política deportiva y en la política de seguridad ciudadana. Las primeras cuatro fueron tratadas en la primera nota. Acá refiero a las dos últimas.

En seguridad ciudadana las administraciones del FA dieron continuidad a algunas políticas de administraciones anteriores, que se convirtieron en políticas de Estado, entre las que se cuenta la renovación técnica de los mandos y la Policía Comunitaria, creada bajo el gobierno de Jorge Batlle, con funciones preventivas e interlocución con actores locales, aunque en el marco de un modelo punitivo. En la gestión de José Díaz al frente del Ministerio del Interior hubo una suavización del sesgo coactivo, que se restaura en 2010. En la gestión de Daisy Tourné (2007-2009) se destaca —además de la creación de la ley de procedimiento policial para regular deberes y derechos de policías, la eliminación del tope porcentual para el ingreso de las mujeres a la institución, la conversión de la Policía Comunitaria en Policía Nacional y la reforma de la seguridad social del cuerpo— la instalación del observatorio de violencia y criminalidad, para una toma de decisiones basada en evidencia estadística.

Cuando la cartera estuvo encabezada por Eduardo Bonomi (2010-2020) se llevó a cabo una política asentada en evidencia empírica. Sobre la base de una élite policial reformista,⁴⁷ el Ministerio del Interior diseñó una política criminal con dimensión técnica y gestión por resultados, en que la solución precede al delito y el patrullaje se basa en evidencia estadística, sin subordinarse al modelo tradicional, asentado en rondas aleatorias, respuesta rápida a emergencias, arrestos reactivos e investigaciones basadas en el talento individual del policía. Así lo explica el experto Federico del Castillo:

La policía comenzó a organizar su trabajo ya no a olfato y en la experiencia subjetiva de un puñado de líderes sino a partir de datos: el análisis criminal se convirtió en una práctica cardinal [...]. Hoy en día la policía organiza su despliegue territorial a partir de software especializado, mapas del delito de alta precisión y sofisticados procedimientos estadísticos.⁴⁸

Ofrece varios ejemplos de estas políticas, pero acá se mencionan dos: la Policía orientada a problemas (POP) y el patrullaje en puntos calientes.⁴⁹ La POP es un modelo preventivo por comisaría en que la Policía hace un plan y trabaja sobre problemas, con soluciones aportadas por los uniformados en conjunto con otras agencias del Estado, de manera de desplazar la modalidad reactiva basada en patrullajes y arrestos. El “patrullaje en puntos calientes” concentra los recursos policiales en lugares de alta incidencia delictiva y no en el resto de los barrios, procedimiento generalmente asociado con la reducción de la tasa de delitos —más allá de que puede haber desplazamientos de la delincuencia a zonas menos patrulladas—. Hubo dos méritos adicionales de la política de seguridad: la desmilitarización policial y la consiguiente subordinación de la Policía al poder civil y la reforma de la educación policial, que “unificó la currícula educativa para todo el país, actualizó los planes de estudio y disminuyó la brecha entre teoría y praxis”.

Sin embargo, desde 1995, con la aprobación de la Ley de Seguridad Ciudadana, número 16.707, hasta hoy, la política de seguridad pública sigue fundamental, aunque no exclusivamente, asentada en la Policía y menos en la intervención integral del Estado en el territorio, sobre todo en las zonas periféricas, de mayor incidencia delictiva. En ellas la presencia de la institución policial contrasta con la retracción de otras agencias estatales,⁵⁰ aunque hay que recordar la relevancia del Plan 7 Zonas en barrios de alta vulnerabilidad social. En materia de resultados, un talón de Aquiles de la gestión de Bonomi fue la tasa de homicidios: “En el periodo 2010-2020, según datos del Ministerio del Interior, se llega a una tasa de homicidios de 11.6 cada 100.000 habitantes, muy por encima de su máximo histórico” y de la media mundial, que se ubica en torno de 6, señala la economista Analía Rivero Borges en su tesis de maestría, al tiempo que destaca otras dos cuestiones que dan contexto al número: “la presencia de una fuerte inercia en el largo plazo, lo que da cuenta del poco margen que podrían llegar a tener las políticas públicas para [...] reducciones drásticas”, y un crecimiento tendencial de la violencia desde 1980 hasta 2020.⁵¹

Desde fuera del paradigma criminológico vigente desde 1995 también se pueden asestar críticas: el altísimo índice de prisionerización —segundo en las Américas—, el currículum perverso de las cárceles como escuelas del crimen, el encierro de un subproletariado marginado simultáneo a una cifra negra de delitos de guante blanco, fenómeno conocido como criminalización selectiva, son algunas de ellas.⁵²

En política de turismo, Uruguay tuvo por primera vez integradas a sus estadísticas oficiales las cifras de turismo interno en el primer gobierno de Tabaré Vázquez. Este país, gracias a emprendimientos privados y también a una visión de “país balneario” proyectada por Batlle y Ordóñez, vivió, sin embargo, sin saber lo que contribuía el turismo interno al PIB hasta el siglo XXI.

En política de deporte el primer gobierno frentista se fijó como objetivo tomar decisiones con evidencia empírica y por esto en 2005 se realizó el primer censo de actividad física y práctica deportiva, mientras que en 2015 se hizo el segundo, con relevamientos cuatrimestrales.

Políticas de Estado: las continuidades

La izquierda no actuó a la manera de un demiurgo, no tuvo vocación refundacional. En cambio, dio continuidad a políticas de Estado exitosas de años o décadas, regularmente con mejoras: Fondo Nacional de Recursos (1980), estabilización macroeconómica (1990-2000), centros de atención a la infancia y la familia (1988), reforma portuaria (1992),⁵³ reforma educativa (1995-2000), reformas de la DGI (2002-2005), trazabilidad del ganado vacuno (1970-2004), etcétera. También reforzó la modernización de tres cuerpos profesionalizados: el Banco Central, que logró mayor independencia técnica con una nueva carta orgánica;⁵⁴ la cancillería, que reimplantó concursos abiertos después de décadas; y la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE)​, que impulsó una nueva matriz energética.⁵⁵

En línea con el gobierno de Jorge Batlle, el Frente Amplio también intentó una mejor regulación en el ámbito de la comunicación de masas, con excepción de la prensa escrita e internet. La ley de servicios de comunicación audiovisual (2014) pretendió fortalecer los medios públicos y limitar la concentración de los mass media en pocas manos mediante una asignación a privados sobre bases de transparencia, comisiones asesoras participativas o audiencias públicas y el establecimiento de plazos para las autorizaciones. Sin embargo, el oligopolio tradicional resultó más o menos indemne.

Asimismo, Tabaré Vázquez aplicó en 2005 la ley 17.684, también del período de Batlle, que creó el comisionado parlamentario para el sistema penitenciario. Y llevó adelante el acuerdo de Batlle con la finlandesa Botnia para la producción de pulpa de celulosa de fibra corta.

Racionalismo, la “gran reforma”

El Frente Amplio tuvo vocación reformista, sobre todo si se piensa en las iniciativas en materia de políticas racionales. Se dirá reformismo socialdemócrata, aunque es dudoso. Sea o no así, la política racional, de origen autónomo, al margen de presión interna, de diseño a cargo de un conjunto de expertos e implementación en manos de la burocracia, implica un punto de inflexión con el pasado: AGEV (2006),⁵⁶ Agesic (2005), ANII (2005), Plan Ceibal (2007), políticas de trazabilidad del ganado vacuno (2006), UTEC (2012), matriz energética, políticas ambientales, inteligencia estratégica, entre otras, son ejemplos de estas políticas.⁵⁷ Algunas de estas fueron referidas en el anterior artículo; vayan como complemento las siguientes tres.

