Uruguay ha discutido a lo largo de toda su historia cuál debería ser su modelo de inserción internacional; sin embargo, salvo en algunos cortos períodos en la historia, el país nunca ha abandonado el modelo agroexportador.
La firma de un tratado de libre comercio (TLC) se ha transformado en una herramienta de política comercial bastante común a nivel internacional, pero a diferencia de antes, hoy se proyecta en un contexto de disputa hegemónica entre dos potencias como Estados Unidos y la República Popular China. En este contexto, el desafío de nuestro país, pequeño como es, debería ser el de insertarse en un mercado mundial competitivo con un plan estratégico. Este podría apuntar al fortalecimiento de los sectores donde existen ventajas locales con respecto al mundo, ventajas comparativas, pero aportando valor agregado a esas industrias, e intentando no caer en procesos de reprimarización (matriz exportadora concentrada en venta de productos del sector primario que no cuentan con tanto valor agregado y no emplean tanto personal). Al tiempo que los beneficios de esa apertura deberían volcarse en el mercado local (varias empresas extranjeras son dueñas de sectores clave).
En los últimos años, China se ha consolidado como socio comercial de Uruguay, en una relación de centro-periferia, en la que el país asiático compra materias primas de bajo valor a cambio de manufacturas de mediano y alto valor. Esto ha generado un proceso de reprimarización de la economía uruguaya; según el Instituto Uruguay XXI, las exportaciones a China del año pasado llegaron casi a 30% de todo lo exportado por nuestro país. Al mismo tiempo, sólo en 2017, casi 80% de lo exportado fueron bienes primarios. Si bien se ha logrado diversificar los destinos de exportación, como ha aumentado significativamente el volumen de esta, existe una fuerte dependencia comercial con China. Pero desde 2016 es también política, ya que son socios estratégicos, y es Uruguay el promotor de un acuerdo de libre comercio entre China y el Mercosur.
China es y seguirá siendo una potencia comercial. Los cambios dentro del país asiático son clave para entender que, por varios años más, demandarán bienes como los uruguayos. Qué hacer con ello, cómo aprovechar este cambio, es tarea de nuestro sistema político. Es que no hay nada en el azar que no esté preparado con anterioridad.
La firma de un acuerdo de libre comercio con China no es ni será una tarea fácil, las diferencias son gigantes, pero las repercusiones son distintas dependiendo del sector. Los importadores y exportadores preferirán esta vía, y las industrias, no. Los sectores más vulnerables perderían varios miles de puestos de trabajo, y otros los podrían ganar. Aunque hay que considerar en qué medida China puede penetrar más de lo que ya penetró en el mercado uruguayo, y cuánto más nuestro país puede penetrar en el mercado chino, sobre todo en agroindustrias que podrían explotarse, como la de lácteos.
Los problemas no sólo son a nivel interpartidario, también lo son a la interna de los partidos (más que nada del Frente Amplio) y a nivel regional (Mercosur). Esto podría ser descrito como una paradoja, ya que el gobierno de Uruguay ha decidido apostar por China, pero el Mercosur no quiere arriesgar sus industrias (argentinas y brasileñas). Al mismo tiempo, Uruguay no se va a mover del bloque regional, pero tampoco se podría negociar por separado (Decisión 32/00 del Mercosur). En caso de no tomar en cuenta la decisión mencionada, Uruguay debería evaluar el riesgo político que asumiría al tomar esta vía. Los costos serían enormes; a pesar de que en los últimos años se ha logrado diversificar los mercados de destino, nuestro país es muy permeable a las políticas vecinas. Por tanto, la búsqueda de un acuerdo comercial con China sólo parece posible por la vía regional, ya que además de lo expuesto, es razonable esperar que el país tenga mayor margen de negociación si lo hace en forma conjunta con el Mercosur que si lo hace de manera individual.
El objetivo de Uruguay debería ser lograr un acuerdo político interpartidario de política exterior e inserción internacional. Pero para Uruguay el factor externo es una variable que se debe asumir como dada. La mirada con cohesión al largo plazo debería estar centrada en una estructura productiva que apunte al valor agregado de los bienes exportables más competitivos, así como en discutir el rol de las empresas transnacionales que están detrás de estos sectores productivos. ¿A dónde irían las ganancias de estas?
Hay dos cosas claras: 1. que China, como cualquier otro país, va a velar por sus intereses; 2. que China es y será un actor fundamental, guste o no guste. Cómo abordamos la relación con este país y qué podemos hacer es la cuestión.
Un TLC no es en sí mismo malo ni bueno. No tener una estrategia política ante uno de los países más poderosos del siglo XXI sí es un factor que puede hacer perder el tren. China nos interpela y nos obliga a pensar más allá de las próximas elecciones.
Andrés Raggio es licenciado en Ciencia Política y diplomado en Estudios Internacionales por la Universidad de la República, y asistente de investigación para estudios de Asia del Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales.