En 2019, Uruguay va a comenzar un nuevo proceso electoral. En la campaña electoral, además de escuchar jingles pegadizos, escucharemos también las ideas que tiene nuestro elenco político sobre los principales problemas del país y cómo encararlos. Seguramente la agenda de discusión política visitará varios temas fundamentales de cara al futuro de Uruguay. Estarán presentes la educación, la seguridad, la inclusión social y el diseño de las políticas sociales, la inserción internacional, la creación de empleo y el déficit fiscal. Sin reducir la importancia de ninguno de los otros temas, en este artículo quiero discutir tres motivos por los cuales los temas de la defensa de la competencia y la regulación también deben ser parte de la discusión programática de la campaña electoral. En concreto, planteo que estos interactúan con otros aspectos de la economía uruguaya y contribuyen a la sensación de que Uruguay es un país caro, lo que limita los aumentos de la productividad y afecta el proceso electoral en sí mismo.
El primer motivo que hace necesario discutir los temas de competencia en la campaña se relaciona con hacer más barata a la economía uruguaya. En general los uruguayos tenemos la sensación de que Uruguay puede ser más barato, y la política de defensa de la competencia es una herramienta para lograr esto. Los precios de una economía reflejan en parte los costos e impuestos que tienen los productos, así como las ganancias de las empresas. Las empresas determinan sus precios considerando la intensidad de la competencia del mercado en el que participan. En un ambiente con menores niveles de competencia, las empresas tienden a subir los precios para obtener mayores ganancias. Si las ganancias que consiguen las empresas son las “normales” de un mercado competitivo, entonces la mejora de la competencia no podría influir sobre el nivel de estos precios. Sin embargo, parece haber en nuestra economía sectores en los que estas ganancias son superiores a las normales, o sea, las empresas logran obtener rentas extranormales en base a determinar precios más elevados. En este marco, mejoras en la competencia y regulación de los mercados pueden contribuir a reducir estos márgenes de ganancia y con ello hacer más barata a la economía uruguaya.
Además de afectar los precios que pagamos los consumidores, el nivel de competencia también afecta los costos de las compras estatales y, por lo tanto, las necesidades de financiamiento del Estado. En una nota reciente publicada en El Observador, se relata cómo Efice, una empresa que provee de hipoclorito a OSE, terminó reduciendo los precios con lo cuales se presentó a la licitación después de la llegada de un competidor al mercado. La nota afirma que, mientras que en marzo Efice cotizó alrededor de 13 pesos el litro de hipoclorito, en agosto y tras la llegada de un competidor, esta empresa terminó cotizando un precio de 1,50 por litro. Guillermo Pons, gerente de Efice, declaró a El Observador: “Con esos precios nosotros podíamos competir perfectamente con los productos importados. Con la aparición de una industria similar a la nuestra en el mercado nacional –con una estrategia de precios muchísimo más baja que los anteriores – tuvimos que adaptarnos”. En estas afirmaciones Pons literalmente nos recuerda otra vez que las empresas son estratégicas en sus decisiones y que tienden a reducir sus precios cuando enfrentan mayor competencia. Finalmente, vale la pena notar además que la licitación fue por 2,4 millones de litros. De esta forma, una diferencia de precios como la mencionada en este caso, antes y después de la entrada de la competencia (de 13 a 1,50 pesos por litro de hipoclorito), sugiere que sin la mayor competencia, OSE habría pagado un sobrecosto equivalente a aproximadamente 800.000 dólares sólo en esa compra.
El segundo motivo tiene que ver con la relación entre competencia y productividad. Mejorar la productividad es uno de los temas centrales de la economía uruguaya, que necesita aumentar sus niveles de ingreso, tanto para mejorar la capacidad de consumo de la población como para afrontar los requerimientos presentes y futuros de recursos que tienen los programas sociales (educación, salud y seguridad social, por ejemplo). En el reciente Reporte de Economía y Desarrollo 2018 del Banco de Desarrollo de América Latina se plantea que la principal fuente de diferencias de ingreso entre las economías desarrolladas y las de América Latina tiene que ver con la productividad de las empresas. El informe plantea que el entorno institucional en el cual se mueven estas empresas es el principal responsable de estas diferencias, y que las políticas de competencia y la mejor regulación de los sectores regulados son piezas claves en este proceso de convergencia de productividad. Este informe se basa en la idea de que entornos más competitivos y con regulaciones más eficientes para las empresas tienden a incentivar mejoras de productividad.
Los efectos de la competencia y la productividad también se interrelacionan con el grado de exposición de los sectores de la economía al comercio internacional. Por un lado, una mayor apertura comercial de la economía uruguaya podría aumentar la productividad de los productos transables, o sea, aquellos que pueden comprarse desde el exterior. Sin embargo, para lograr esto, la apertura debería combinarse con un mayor impulso a la competencia entre los importadores, una menor influencia de los acuerdos de exclusividad de importación y una simplificación de los procedimientos de importación. Por otro lado, el problema de la baja productividad es probablemente más relevante en los sectores no transables, es decir aquellos que no están expuestos a la competencia internacional. Estos sectores, por ejemplo las empresas que participan en la provisión de bienes energéticos, tienden a estar más regulados, y la calidad de esa regulación probablemente determina parte de su productividad y eficiencia. La mejora de la productividad de estos sectores es fundamental por dos motivos. Primero, porque en sí mismos representan un porcentaje elevado del total de la producción de la economía. Segundo, porque estos sectores tienen, además, fuertes impactos sobre los costos de toda la economía, ya que son usados como insumos para las otras actividades.