AGEV y TDE.⁵⁸ El Área de Gestión y Evaluación del Estado (AGEV), creada en 2006 en la órbita de la OPP e inscripta en la transformación democrática del Estado (TDE), tuvo varios cometidos, entre los cuales se destaca uno por la proyección clave en el presupuesto: la implantación de sistemas de información a nivel ministerial y central para una asignación de gasto público conforme a datos, metas y mejoramiento de su calidad. En buen romance, que las autoridades dejen de proyectar un “presupuesto ciego” y comiencen a hacerlo sobre la base de evidencia empírica. Una idea revolucionaria para cualquier país, que empezó a ser implementada al comienzo, discontinuada luego, y que está pendiente para una próxima generación de reformas.

Las restantes dimensiones de la TDE tuvieron diferentes grados de concreción: - reconstrucción de la carrera funcionarial sobre bases meritocráticas; - transformación de áreas estratégicas del Estado, incluidas las empresas públicas; - incorporación de sistemas y tecnologías de la información para la creación de unidades de planificación y evaluación estratégica (UPES) en los ministerios; - desmontaje de los excesos de burocratización para facilitar el acceso a servicios; - proceso de descentralización y creación de alcaldías en las localidades del país, como forma de acercar el poder al ciudadano e incentivar su participación.

La política ambiental intentó revertir el rezago en la materia. El cambio de la matriz energética y la creación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) fueron dos políticas relevantes. En 2000 se creó el SNAP, en 2005 se reglamentó y hacia fines del primer gobierno de Vázquez logró despliegue.

La política de inteligencia estratégica es un ejemplo de política racional en un sentido laxo. Creada en la órbita de la Presidencia con las funciones de coordinar los 12 servicios de inteligencia estatal, intercambiar información con agencias internacionales, analizar la información que recaba y produce y asesorar al presidente sobre eventuales amenazas que puedan afectar el interés del Estado, fue construida como institución no partidaria, con criterios de reclutamiento basados en el mérito y el profesionalismo, independientes de la filiación política.⁵⁹

El Frente Amplio pudo capitalizar las ventajas del modelo racional: aplicación de inteligencia colectiva para la hechura de una política pública dotada de autonomía, investigación y anticipación de soluciones a problemas que ningún actor reclamaba. Asimismo, la izquierda logró evitar dos problemas asociados a la “gran reforma”. Por un lado, a esta le cuesta hacerse reconocer por el sistema político y la ciudadanía, sobre todo cuando no es acompañada de visibilidad pública. Por otro lado, la calidad de la decisión no asegura el éxito de la implementación: desde el fracaso de los principales programas de bienestar social en los Estados Unidos de Lyndon Johnson⁶⁰ y las reformas de Lleras Restrepo en Colombia,⁶¹ se sabe que un excelente diseño institucional de la política pública puede convivir con una defectuosa implementación y resultados magros. La izquierda corrió con suerte distinta al lograr aceptación del sistema político y aplicación por parte de los actores que debían llevar las reformas adelante: se destaca la performance en materia de gobierno electrónico, educación digital, políticas agropecuarias, cambio de la matriz energética y UTEC.

Cualquier gobierno, por muy reformista que sea, también lleva adelante políticas bajo signo incremental. Despliega la forma “normal” de la política, de cambios pequeños y ajustes en el margen, y acepta las restricciones en infraestructura o recursos humanos y los condicionamientos de los actores constituidos. Este tipo de política pública, llamado incremental, intenta “salir del laberinto” sin adelantarse a los problemas: los sigue de atrás, en retaguardia. El modelo incremental, de naturaleza conservadora, suele ser útil para estabilizar una gran reforma, pero inútil para emprender grandes transformaciones. Mientras el primer gobierno del FA asumió un modelo más “racional” por reformista, los dos restantes adoptaron patrones más incrementales para institucionalizar las innovaciones. Además, los gobiernos llevaron a cabo una alianza estratégica entre saber técnico y saber experimentado.

Ley de ordenamiento territorial: red social

La ley 18.308, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (2008), realizada con la participación de múltiples actores a lo largo de un extendido proceso de construcción, es ejemplo de norma formulada y aplicada por una red de actores. Se inscribe dentro de tres vectores: el ordenamiento territorial multinivel (local, departamental, regional, nacional), la planificación estratégica y la participación de actores para el logro de acuerdos. Sobre el ordenamiento territorial, el adicional de la ley es abarcar todas las escalas espaciales en un marco coordinado bajo el objetivo del “desarrollo económico, la sustentabilidad ambiental y la equidad social”, evitando el subdesarrollo local, la contaminación, la pérdida de biodiversidad y la estratificación territorial. Por otro lado, la ley pensó el territorio a partir no del mercado, sino de la planificación estratégica. Sobre el territorio inciden múltiples actores de la más diversa índole y convergen todas las políticas públicas. Esas conductas, algunas poco predecibles, tienen externalidades positivas y negativas. Anticipar estas contingencias a través de la prospectiva, diseñando escenarios probables, proyectando estrategias para obtener oportunidades y contener riesgos, constituye la clave de la planificación, a la que la ley coloca en lugar central, según la arquitecta Alicia Artigas.⁶² Además, la ley previó la participación consensuada de los actores. Así fue que a lo largo del tiempo se forjó una “formidable caja de herramientas” para el territorio: “Para fines de 2019, Uruguay había logrado construir [...] dos directrices nacionales, dos estrategias regionales, 17 directrices departamentales, una ordenanza departamental, 37 planes locales, un plan especial, un plan sectorial, 11 planes parciales y una estrategia nacional de acceso al suelo urbano [...]. Pasamos por un período muy fructífero, donde Uruguay se actualizó a nivel internacional en la construcción de la planificación a nivel país”, escribe la arquitecta Verónica Pastore.⁶³ El riesgo que advierten ambas profesionales es una sombra que se levanta sobre el pacto ciudadano que significó la ley de 2008 y el posterior trabajo conjunto hasta 2019, amenazado por la ley de urgente consideración, la ley de presupuesto y la cancelación de los encuentros nacionales de ordenamiento territorial dispuesta por las autoridades.

Alianza entre técnica y democracia

Peter Evans comienza Embedded Autonomy (2005) con una fábula popular brasileña sobre la burocracia. Cuenta que dos leones se escaparon del zoológico y emprendieron caminos distintos. Uno de ellos fue apresado ni bien se comió a uno de los parroquianos en un parque. El segundo sobrevivió durante meses. Finalmente capturado, regresó al zoológico gordo y satisfecho. Sus compañeros de jaula le preguntaron dónde se había escondido tan bien. “En un ministerio: cada tres días me comí a un funcionario y nadie se dio cuenta”. Le repreguntaron cómo fue apresado, entonces. “Porque me comí al hombre que servía el café durante el corte de la mañana”, contestó. El relato retrata al Estado como problema.

El primer gobierno del Frente Amplio, en vez de tomar la agenda del “Estado como problema”, impulsó la del “Estado como solución”, emprendiendo la transformación democrática del Estado. En su mejor versión, la TDE se orientó a endosar carácter técnico a la decisión política, visión transversal al tratamiento sectorial, largo plazo al cortoplacismo, estudios diagnósticos al obrar a ciegas, dimensión comparativa a la visión idiosincrática y planificación estratégica a la espontaneidad del mercado, la presión corporativa y la urgencia de la política. No lo logró en toda la línea, pero estuvo en agenda.

Hay antecedentes de esta alianza entre técnica y democracia: América Latina tuvo desde la década del 40 un libreto en esa dirección. Encarnado en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), este guion no prosperó en casi ningún país salvo en el Chile gobernado por Frei Montalva, la Colombia de Lleras Restrepo y parcialmente en Uruguay, a través de la creación del Banco Central y la OPP, por iniciativa de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico. Hubo que superar las dictaduras y la implementación de modelos neoliberales para que resurgiera en la región la idea cepalina de una tecnocracia aliada a un Estado democrático. Las dictaduras usaron la tecnocracia como arma contra los actores organizados, mientras que, luego, algunas democracias delegativas pactaron la participación de ciertas corporaciones sindicales en áreas empresariales del aparato público, convirtiendo el Estado en botín y moneda de cambio para la adaptación pacífica de los “poderosos subalternos” al Nuevo Modelo Económico.