En este marco, un tema central para discutir en la próxima campaña son las empresas públicas: cómo mejorar su gestión y gobierno corporativo, cómo organizar los mercados en los cuales participan y se interrelacionan con empresas privadas, y, finalmente, cómo y dónde marcar los límites de los subsidios que otorgan y en qué mercados estas empresas participan. Si bien ha habido mejoras recientes en la gestión de las empresas, quedan todavía muchas cosas por hacer. Un caso claro es el de ANCAP; pese a las significativas mejoras recientes, la discusión política ha tendido a concentrarse más en pasarse cuentas o defenderse que en los temas centrales para mejorar ANCAP en el futuro. Ojalá que en esta campaña electoral que se está iniciando, el debate sobre ANCAP se focalice en cómo resolver los problemas centrales que todavía tiene la empresa, con propuestas relevantes, posibles y fundamentadas, y no se caiga en ideas simplistas que niegan las especificidades del sector.
El tercer motivo es que los temas de competencia y regulación evidentemente interactúan con el lobby de los grupos de interés y el financiamiento de las campañas políticas. Uruguay es un país relativamente pequeño donde “nos conocemos todos”, que cuenta con mercados generalmente concentrados y donde los grupos de presión son muy cercanos al sistema político. Las relaciones de amistad entre regulados y reguladores, y entre grupos de presión y el elenco político, no son de por sí problemáticas, ni mucho menos prueba de un comportamiento lesivo para los intereses del país. Sin embargo, este contexto de cercanías impone la necesidad de una mayor vigilancia sobre la situación de la competencia en los mercados y sobre la financiación de los partidos políticos. Si los grupos de presión encuentran que el lobby es una mejor estrategia que la innovación, las mejoras de productividad quedarán rezagadas y los recursos serán dedicados a esta actividad. Regular el financiamiento de los partidos políticos es de importancia fundamental para lograr que el accionar político esté menos contaminado por grupos de presión.
Adicionalmente, basar las políticas en evidencia es otra forma de controlar el lobby. En un contexto de cercanías es fundamental contar con más información y estudios sobre el funcionamiento de los mercados. La disponibilidad de estudios técnicos independientes y de técnicos de las agencias estatales sobre los mercados permitiría alimentar debates sobre la conveniencia de diferentes regulaciones y mejorar el diseño de las políticas. Más aun, institucionalizar el debate basado en evidencia a la hora de tomar las decisiones sobre la regulación puede proteger a los reguladores y el sistema político frente a los potenciales pedidos de los grupos de presión. De esta forma, los reguladores pueden conseguir una mayor independencia de los regulados en la toma decisiones, y apuntar a las decisiones que favorezcan en mayor medida el interés general.
En varios de estos temas se han hecho avances recientemente. La mejora de la regulación del financiamiento de los partidos políticos o los cambios planteados a la Ley de Defensa de la Competencia son ejemplos de ello. Sin embargo, creo que todavía nos queda el desafío fundamental de mejorar las capacidades de los organismos reguladores y de controlar efectivamente estos asuntos. La campaña electoral es un excelente momento para definir el compromiso de los diferentes actores políticos con estos temas y con el fortalecimiento de estos objetivos. Carencias en términos de capacidades, recursos y autonomía son claras en los organismos encargados de estos asuntos. En los casos de la Comisión de Defensa de la Competencia y los reguladores sectoriales, más allá del buen trabajo que realizan, es claro que estos organismos no cuentan con el presupuesto y las capacidades necesarias para sus roles. Tampoco cuentan en muchos casos con la autonomía necesaria. Por ejemplo, la Comisión de Defensa de la Competencia es todavía un organismo dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas, y no una agencia con independencia técnica y política. Vale la pena notar que brindar más recursos a estas agencias podría ser muy rentable incluso en el corto plazo, por ejemplo cuando pensamos cuáles situaciones de mejora de la competencia podrían reducir potenciales sobrecostos de las compras estatales de hasta 800.000 dólares, como en el caso del hipoclorito. Por otro lado, la Corte Electoral, que es la encargada de analizar las declaraciones de los partidos políticos sobre su financiamiento, no cuenta con las capacidades y las atribuciones para poder controlar efectivamente este procedimiento, y por lo tanto mucha de la normativa propuesta o vigente no es aplicable en la práctica.
En síntesis, Uruguay tiene la oportunidad y el desafío de debatir seriamente en esta campaña electoral los temas de competencia y regulación. El sistema político debe comprometerse a presentar los ejes fundamentales de sus propuestas de soluciones a los problemas que se enfrentan en estas áreas. Entre ellos, es necesario que los diferentes partidos se comprometan a mejorar las capacidades, la independencia y los recursos de los organismos de regulación y defensa de la competencia. Una mejora en la intensidad de la competencia en la economía uruguaya contribuiría a hacer más barato a Uruguay, mejorar la productividad y mejorar la calidad democrática. Mayor productividad y menores costos crean mejoras directas de la capacidad de consumo de la población y también generan más recursos para realizar las políticas sociales necesarias en las áreas urgentes.
Una versión de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.
* Agradezco los comentarios y sugerencias de Guillermo Alves, Mariana Zerpa y Gonzalo Zunino. Las opiniones vertidas son de mi responsabilidad.