En el siglo XXI, desde la política, la academia y los organismos de desarrollo y crédito prosperó la idea de fortalecer las capacidades institucionales para producir un Estado eficiente y democrático y combatir el clientelismo (recuadro “patronazgos clientelares”). En este contexto hay que ubicar la AGEV, la Agesic y la ANNI, entre otras áreas de la TDE.⁶⁴ Además, las competencias técnicas que se instalaron incrementaron la transparencia, el más fácil acceso a servicios públicos y el mayor escrutinio por parte de la ciudadanía de lo actuado. Eficiencia y transparencia son aspectos vinculados. La mayor eficiencia crea condiciones para que la ciudadanía gane grados de libertad: el remplazo de las clásicas colas en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social contribuyó al abatimiento de los costos de transacción en términos de tiempo (hacer la cola) y dinero (pagar a alguien para que haga la cola). Asimismo, la simplificación y la supresión de trámites eximieron a la población de cargas históricas agobiantes y colocaron al funcionario público un poco más al servicio del ciudadano. Por otro lado, la transparencia informativa aumenta el espesor democrático de una sociedad, al posibilitar que el ciudadano ejerza los derechos de control.

Un Estado más técnico no es un fin, sino un medio para mejorar la calidad democrática, siempre que la tecnoburocracia se limite a ofrecer medios para el cumplimiento de metas definidas por los actores democráticos, sin que pretenda reemplazarlos. Los elementos democráticos de la tecnocracia están presentes en la producción de un Estado más horizontal, portador de mayor equidad, participación ciudadana, cercanía a la ciudadanía y porosidad, todas dimensiones de un Estado horizontal, por oposición a un Estado vertical, generador de asimetrías, excluyente, distante e impermeable.⁶⁵ Para acercar el Estado a la ciudadanía y abaratar sus costos de transacción, resultó imprescindible contar con informatización, desburocratización y descentralización.⁶⁶

En síntesis, un Estado más cercano, la transparencia, la rendición de cuentas y la elaboración de reglas y lenguajes compartidos entre diversos actores son algunos de los objetivos democráticos que demandan uso intensivo de componentes técnicos. En este sentido, distintos organismos, con énfasis en los sistemas y las tecnologías de la información y en el acercamiento a la ciudadanía, colaboraron en potenciar dimensiones democráticas del régimen.

Ciudadanía multicultural

La ciudadanía clásica reconoce una plataforma de derechos para las personas, en el entendido de que se trata de una “sociedad de individuos”. La ciudadanía multicultural, en cambio, incorpora a colectivos a ese portafolio, a categorías sociales enteras, lo que enriquece, no contradice, el proceso hacia una sociedad de semejantes. El FA debió procesar una curva de aprendizaje en políticas no previstas por su agenda institucional —de índole multicultural— o que, aun formando parte de la agenda, no tuvieron en su origen la magnitud lograda luego del cabildeo de los grupos organizados, las entrevistas mantenidas con sus miembros, la consulta de la legislación comparada y el trámite parlamentario.

Iniciativa social

Dos leyes que consagran derechos multiculturales, de 2013, constituyen ejemplos de una política pública que no estaba en la agenda nacional a la que el FA dio posteriormente curso legal. Esas normas son la Ley de Matrimonio Igualitario (19.075), que reconoce como legítimo el matrimonio civil entre personas del mismo sexo, y la Ley Integral para Personas Trans (19.684), que reconoce el derecho a la identidad de género, la visibilidad en los sistemas oficiales de información estadística, la adecuación del nombre y el sexo en los documentos, la reparación por violencia institucional, becas estudiantiles, atención de salud integral para adecuar el sexo al género y cupos para empleo estatal. Más allá de una militancia de décadas, los grupos LGBTIQ+ fueron desplegando a partir de 2004 una política de acercamiento con la central de trabajadores y la federación de estudiantes, a lo que luego sumó su apoyo a grupos afrodescendientes, a demandas feministas, a la recolección de firmas para la derogación de la ley de caducidad y a la campaña “no a la baja” de la edad de la imputabilidad penal.⁶⁷ De esta manera, también hicieron oír su punto de vista ante los representantes parlamentarios.

Mentalidad colectiva

En el momento en que la cultura de la diversidad logró concreciones legislativas, las resistencias salieron del clóset. Portavoces del herrerismo y de la Iglesia Católica incrementaron su perfil público, señalando el ataque a la “familia tradicional” que suponían las leyes votadas: unión concubinaria independiente del sexo, el género y la identidad (2008), identidad de género (2009), adopción homoparental (2009), matrimonio igualitario (2013), Ley Integral para Personas Trans (2018). Ellos, junto a líderes de iglesias neoevangélicas y una red de “padres responsables”, arremetieron contra la guía educativa de diversidad sexual elaborada en 2015 por el Mides y revisada por el máximo consejo de la educación y el Fondo de Población de las Naciones Unidas. La lucha se perdió a corto plazo: no fue impresa la cantidad de ejemplares prevista. Tampoco se institucionalizó la temática LGBTIQ+ en la mayoría de las intendencias del interior. Sin embargo, la diversidad, tanto como la “educación para la diversidad”, fue integrada como política a las instituciones nacionales y como valor a la mentalidad colectiva.

Afros

Un proceso con algunos rasgos similares a la diversidad ocurrió con la comunidad afro, cuya acción colectiva es de larga data en el país y admite al menos dos grandes hitos en el siglo XX: la fundación, en 1936, del Partido Autóctono Negro, liderado por Salvador Beterbide, y la Organización Mundo Afro, de 1988. Un estudio de la Cepal de 2008 dice:

La población afrodescendiente en América Latina es una de las más vulnerables, excluidas y pobres del continente; así lo han dejado establecido la Conferencia Preparatoria de Santiago (2000) y la Conferencia Mundial de Durban (2001), además de diversos estudios elaborados o publicados por Cepal y organismos académicos e internacionales. Se trata de un grupo que, pese a su cuantía y a su influencia en el plano social y cultural, se encuentra en desventaja frente al resto de la población en ámbitos como la educación, el trabajo, la salud, la infraestructura y el acceso a servicios, como producto de una situación estructural ligada al racismo y la discriminación racial, cuyos orígenes poseen una profunda raíz histórica, cultural y política.

Esta es también la situación de los afrodescendientes en Uruguay. Desde la época colonial, la Banda Oriental contó con población afro: Montevideo tuvo el monopolio del asiento de esclavos africanos. A diferencia de lo ocurrido en Brasil o Perú, esta población fue mayoritariamente destinada a trabajar en tareas domésticas y no fue aniquilada en guerras o en campañas de colonización, aunque tuvo que enfrentar pésimas condiciones de vida, precariedad laboral y marginación. Sin aliados influyentes ni una sólida estructura de oportunidades política, la comunidad afro sufrió esclavitud y sufre discriminación, pobreza, marginación, vulnerabilidad, periferización urbana y hasta hace poco también invisibilidad estadística. Sin embargo, hizo aportes sustantivos a la sociedad, la cultura y el arte que el país apenas ha empezado a reconocer.

Hasta hace diez años el país no tenía en agenda ni siquiera medidas de acción afirmativas para el logro de mayor cohesión y equidad entre las etnias. La norma de 2013 estableció mecanismos orientados a integrar a personas afro en los ámbitos en que se presentan los núcleos críticos de la desigualdad: educación y empleo. La ley 19.122 obligó a los organismos públicos a destinar en sus llamados abiertos y contrataciones una cuota de 8% para ser ocupada por afrodescendientes, con presupuesto asignado para que estas medidas sean cumplidas. A la luz del rezago educacional en la comunidad afro y para garantizar que ese 8% ingrese en empleos calificados —y no en puestos de servicios—, la ley propone capacitación para el empleo con un cupo no inferior a 8%. También es ese el cupo para el acceso a los diferentes sistemas de becas y de apoyo estudiantil. La ley induce al cambio cultural al declarar de interés la incorporación de los aportes de la comunidad afro a la estructura curricular del sistema educativo formal.

Cannabis

Un ejemplo de una política de iniciativa presidencial que se transformó a lo largo del tratamiento parlamentario, por interlocución con los actores, fue la ley 19.172, sobre el control y la regulación del Estado de la importación, la producción, la adquisición y el almacenamiento de la marihuana y sus derivados, de 2013. En la concepción del Ejecutivo estaba prevista una única vía de acceso al cannabis: el Estado. La ley consagró dos vías adicionales: la vía privada, mediante la plantación, el cultivo y la cosecha domésticos de plantas de cannabis psicoactivo destinadas a consumo personal o compartido en el hogar, y la vía de los clubes. En sus fundamentos también hubo cambios. Fue impulsada sobre todo por razones de seguridad ciudadana: para limitar el poder de las mafias vinculadas al narcotráfico y disminuir los delitos por ajustes de cuentas, y por razones de salud pública. Pero entrada al Parlamento se transformó en una ley integral de 22 páginas que también incluye “políticas educativas para la promoción de la salud, prevención del uso problemático de cannabis [...] en el marco de las políticas de gestión de riesgos y reducción de daños del uso problemático de sustancias psicoactivas”. La norma, originariamente centrada en el uso recreativo, abre la vía para la aplicación medicinal tanto como industrial del cannabis.

Rezagos

La izquierda contribuyó a sacar del rezago en que el país estaba en materia afro en el ámbito legislativo y representó un cable a tierra a la acción colectiva de grupos objeto de discriminación institucional, estructural y de trato,⁶⁸ violentados en sus derechos humanos básicos, como el derecho al respeto, la visibilidad, la identidad, la dignidad, el honor. La legislación se inscribe en la declaratoria universal de la Unesco, de 2001, que establece la “diversidad cultural como patrimonio común de la humanidad” y como un “imperativo ético” vinculado a la consecución de los “derechos humanos”. De esta manera, se empezó a percibir en la opinión sensibilizada que la desigualdad no era sólo vertical y clasista, entre los de arriba y los de abajo, sino también entre incluidos y marginados, entre ciudadanos y muertos civiles: entre los “respetables” y los excluidos del respeto, entre varones y mujeres, entre la mayoría heterosexual y la minoría sexual, entre blancos y afros. En este último sentido, el censo de 2011 arrojó (o confirmó) resultados negativos respecto de la población afro: su sobrerrepresentación entre los estratos pobres, los analfabetos y las periferias urbanas. La sociedad empezó a visualizar a los invisibles y estrenar un curso de transformación cultural también en el léxico. El proceso, que enfrenta tanto inercias como reacciones socioculturales, avanzó hacia un mayor poder de los sinpoder y una ampliación de los derechos humanos de quienes adolecían de una ciudadanía limitada o nula, en el marco del respeto a la autonomía de las organizaciones, lo que coloca al país entre las naciones de ciudadanía multicultural consagradas por ley y con presupuesto asignado.

Integración y derechos grupales

Por último, la consagración de la ciudadanía multicultural implica el reconocimiento de derechos grupales de tres tipos: derechos de autogobierno, o sea, las facultades transferidas a los grupos para gobernarse a sí mismos, que en Uruguay no fueron reivindicados; derechos multiculturales, como los referidos antes, reclamados por los grupos minoritarios para formar parte de la sociedad y de sus instituciones, como la institución matrimonial, la educativa, etcétera; y derechos especiales de representación en la toma de decisiones, lo que conlleva una mayor participación de grupos minoritarios en las instituciones representativas.⁶⁹ Mientras las leyes afro, trans y de matrimonio igualitario son ejemplos de derechos multiculturales, la “ley de cuotas” de 2009 es un ejemplo de este último tipo de derecho, al establecer la obligatoriedad de la participación equitativa de hombres y mujeres en la integración de órganos electivos nacionales y departamentales.

Políticas culturales

Durante la restauración democrática prevalece entre las élites políticas la idea según la cual el Estado debe divulgar y democratizar la alta cultura, lo cual puede ser un objetivo loable tanto como una imposición paternalista propia de una concepción vertical de la cultura hegemónica. Por otro lado, esta visión no cambia la forma de producir y participar en la cultura, que sigue siendo pasiva: creadores de un lado, públicos del otro, y la cuarta pared continúa sin fisuras. Además, constituye una política cultural altamente centralizada en Montevideo. Por último, la política cultural operó sobre un supuesto: que la cultura valiosa es la de las bellas artes. No obstante, el artista plástico Thomas Lowy —desde la Intendencia de Montevideo en el gobierno de transición y la dirección de cultura del Ministerio de Educación y Cultura en el segundo gobierno colorado— mantuvo abiertos canales institucionales de participación a la contracultura juvenil: la organización de los festivales Montevideo Rock I y II es un ejemplo.

En el siglo XXI la izquierda dejó atrás el consumo regulado y amplió la mirada hacia la creación artística. Entre los programas: fondos concursables; premio nacional de música; becas en las categorías artes visuales, audiovisual, danza, letras, música, teatro, arte circense y títeres; el plan Usinas Culturales; un fondo estímulo a la formación y la creación artística. A esto se suman los clásicos premios literarios anuales y el premio de artes visuales (que arranca en 1937), entre otros. Por la llamada ley de cine, de 2008, se creó el Instituto Nacional del Cine y el Audiovisual del Uruguay, pieza clave para el desarrollo de artes hasta el momento ignoradas. En segundo lugar, la Dirección de Cultura funda una nueva institucionalidad dirigida a la descentralización y la participación a lo largo del país (centros MEC), que acompañó con la recuperación de infraestructura y la reinauguración de espacios nuevos. Tercero, promueve las industrias culturales, bajo el entendido de que libradas a las fuerzas del mercado resultarían castigadas las empresas menos poderosas pero no necesariamente menos innovadoras. Cuarto, lleva a cabo “fiestas ciudadanas”: programas Boliches en Agosto, Museos en la Noche, etcétera. Quinto, impulsa programas comunitarios para el aprendizaje de jóvenes en diferentes disciplinas: cine, fotografía, maquillaje artístico, canto, danza, carnaval, muralismo, cerámica. Sexto, la política cultural recuperó un arte olvidado: el ballet del Sodre. Bajo la dirección de Julio Bocca, el ballet oficial logró calidad y repercusión, y se convirtió (por un tiempo) en un símbolo nacional.

En breve, los gobiernos del Frente dieron un primer paso. Hicieron más porosa la política cultural. Abrieron el arte a la iniciativa popular. Lo contaron por muchos, sin clasificar o discriminar entre arte “aplicado”, desprestigiado por útil, y artes “puras”, incontaminadas. Y al revés. Una iniciativa como la del ballet desempolvó una “bella arte”, la quitó del armario, la recalificó, la llenó de público nuevo, por una vez, multigeneracional. Además, la política impulsó una transición desde un paradigma difusionista de la cultura hacia otro más participativo. Por último, la política cultural dejó una señal: un primer paso en camino de disolver las fronteras entre cultura “baja” y “alta”, entre “cultura oxidada” y “cultura joven”, entre el “buen” y el “mal” gusto, entre las artes manchadas de “utilidad” —las últimas— y las consagradas. De algún modo, ayudó a atenuar la estratificación artística, las capas geológicas y la violencia simbólica de la distinción. Quizá sí.

Vayan mis agradecimientos a los aportes sustantivos de Fernando Filgueira, Pedro Apezteguía y Héctor Díaz a este texto. Están exentos de responsabilidad por errores y omisiones.